K 10/22

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 10 października 2023 r. Pozycja 73 POSTANOWIENIE z dnia 4 października 20 23 r. Sygn. akt K 10 / 22 Tr ybunał Konstytucyjny w składzie: Jakub Stelina – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski Krystyna Pawłowicz Jarosław Wyrembak Andrzej Zielonacki – sprawozdawca , po rozpoznaniu , na posiedzeniu ni ejawnym w dniu 4 października 20 23 r. , wniosku Rzeczni- ka Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności : art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy (Dz. U. poz. 273) z art. 32 ust. 1 i art. 42 ust. 1 Konstytucji Rze czypospolitej Polskiej , p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadł o jednogłośnie . U Z A S A D N I E N I E I 1. We wniosku z 29 cze rwca 202 2 r. ( znak: II.561.1 . 2022 ) Rzecznik Praw Obywatel- skich (dalej też: wnioskodawca lub Rzeczn ik ) wniósł o orzeczenie, że art. 4 ust awy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy (Dz. U. poz. 273; dalej: ustawa z 2019 r.) jest niezgo dny z art. 32 ust. 1 i art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej . Zdaniem wnioskodawcy w wyniku zmi a n dokonanych ustawą z 201 9 r. poszerzona zo- stała przesłanka utraty biernego prawa wyborczego w zakresie dotyczącym wyborów wójta (burmistr za, pre zydenta miasta). Utratę biernego prawa wyborczego powoduje nie tylko, tak jak przed nowelizacją, s kazanie na k a rę pozbawienia wolności, ale także każde prawomocn e skaza- nie (np. na karę grzywny) za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publiczneg o lub u myślne przestępstwo skarbowe. W ocenie Rzecznika „ [r]ozwiązanie wiążące utratę prawa wybieralności z datą wyda n ia prawomocnego wyroku sk azującego, a więc z przesłanką, która jest zależna przede wszystkim od sprawności funkcjonowania wymiaru sprawied liwości , a nie z datą popełnienia czynu zabronionego, nasuwa istotne zastrzeżenia natury konstytucyjnej. Mo- O TK ZU A/2023 K 10/22 poz. 73 2 że ono pro wadzić, a jak ilustruje sp rawa przedstawiona Rzecznikow i Praw Obywatelskich, prowadzi do sytuacji, w której bezpośrednim wynikiem naruszeni a prawa strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 4 5 ust. 1 Konstyt ucji RP, art . 6 ust. 1 Europejskiej Ko nwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) będzie pozbawienie jej także prawa wybieralności. W zw iązku z tym po jawia się uzasadniona wątpli- wość, czy zróżnicowanie sytuacji prawnej osób z ajmujących w dni u wejścia w życie noweliza- cji Kodeksu wyborczego stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie prawa wybieralności poprzez odwołanie się do skaz ania prawomocnym wyrokiem przed dniem wej- ścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 20 19 r., nie narus za zasady ró wności wobec prawa (art. 3 2 ust. 1 Konstytucji RP). Osoby, które w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy – Kodek s wyborczy pełniły funkcję wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, zostaną potrak towane przez ust awodawcę odm iennie w zakresie prawa wy bieralności, w zależności od tego, czy wyrok skazujący uprawomocnił się przed wejściem w życie noweli- zacji czy te ż do je go uprawomocnienia się doszło w terminie późniejszym”. Prowadzi to Rzecznika to wn iosku, że art. 4 ustawy z 20 19 r. narusza art. 32 ust. 1 i art. 42 ust. 1 Konstytu- cji. Wnioskodawca – w zakresie zarzutów związanych z niezgodnością art. 4 ustawy z 2 019 r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji – w skazuje, iż wspólną cechą osób, które popełniły prze- s tępstwo umyśl ne ścigane z oskarżenia publicznego lu b umyślne przestępstwo skarbowe przed dniem wejścia w życie ustawy z 2019 r. i zostały za to skazane na inną karę niż ka ra pozb