VIII SAB/Wa 17/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. S. w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z 1 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z 1 grudnia 2022 r. M. M. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) zwrócił się do Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w W. (dalej: organ, Dyrektor) o udostępnienie informacji publicznej - protokołu z zebrania Rady Pedagogicznej z 17 listopada 2022 r. w wersji elektronicznej lub w postaci skanów tego dokumentu. Jednocześnie wniósł o udostępnienie powyższych informacji za pośrednictwem poczty elektronicznej na wskazany adres e-mail. W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor pismem z 16 grudnia 2022 r. poinformował skarżącego, że wnioskowany dokument zostanie mu przesłany w terminie wskazanym w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 t.j., dalej: u.d.i.p.). Dyrektor wyjaśnił, że spisanie protokołu przedłuża się w czasie, z uwagi na przekazanie tej czynności (ze względu na fakt wcześniejszej, czasowej nieobecności w pracy protokolantki) innej osobie, aniżeli tej, która protokołowała na zebraniu Rady Pedagogicznej 17 listopada 2022 r. Konieczność odsłuchiwania nagrania z dyktafonu powoduje, że nie jest możliwe, by żądany dokument był stronie przekazany w terminie 14 dni od złożenia wniosku, ponieważ organ aktualnie nie dysponuje tym dokumentem. W piśmie datowanym na 7 stycznia 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 1 grudnia 2022 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że do dnia jej wniesienia Dyrektor nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi, pomimo upływu terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wskazał również, że pisząc wniosek z 1 grudnia 2022 r. kierował się zapisem Statutu Publicznej Szkoły Podstawowej w W., który przewiduje 10 dni na spisanie protokołu od daty zebrania. W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie z uwagi na przedwczesność spowodowaną brakiem ponaglenia. W razie nieuwzględnienia tego wniosku Dyrektor wniósł o oddalenie skargi jako bezprzedmiotowej z uwagi na udostępnienie żądanej informacji w pierwszym możliwym terminie, tj. 8 lutego 2023 r. Organ wskazał, że udostępnienie żądanej informacji w terminie wcześniejszym nie było możliwe, o czym wnioskodawca wiedział jako członek Rady Pedagogicznej. Przedmiotowy protokół dopiero 7 lutego 2023 r. został przyjęty na zebraniu Rady Pedagogicznej PSP w W., zgodnie z § 27 Regulaminu działalności Rady Pedagogicznej PSP im. S. w W.. Jeśli więc następnego dnia organ udostępnił wnioskodawcy żądany protokół, to w ocenie Dyrektora nie pozostaje on w bezczynności. Dodatkowo podniósł, że skarżący, będąc nauczycielem PSP w W., 31 stycznia 2023 r. uzyskał informację, że w porządku zebrania na 7 lutego 2023 r. zaplanowano przyjęcie protokołu, o który wnioskował. Zdaniem organu 6-dniowa bezczynność spowodowana koniecznością przyjęcia protokołu na zebraniu Rady Pedagogicznej nie powinna być rozważana przez Sąd, tym bardziej że na wszystkie pozostałe wnioski o udostępnienie informacji publicznej, które wnioskodawca skierował do organu, a które mają na celu jedynie utrudnienie funkcjonowania jednostki, organ odpowiadał w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W myśl art. 21 in principio u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Jednak zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (por. wyroki NSA: z 30 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10, publ. CBOSA). Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. Dlatego niezasadny jest wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na brak wniesienia ponaglenia. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), w tym po myśli punktu 4 tego przepisu – na podmioty wykonujące zadania publiczne i reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Nie budzi więc wątpliwości, że dyrektor szkoły publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Szkoła podstawowa jako podmiot wykonujący zadania publiczne w zakresie edukacji, reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego i będący w posiadaniu żądanych informacji, spełnia powyższe kryterium z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Tak więc dyrektor szkoły publicznej jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12, publ. CBOSA). Oceniając aspekt przedmiotowy sprawy wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera zaś przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). W doktrynie i orzecznictwie szeroko wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Odnosząc powyższe do zakresu informacji, jakich udostępnienia domagał się skarżący, stwierdzić należy, że protokoły z posiedzeń rad pedagogicznych zawierają informacje o sposobie wykonywania władzy publicznej (funkcjonowania i organizacji placówki oświatowej), a więc zawierają informację publiczną podlegającą udostępnieniu na żądanie wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 651/13 i powołane tam orzeczenia, publ. CBOSA.). Jeśli zaś żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2571/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 73/13, publ. CBOSA). Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. W stanie faktycznym sprawy nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącego z 1 grudnia 2022 r. skierowany został do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a przedmiot tego wniosku odnosi się do dokumentów, które podlegają udostępnieniu w drodze dostępu do informacji publicznej. Jednak należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że nie może wnioskować skutecznie o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. ktoś, kto wcześniej w jakikolwiek sposób wszedł w jej posiadanie. Prawo do informacji jest bowiem realizowane wtedy, gdy ubiega się o nią ktoś, kto chce poszerzyć zakres posiadanej wiedzy. Do kategorii podmiotów posiadających określoną informację należą jej twórcy czy też współtwórcy, a wiedzę o określonym zdarzeniu ma każdy, kto brał w nim udział. