VIII SAB/Wa 20/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi i Sportowymi Nr [...] im. [...] w P. w przedmiocie nierozpoznanie wniosku z dnia 30 listopada 2022 r. w sprawie dostępu do informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi i Sportowymi Nr [...] im. [...] w P. do rozpoznania wniosku z dnia 30 listopada 2022 r. w sprawie dostępu do informacji publicznej; 2) stwierdza, że Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi i Sportowymi Nr [...] im. [...] w P. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 30 listopada 2022 r. w sprawie dostępu do informacji publicznej; 3) stwierdza, że bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi i Sportowymi Nr [...] im. [...] w P. nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi i Sportowymi Nr [...] im. [...] w P. na rzecz skarżącego P. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z 30 listopada 2022 r. P. N. (dalej: skarżący, strona) wystąpił do Dyrektora Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi i Sportowymi nr [...] im. [...] w P. (dalej: Dyrektor, organ) o przesłanie w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej: u.d.i.p.) oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP następującej informacji publicznej tj.: 1) wszystkich umów jakie szkoła zawierała z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi; 2) wszystkich faktur lub rachunków jakie zostały szkole wystawione w związku z realizacją umów z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi; 3) całej korespondencji jaka była prowadzona przez szkołę z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi. Skarżący wniósł o przesłanie wskazanych informacji za lata 2020, 2021 i 2022 w formacie PDF za pośrednictwem skrzynki epuap. Pismem z 16 grudnia 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem z 30 listopada 2022 r. Autor skargi zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów prawa tj.: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 30 listopada 2022r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z 2 marca 2023 r. Dyrektor powiadomił skarżącego, że szkoła nie zawierała żadnych umów z kościołami, związkami wyznaniowymi ani kościelnymi osobami prawnymi i nie posiada żadnych faktur związanych z realizacją powyższych umów. Ponadto organ wskazał, że w ww. latach szkoła nie prowadziła także korespondencji ze związkami wyznaniowymi oraz kościelnymi osobami prawnymi. W odpowiedzi na skargę (pismo z 2 marca 2023r.) organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że nie dopuścił się bezczynności w związku ze złożonym wnioskiem albowiem żaden z dokumentów, których udostępnienia domaga się skarżący nie jest w posiadaniu organu (nie istnieje). Jednocześnie wyjaśnił, iż opóźnienie w odczytaniu wniosku złożonego za pośrednictwem EPUAPu (co nastąpiło 24 lutego 2023r.) związane jest tym, iż pracownik w natłoku codziennych zadań nieświadomie nie ustawił powiadomień mailowych o przychodzących wiadomościach na skrzynkę EPUAP PSP nr [...]. W przekonaniu, że powyższe powiadomienia są włączone, pracownik informował Dyrektora, że skrzynka EPUAP nie zawiera wiadomości. Po powzięciu informacji o wpłynięciu wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej niezwłocznie informacja ta została udzielona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Należy zauważyć, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Warto w tym miejscu zauważyć, że z dniem 1 czerwca 2017 r. definicja legalna bezczynności została wprowadzona do art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) jako brak załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W odniesieniu do skargi na bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej ugruntowane jest również orzecznictwo, że nie jest wymagane w tych sprawach wniesienie przez stronę ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 244/17, publ. LEX nr 2449096, wyrok WSA w Bydgoszczy z 26 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Bd 56/22, publ. CBOSA). Dla uznania bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej konieczne jest ustalenie przez Sąd, czy określony podmiot jest zobowiązany do jej udzielenia oraz czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. (por. postanowienie NSA z 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1049/12, publ. CBOSA). Z bezczynnością w takiej sprawie mamy więc do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie czyni tego w ustawowym 14-dniowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie, o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje o przeszkodach technicznych w uzyskaniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że dyrektor placówki oświatowej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, albowiem wykonuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, a nadto jest uprawniony do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, np. przez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów. Tym samym jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12, wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 265/18, publ. CBOSA). W tym miejscu należy przypomnieć, że szkoła podstawowa, prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego (gminę), jest jednostką organizacyjną gminy, która realizuje zadania własne gminy w zakresie edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2018 r. poz. 994) na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 996). Dyrektor szkoły podstawowej, który kieruje i reprezentuje szkołę na zewnątrz (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela, Dz.U. Nr 3, poz. 19 ze zm., dalej: Karta Nauczyciela), jest tym samym zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej również na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem do udostępniania informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Dokonując oceny charakteru informacji objętej przedmiotowym wnioskiem skarżącej wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. charakter informacji publicznej ma każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy władzy publicznej i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a wytworzonych przez inne podmioty, niebędące organami władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. np. wyroki WSA w Warszawie: z 23 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 1282/17, publ. LEX nr 2497868, z 26 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 265/18, publ. CBOSA). Ponadto z przepisu art. 2 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że prawo dostępu do informacji publicznej, mające umocowanie w Konstytucji RP (art. 61), przysługuje każdemu, bez względu na interes prawny lub faktyczny, na zasadach określonych w tej ustawie (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 listopada 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 214/17, publ. LEX nr 2401462). Zamieszczony w art. 6 u.d.i.p. wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) i lit. f) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji i majątku, którym dysponują. Natomiast stosownie do ust. 1 pkt 3 lit. a) ww. przepisu udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. W ocenie Sądu, żądanie przez skarżącego udostępnienia przez organ informacji zawartych we wniosku (umów, faktur, rachunków, czy też prowadzonej korespondencji pomiędzy organem, a kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi) dotyczy kwestii związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym, a zatem stanowi informację publiczną. Powyższe w kontrolowanej sprawie nie jest kwestionowane. W świetle powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy zaktualizował się obowiązek organu określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. obowiązek udostępnienia informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jak wynika z akt sprawy, organ, po wpływie skargi na bezczynność, pismem z 2 marca 2023 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z 30 listopada 2022 r. Dlatego bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie o zobowiązaniu organu do załatwienia tego wniosku, o czym Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku, umarzając postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Kontrola akt sprawy wykazała, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem przedmiotowy wniosek skarżącego nie zostały załatwione w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14 - dniowym terminie, biegnącym od dnia ich otrzymania przez organ, tj. od 30 listopada 2022 r. Organ żądanych informacji udzielił bowiem dopiero w dniu 2 marca 2023 r., co oznacza, że pozostawał bezczynny w dacie wniesienia przez skarżącego skargi do Sądu. Z powyższych względów uzasadnione było stwierdzenie przez Sąd zaistniałej bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku. Stwierdzając, że Dyrektor pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, Sąd przyjął, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak również w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, o czym świadczy fakt, że Dyrektor z chwilą powzięcia informacji o złożonej skardze na bezczynność organu, bez zbędnej zwłoki udzielił odpowiedzi na wniosek w pełnym zakresie. O kosztach postępowania, które obejmują wpis od skargi w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 4 wyroku).