awienia wolności , jest pełnienie funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Stąd ,,[o]d mienne potra ktowanie przez ustawodawcę osób należących do tej kategor ii podmiotów prowadzi do naruszenia nakazu równego traktowania i zdaniem Rzecznika nie zn ajduje uza- sadnienia, uczynione bowiem zostało w sposób arbitralny, na podstawie dowoln ie ustaloneg o kryterium w postaci daty skazania pr awomocnym wyrokiem”. Kryterium daty skazania, w następstwie którego utrata biernego prawa wyborczego obejmuje wył ącznie osoby s kazane po dacie wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji, w ocenie Rzecznika n ie spełnia k onsty- tucyjny ch wymogów różnicowania sy tuacji prawnej podmiotó w podobnych – „ nie ma w zwią zku z tym charakteru racjonalnie uzasadnionego, lecz nosi cech ę przyp adkowoś ci”. Prowadzi też do tego, że w przypadku części osób skazanych prawomocnie na inną karę ni ż kara pozba wienia wolności „jest z o wiele większym natężeniem realizowana funkcja repre- syjna i prewencyjna polegająca na pozbawieniu stanowiska wójta (burmi strza, prezydenta miasta), niż w stosunku do drugiej grupy podmiotów”. Wprowadzone zró żnicowanie n ie jest też z tego względu proporcjona lne, bowiem pozbawi a biernego prawa wyborczego jedynie część obywateli polskich, któr z y przed dniem wejścia w życ ie nowe lizacji popełnili przestęp- stwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo s karbowe i zo stali prawomocnie skazani na inną karę niż kara pozbawienia wolności, co godzi w prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji). Oprócz tego zróżnico- wanie to – w ocenie Rzecznika – n ie zna jduje uzasadnienia w z asadzie spra wiedliwości spo- łecznej, bo wiem z e względu na nią „nie zasługuje (…) na akceptację sytuacja, w której osoby popełniające w tym samym czasie p rzestę pstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarb owe są odmiennie trak towane w zakr esie prawa do dalszego zaj mowania stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta)”. Odnośnie do zarzutu niezgodności zaskarżonego przepis u z art . 42 ust. 1 Konstytucji, Rzecznik Praw Obywatel skich podniósł, że art. 4 ustawy z 2019 r. „pełni w istocie rol ę swoi- stego środka karnego , z tą różnicą, że środek ów nie jest orzekany przez sąd, l ecz oznacza wynikającą z mocy samego prawa sankcję w p ostaci zakazu zajmowania stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta)”. Rzecznik wskazuje, że istotą rozwiązania z a wartego w art. 4 ustawy z 2019 r. jest połączenie „prawomocnego ska zania osoby pełniącej funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na karę i nną ni ż kara pozbawienia wolności za prze- O TK ZU A/2023 K 10/22 poz. 73 3 stępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umy ślne przestęp stwo skarbowe, p o- pełnione przed dniem wejścia w życie tej ustawy z u tratą zajmowanego stanowiska, jeśli uprawomocnienie się orzeczenia sąd o wego n astąpiło po wejściu w życie nowelizacji”. Stąd też w tym zakresie odpowiada on treściowo ujętej w ustawie z dni a 6 czerwca 1997 r. – Kode ks karny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1138, ze z m.) konstrukcji środka karnego realizującego w tym zakresie funkcję gł ó wnie r epresyjną. W ocenie wnioskodawcy reguła intertemporalna z a warta w art. 4 ustawy z 2019 r. „prowadz i do przełam ania gwarancji ochronnych wynikających z konstytucyjnej zasady nulla poena sine lege, ponieważ wprowadza karę nieprzewidzianą przez ustawę w czasi e popełnienia przestępstwa w przypadku prawomocnego skazania na inną karę niż kara pozbawienia wol ności za prz estępstwo umyślne ścigane z oskarżenia pu- blicznego lub umyślne przest ępstwo skarbowe. