VIII SA/Wa 591/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Sikora, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Miejska w Z. (dalej: Rada Miejska, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2a pkt 1, ust. 3 w związku z art. 6j ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, dalej: u.u.c.p.g.), podjęła 22 listopada 2019 r. uchwałę nr [...]w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Pismem z 28 czerwca 2021 r. Prokurator Rejonowy w Z. (dalej: skarżący, Prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołaną wyżej uchwałę. Występując o stwierdzenie jej nieważności, postawił zarzuty istotnego naruszenia: - art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. poprzez nieuregulowanie w przepisach uchwały stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; - art. 6k ust. 4a u.u.c.p.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. poprzez nieuregulowanie w przepisach uchwały zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie podnosząc, że nawet jeśli uznać, iż doszło do naruszenia przepisu art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., to naruszenie to miało charakter nieistotny. Uchwała z 2019 r. w zakresie zarzutu 1 nie naruszała praw żadnych podmiotów; nie nakładała bowiem na nikogo żadnych obciążeń finansowych sprzecznych z ustawą, ani nie pozbawiała nikogo możliwości skorzystania z bonifikat przewidzianych w ustawie. Odnosząc się zaś do zarzutu 2 organ wskazał, że Kolegium Regionalnej lzby Obrachunkowej w W. (dalej: Kolegium RIO) podjęło uchwałę z 11 grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie wskazania nieistotnego naruszenia prawa w przedmiotowej uchwale organu z 2019 r. (uchwała Kolegium RIO została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 25 lutego 2020 r. poz. 2556). Kolegium RlO stwierdziło nieistotne naruszenie prawa w uchwale z 2019 r. w związku z niezamieszczeniem w niej zapisu w zakresie art. 6k ust. 4a u.u.c.p.g. Ponadto wskazało na potrzebę uzupełnienia przez Radę Miejską uchwały z 2019 r. o powyżej wskazaną regulację. Mając na uwadze uchwałę Kolegium RlO, Rada Miejska 26 lutego 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady w kompostowniku przydomowym (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego 16 marca 2020 r. poz. 3453), co stanowiło wykonanie obowiązku wynikającego z art. 6k ust. 4a u.u.c.p.g. Uchwała ta następnie została zmieniona uchwałą Rady Miejskiej z dnia 27 marca 2020 r. nr [...] (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego 31 marca 2020r. poz.4161). Wprawdzie wymóg w zakresie art. 6k ust. 4a u.u.c.p.g. został objęty odrębną uchwałą, jednak – w ocenie organu - w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym nie było i nadal nie ma przepisów wskazujących na niemożliwość uregulowania niniejszej materii w odrębnych uchwałach. Tym samym zarzut naruszenia art. 6k ust. 4a u.u.c.p.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2021 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 729/21 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, uznając, że Rada Miejska nie wywiązała się z obowiązku opisanego w art. 6k ust. 4a u.u.c.p.g. Zdaniem Sądu powołana regulacja nie pozostawia gminom prawa decydowania o uldze, lecz nakazuje ją przyznać właścicielom nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostującym bioodpady. Ulga ma charakter obligatoryjny dla tych, którzy zdecydowali się zagospodarować bioodpady na własnych nieruchomościach w kompostownikach. Musiała zatem zostać określona w uchwale organu gminy, a jej brak stanowi o pominięciu uchwałodawczym w tym zakresie. Dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora w odniesieniu do istotnego naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.u.c.p.g. Brak uregulowania w zaskarżonej uchwale wysokości stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, o którym mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., nie stanowi bowiem istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu zawarcie w uchwale regulacji z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. jest powiązane z możliwością zastosowania art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g. Zgodnie z jego brzmieniem obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały - w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Sąd zauważył, że u.u.c.p.g. nie nakłada obowiązku określenia kwestii dotyczących nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych w jednej uchwale. Tym samym nawet brak wydania uchwały dotyczącej kwestii nieruchomości niezamieszkałych nie stanowiłby uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności uchwały regulującej materię z art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g. (por wyrok NSA z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3649/21, publ. LEX nr 3188699). Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Radę Miejską Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 maja 2022 r. w sprawie sygn. akt III FSK 356/22 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd II instancji uznał, że na skutek uchybienia Sądu I instancji Rada Gminy została pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie przed wydaniem wyroku. Skutkowało to ograniczeniem prawa do jawnego rozpatrzenia sprawy, a sytuację tę należało zakwalifikować w ramach spełnienia podstawy nieważności postępowania, określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw). Na rozprawie 20 października 2022 r. Prokurator ograniczył skargę tylko do jednego zarzutu, tj. istotnego naruszenia prawa w zakresie art. 6k ust. 4a u.u.c.p.g. Nie popierał natomiast zarzutu istotnego naruszenia prawa w odniesieniu do art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., mając na uwadze wymóg wynikający z tego przepisu, który należałoby powiązać z art. 6c ust. 2 u.u.c.p.g. Pełnomocnik organu na rozprawie wniósł o oddalenie skargi, natomiast z ostrożności procesowej wniósł o stwierdzenie zaskarżonej uchwały w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 t.j.