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lipca 2016 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 1463/15, niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p., gdy żądane informacje mają charakter informacji publicznych, ale osiągalne są w innym trybie. Zatem zapis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza przepisy u.d.i.p., jeżeli strona żądająca danej informacji ma zapewniony do niej dostęp z uwagi na inne przepisy prawa (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 373/14, publ. CBOSA). Przywołanie powyższej regulacji art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jest w niniejszej sprawie istotne z tego powodu, że – jak wynika z odpowiedzi na skargę - skarżący jest nauczycielem pracującym w placówce prowadzonej przez organ niniejszego postępowania, a tym samym jest również z mocy prawa członkiem Rady Pedagogicznej, a zatem organu funkcjonującego w ramach podmiotu kierowanego przez organ (art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, dalej: P.o.). Kompetencje Rady Pedagogicznej określa art. 70 ust.1 i ust. 2 P.o.). Do kompetencji stanowiących Rady Pedagogicznej należy: 1) zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki po zaopiniowaniu przez radę szkoły lub placówki; 2) podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów; 3) podejmowanie uchwał w sprawie eksperymentów pedagogicznych w szkole lub placówce, po zaopiniowaniu ich projektów przez radę szkoły lub placówki oraz radę rodziców; 4) ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki; 5) podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów; 6) ustalanie sposobu wykorzystania wyników nadzoru pedagogicznego, w tym sprawowanego nad szkołą lub placówką przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w celu doskonalenia pracy szkoły lub placówki. Ponadto Rada Pedagogiczna opiniuje w szczególności m. in.: organizację pracy szkoły lub placówki, w tym tygodniowy rozkład zajęć edukacyjnych, oraz organizację kwalifikacyjnych kursów zawodowych, jeżeli szkoła lub placówka takie kursy prowadzi; propozycje dyrektora szkoły lub placówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Rada Pedagogiczna jest więc organem umożliwiającym pracownikom pedagogicznym szkoły współuczestnictwo w zarządzaniu jednostką organizacyjną, w której są zatrudnieni. Poza tym Rada Pedagogiczna ustala regulamin organizacyjny swojej działalności (art. 73 ust. 2 zd. 1 P.o.), w którym powinno być określone m.in. prawo do udostępniania protokołów sporządzanych z posiedzenia tejże rady (art. 73 ust. 2 zdanie 2 P.o.). Do protokołu z Rady Pedagogicznej mają dostęp wszyscy jej członkowie, niezależnie od tego, czy uczestniczyli w danym zebraniu, czy też nie, tym samym zapewniając pracownikom pedagogicznym dostęp do ustaleń z posiedzenia, możliwość weryfikacji treści protokołu i zgłoszenia zastrzeżeń do jego zapisów. Z treści § 27 Regulaminu Rady Pedagogicznej PSP w W. wynika, że protokół z poprzedniego zebrania Rady Pedagogicznej przyjmuje się na następnym zebraniu (ust. 1). Natomiast przyjęte przez Radę Pedagogiczną poprawki i uzupełnienia do protokołu z poprzedniego zebrania umieszcza się w protokole zebrania, na którym poprawki i uzupełnienia zostały przyjęte (ust. 2). Z zapisów Działu II Statutu PSP w W. z 4 listopada 2021 r., zatytułowanego "Zarządzanie szkołą", wynika z kolei, że protokół zebrania Rady Pedagogicznej spisuje się w ciągu 10 dni od daty zebrania i w ciągu roku szkolnego wpina się do segregatora, który jest podstawowym dokumentem działalności rady (art. 5 ust. 34 Działu II Statutu). Członkowie Rady Pedagogicznej zobowiązani są zapoznać się z treścią protokołu w ciągu 7 dni od daty jego sporządzenia oraz zgłoszenia przewodniczącemu ewentualnych korekt (art. 5 ust. 37 Działu II Statutu). Wprowadzenie korekty może nastąpić decyzją przewodniczącego lub po podjęciu uchwały na następnym zebraniu (art. 5 ust. 38 Działu II Statutu). Powyższe przepisy P.o. oraz wewnętrzne uregulowania prawne PSP w W. prowadzą do wniosku, że skarżący, jako nauczyciel tej szkoły i członek Rady Pedagogicznej, współuczestniczy w zarządzaniu szkołą i wręcz jest zobowiązany do zapoznania się z wewnętrznymi regulaminami, procedurami, programami i planami placówki, w tym z treścią protokołu z zebrania Rady Pedagogicznej. Oznacza to, że w stosunku do skarżącego, żądającego udostępnienia protokołu z zebrania Rady Pedagogicznej PSP w W. z 17 listopada 2022 r., nie mają zastosowania regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej, tylko inne przepisy (w szczególności P.o., Regulamin Rady Pedagogicznej PSP w W. oraz Statut tej szkoły). W konsekwencji należało uznać, że skarżący we wniosku z 1 grudnia 2022 r. domagał się udostępnienia dokumentu udostępnianego co do zasady w ramach u.d.i.p., ale w jego przypadku dostępnego w odrębnej procedurze (por. art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Jeśli zatem w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p. odnośnie do udostępnienia stronie wnioskowanego dokumentu, to tym samym nie może być mowy o pozostawaniu organu z tego powodu w bezczynności, niezależnie od tego, że Dyrektor ostatecznie udostępnił skarżącemu we wnioskowanym trybie przedmiotowy protokół z zebrania Rady Pedagogicznej z 17 listopada 2022 r. na drugi dzień po jego zatwierdzeniu, tj. 8 lutego 2023 r. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za niezasadne zarzuty podniesione przez stronę w skardze, dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.