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich nie ma przy tym znaczen ia, że w tym przypadku ów środek prawny nie jest orzekany przez sąd, lecz skutek prawny w postaci utraty stano wiska wójta (burmistrza, p rezydenta miasta) nastę- puje z mocy samego p rawa. Art. 42 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP jest bowiem przede wszystkim adreso wany do ustawodawcy i zakazuje mu stanowienia prawa, które wprowadza odpowie- dzialność ka rn ą pod gr oźbą kar y ni eprzewidzianej w cza sie po pełnienia czynu zabronionego”. 2. W piśmie procesowym z 2 grudnia 202 2 r. (znak: 1001 - 8.TK. 88. 2022 ) stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, który wniósł o orzeczenie, że art. 4 ustawy z 2019 r. jest zgodny z a rt. 32 ust. 1 Konstytucji oraz o umorz enie postępowania w pozostałym zakresie na pods tawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o or ganizac ji i trybie po- stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) z e względu n a niedopusz c zalność wydania wyroku. 3 . W piśmie procesowym z 27 stycznia 202 3 r. (zn ak: BAS - WAK - 1512 /2 2 ), w imie- niu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, s tanowis ko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, który wniósł o orzeczenie, że art. 4 ustawy z 2019 r. jest zgo dny z art. 3 2 ust. 1 i art. 42 ust. 1 Kon- stytucji . II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot i wzorce kontroli. 1.1. W niniejsz ej spra wie Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił niezgodność art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zm ianie ustawy – Kodeks wyborczy (Dz. U. poz. 273; dalej: ustawa z 2 019 r.) z art. 32 ust. 1 i art. 42 ust. 1 Konstytucji . 1. 2. Artykuł 4 ustawy z 2019 r. stan owi, co następuje : „ Przepis art. 11 § 2 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ninie jszą ustawą nie dotyczy skazania prawom ocnym wyrokiem przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy osób pełniących w dniu wejścia w życie niniejszej u stawy funkcji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, na karę inną niż pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ści- gane z oskarżenia public znego lub umyślne prz estępstwo skarbowe ”. 1.3. Artykuł 11 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks w yborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754, ze zm.; obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 1277, ze zm.; dalej: k.wyb. ) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 1 3 lutego 2019 r. przez art. 1 pkt 2 us tawy z 2019 r. stanowił, co następuje: O TK ZU A/2023 K 10/22 poz. 73 4 „Nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba: 1) skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wo lności za przestępstw o umyślne ś cigane z oskarże nia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe”. Od 1 3 lutego 2019 r. art. 11 § 2 pkt 1 k.wyb. ma następujące brzmienie: „Nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba: 1) skazana prawomocnym wyrokiem na kar ę pozbawienia wolnośc i za przestępstwo umyślne ś cigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, z tym że w przypadku wyborów, o których mowa w § 1 pkt 6, skazana prawomocnym wyrokiem s ądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publ icznego lub umyślne p rzestępstwo skar- bowe”. 2 . Konieczność umorzenia niniejszego postępowania. 2 .1. Treść zaskarżonego przepisu wskazuje, że u stawodawc a w yłąc z ył stosowani e art. 11 § 2 pkt 1 k.wyb. w znowelizowanym brzmieniu odnośnie do sytuacji skazania prawo- mocnym wyrokiem przed dniem wejścia w życ ie ustawy z 2019 r. osób pełniących w dniu wejścia w życie t ej ustawy funkcji wójta, burmistrza lub prezydenta mi asta, na karę inną niż pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicz nego lub umyśl- ne prze stępstwo skarbowe . 