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., w świetle którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie wskazał rodzaju naruszenia prawa, które skutkowałoby zastosowaniem tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17 oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS z 1996 r., nr 3, poz. 90; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, publ. cbosa; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Podnieść także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (zob.: Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wyd. Branta s. 160 i n.). Tym samym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 t.j., dalej: k.p.a.). Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia służących w postępowaniu przed organem jest wyłączony, jeśli skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku gdy zaskarżeniem przez prokuratora objęty jest akt prawa miejscowego skarga może być wniesiona w każdym czasie (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej z 22 listopada 2019 r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty. Prokurator zarzucił jej ostatecznie istotne naruszenie przepisu z art. 6k ust. 4a u.u.c.p.g. z uwagi na brak zawarcia w zaskarżonej uchwale zapisów wymaganych przez ustawodawcę. Sąd podziela ocenę Prokuratora, że uchwała jest dotknięta istotnym naruszeniem art. 6k ust. 4a u.u.c.p.g., którego charakter uzasadnia wyeliminowanie jej w całości z obrotu prawnego, gdyż aktualnie jako niekompletna nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Ustawodawca w powyższym przepisie, dodanym przez art. 1 pkt 13 lit. e ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 poz.1579, dalej: ustawa nowelizująca), zmieniającej u.u.c.p.g. z dniem 6 września 2019 r., a więc w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, obliguje radę gminy do zawarcia w uchwale zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "zwalnia" świadczy o intencji obligatoryjnego zwolnienia określonej kategorii podmiotów (właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym). Jednocześnie ustawodawca posługuje się określeniem: "zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi", ustalając dyrektywę, w jaki sposób część ta miałaby być ustalona, odwołując się do kategorii finansowych (tj. proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych). Podkreślić trzeba, że bioodpady stanowią część powstających odpadów komunalnych, a w konsekwencji składową kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi. Na koszty ma wpływ ilość odbieranych odpadów. Powołany zapis ustawy w żadnym przypadku nie zwalnia rady gminy od zawarcia obligatoryjnego zapisu wynikającego z ustawy, skoro ustawodawca wprost nie wskazał takich wyjątków. Nadto, wprowadzenie takiego ustawowego zwolnienia niewątpliwie może być zachętą ekonomiczną, szczególnie w odniesieniu do gospodarstw wieloosobowych. Tym samym osiągnięte zostanie zamierzenie ustawodawcy, o którym mowa w uzasadnieniu do projektu ustawy, gdzie wskazano, że propozycja ta ma stanowić zachętę ekonomiczną do stosowania kompostowników przydomowych przez właścicieli nieruchomości. Powołana regulacja nie pozostawia gminom prawa decydowania o uldze, lecz nakazuje ją przyznać właścicielom nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostującym bioodpady. Ulga ma charakter obligatoryjny dla tych, którzy zdecydowali się zagospodarować bioodpady na własnych nieruchomościach w kompostownikach. Musiała zatem zostać określona w uchwale organu gminy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 220/20, publ. cbosa). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że z tak opisanego obowiązku Rada Miejska w zaskarżonej uchwale się nie wywiązała. Charakter tego naruszenia, to jest stwierdzone pominięcie uchwałodawcze, przesądza o tym, że zaskarżony akt prawa miejscowego jest niekompletny i nie realizuje w pełni obowiązków określonych przez ustawodawcę (por. wyrok NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt III FSK 3442/21, publ. Lex nr 3257836, wyroki WSA w Warszawie: z 19 maja 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 277/22 i z 6 października 2021 r., publ. cbosa). Dlatego tylko z tego względu zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Jednocześnie należy wskazać, że Sąd nie jest związany oceną Kolegium RIO wyrażoną w uchwale z 11 grudnia 2019 r., że naruszenie art. 6k ust. 4a u.u.c.p.g. nie jest istotne. Nadzór sprawowany przez RIO (organ nadzoru) oraz kontrola sądowoadministracyjna stanowią bowiem dwa odrębne tryby weryfikacji uchwał samorządowych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1070/19, publ. Lex Nr 2924622). Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność podjęcia 26 lutego 2020 r. przez Radę Miejską uchwały Nr [...], w której zawarto zwolnienie wskazane w art. 6k ust. 4a u.u.c.p.g. Nie zmienia to bowiem faktu, że zaskarżona uchwała została dotknięta pominięciem uchwałodawczym, skutkującym istotnym naruszeniem prawa. W tym miejscu należy zauważyć, że do czasu ustanowienia zwolnienia ww. uchwałą obowiązywał akt prawny (zaskarżona uchwała), który tego rodzaju ulgi (obowiązkowego elementu) nie przewidywał. Wobec tego członkowie wspólnoty samorządowej nie mogli korzystać ze zwolnienia z opłaty, do którego wprowadzenia został zobowiązany prawodawca lokalny. Zmiana uchwały przez Radę Miejską wywołuje bowiem jedynie skutek ex nunc (w przeciwieństwie do stwierdzenia nieważności uchwały, które wywołuje skutek ex tunc), przez co nie dotyczy opłat, które zostały już pobrane z naruszeniem ustawowego obowiązku ustanowienia zwolnienia z części opłaty. Zatem Rada Miejska po wejściu w życie art. 6k ust. 4a u.u.c.p.g. była zobowiązana w terminie określonym przez art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej dostosować uchwały wydane przed 6 września 2019 r. do przepisów ustawy zmienianej. Zaskarżona uchwała podjęta 22 listopada 2019 r. powinna więc odpowiadać wymogom u.u.c.p.g. w brzmieniu nadanym jej ustawą nowelizującą. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.