2. 2 . M erytoryczne rozpoznanie sprawy przez Trybunał Konstytucyjny jest uzależnione od spełnienia szeregu wymogów, wynik ających z Konstytucji oraz ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowani a przed Trybunałem Ko nstytucyjnym (Dz. U. z 20 1 9 r. poz. 2393 ; dalej: uotpTK ) . W warunkach niniejszej sprawy konieczne jest w szcze- gólności zbadanie , czy zakwes tionowany we wniosku art. 4 ustawy z 2019 r. jest przepisem obowiązującym w rozumieniu art. 5 9 u st. 1 pkt 4 uotp TK. T rybunał Konstytucyjny w s w oim dotychczasowym orzecznictwie – wypracowanym jeszcze na gruncie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r . o Trybunale Konstytucyj- nym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470, ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 si erpnia 1997 r. o Trybunal e Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) – wskazywał, że ani epizodyczny (czasowy) charakter norm prawny ch, ani ich spełnienie (wykonanie) w pewnym okresie w przeszłości, zmiana czy uchylenie (derogac ja) nie są automatycznie tożsame z całkowitą u tratą przez nie mocy obowiązującej (tak m.in. wyrok z 4 maja 2004 r., sygn. K 40/02, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 38). W sensie konstytucyjnym „ przepis tra ci moc obowiązującą wtedy, gdy nie może mieć już zastosowan ia do sytuacji z przeszłości, teraźniej- szości ani przyszłości” ( wyrok TK z 4 maja 2004 r., sygn. K 40/02) i nie wywiera żadnych skutków dla obywateli (por. post anowienie TK z 13 października 1998 r ., sygn. SK 3/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 69), zaś obowiązuj e tak długo, „dopóki na jego podstawie są lub mogą być podejmowane indywidualne akty stosowania prawa” (wyrok pełnego składu TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4 /99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5). W szc zególności „za przepis zachowujący moc obowiązującą należy uznawać taki przepis , który wprawdzie został f ormal- nie derogowany, ale nadal ma zastosowanie do ustalania skutków zdarzeń zaistniałych w cza- sie, w którym ten pr zepis obowiązywał” (postanowieni e peł nego składu TK z 28 listopada 2001 r., sygn. SK 5/01, OTK Z U nr 8/2001, poz. 266 ) , np. w postępowaniach s ądowych czy administracyjnych (por. postanowienie TK z 30 marca 2009 r., sygn. K 28/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 4 2) . Stanowisko to mutatis mutandis na leży odnieść również do sytuacji „skonsumowania się” przepi su, mimo braku jego formalnej derogacji. Trybu nał stwierdza, że Rzecznik Praw Obywatelskich – wbrew kardynalnej zasadzie procesowej ei incumbit probatio, qui di cit – ani nie wykazał, aby do 2 9 czer wca 2022 r. (data sporządzenia przezeń wniosku do Trybunału ) zapadały wobec osób piastujących stanowisko O TK ZU A/2023 K 10/22 poz. 73 5 wójta, burmistrza lub prezydenta miasta prawomocne wyroki skazujące za czyny popełnione przed 1 3 lutego 2019 r. (w ejście w życie nowelizacji art. 11 § 2 pkt 1 k.wyb. oraz art. 4 usta- wy z 2019 r.), ani nawet nie podał żadnych danych statystyczny ch, które mo głyby obrazować skalę ewentualnego problemu wywołanego przez art. 4 ustawy z 2019 r.; wnioskodawca nie udowodnił n awet, że art. 4 ustawy z 2019 r. w og óle wywołuje w praktyce jakiekolwiek skut- ki prawne po lutym 2019 r. Rzecznik ograniczył się j edynie do na stępującego stwierdzen ia: „ Do Rzecznika Praw Obywatelskich wpływają skargi od osób, które w wyniku wejścia w życie znowelizowanych przepisów regulujący ch materię prawa wybieralności utraciły z mocy samego prawa zajmowane w dniu wejścia w życie tych przepis ów stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta)” – innymi słowy, verba et voces . Na marginesie wypada też zauw ażyć, że budzi zdziwienie, iż Rzeczni k Praw Obywatelskich dopiero po czterdziestu jeden miesiąca ch od wejścia w życie art. 4 usta wy z 2019 r. zdecydował się na zakwestionowanie tego przepisu, skoro zarzuca mu dość poważne naruszenia Konstytucji. Mając na w zględzie powyższe, Trybunał Konstytuc yjny stwierdza, że choć art. 4 ustawy z 2019 r. nie został formalnie uchylony, to jednak jego moc prawna – jako przepisu przejściowego – „skonsumowała się” przed wydaniem niniejszego postanowienia. Trudno bowiem przyjąć , że w połowie 2022 r. (kiedy Rzeczni k złożył wniosek do Trybunału), a tym bardziej w drugiej po łowie 2023 r. (kiedy wydawane jest niniejsze p ostanowienie), mogą jeszcze zapadać wyroki skazujące wobec osób piastujących stanowiska wójt a, burmistrza lub prez ydenta miasta za przestępstwa popełni one przed wejściem w życie nowelizacji art. 11 § 2 pkt 1 k. wyb. Co wymaga szczególnego podkreślenia, Rzec znik nie udowodnił, że przepis przejściowy w postaci art. 4 ustawy z 2019 r. „rozciągnął się w czasie”, tak jak np . miało to miejsce z przepisem przejś ciowym w postaci a rt. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samo rządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach sa- morządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) – ( zob. wyrok TK z 14 listopada 2000 r., sygn. K 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 259 – nota bene określenie „skonsumowan ie” norm praw- nych zostało po raz pierwszy zast osowane w tym orzeczeniu ) . 2.3. Ponadto – abstrahując od ustaleń poczynionych w poprzednim podpunkcie – nale- ży za uważyć, że problematyczne byłoby , czy ewentualne orzeczenie Trybunału Konstytucyj- nego mogłoby sp ełnić funkcję restytucyjną, tzn. w sposób skut eczny przywrócić realizację praw naruszonych przez ewentualn y skutek różnicujący, wynikający z zastosowani a art. 4 ustawy z 2019 r. Od momentu wejścia w życie zaskarżonego przepisu minęły ponad cztery lata; w t ym okresie – jeżeli doszło do prawomocnego ska zania osoby piastującej stanowisko wójta, burmistrza lub prezydenta miasta – to s twierdzono wygaśnięcie mandatu , r ozpisano przedterminowe wybory i nowy piastun objął wakujące stanowisko, co oznacza, że nastąpił y nieodwracalne skutki prawne, których ewentua lny wyrok negatoryjny Trybunału nie mógłby w ogóle podważyć. Jako zaś tzw. ustawo dawca negatywny, Trybunał nie moż e odwrócić skutków już zaistniałych w wyniku wejścia w życie i stosowania określonych regulacji (zob. wyrok TK z 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3). Ponadto w ra- zie hipotetycznego stwierdzenia pr zez Trybunał niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu i usunięci a go z obrotu prawnego, obowiązywałby – na co trafnie zwróc ił uwagę Prokurator Generalny – art. 11 § 2 pk t 1 k.wyb. bez żadnego ograniczenia, tj. wówczas doty- czyłby również osób skazanyc h prawomocnym wyrokiem przed 13 l utego 2019 r. Ewentualne orzeczenie o niekonstytucyjności art. 4 ustawy z 2019 r. mogłoby zatem prowadzić do wtór- nej niekonstytucyjności, gdyż – w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego – art. 11 § 2 pkt 1 k.wyb. stan owiłby podstawę utraty mandatu pr zez osoby, które uprzednio – z mocy p rzepisu szczególnego, którym jest art. 4 ustawy z 2019 r. – zachowały prawo wybieralności i z tego prawa skutecznie skorzystały. Byłoby to więc oddziaływanie wyroku Trybunału z mocą wste czną na niekorzyść obywatela. O TK ZU A/2023 K 10/22 poz. 73 6 2. 4. Z przedstawionych wyżej powodów po stępowanie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu na podsta wie art. 59 ust. 1 pkt 2 i 4 uotpTK. W tym stanie rzeczy postanowiono jak w sentencji.