III FSK 652/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia WSA (del) Bogusław Woźniak, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy Zwoleń od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 591/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zwoleniu na uchwałę Rady Miejskiej w Zwoleniu z dnia 22 listopada 2019 r. nr XVIII/110/19 w przedmiocie skargi na uchwałę rady miejskiej w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 20 października 2022 r., VIII SA/Wa 591/222, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Zwoleniu, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Zwoleniu z 22 listopada 2019 r., nr XVIII/110/19, w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty. Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że zaskarżona uchwała jest dotknięta istotnym naruszeniem prawa, polegającym na naruszeniu art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r., poz. 888; dalej: ,,u.c.p.g.") i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372; dalej: ,,u.s.g.’’), poprzez brak w uchwale zapisu, który czyniłby zadość obowiązkowi wynikającemu z zapisu art. 6k ust. 4a u.c.p.g, w którym ustawodawca obliguje radę gminy do zawarcia w uchwale, zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Bioodpady stanowią część powstających odpadów komunalnych, a w konsekwencji składową kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi. Na koszty ma wpływ ilość odbieranych odpadów. Ulga ma charakter obligatoryjny dla tych, którzy zdecydowali się zagospodarować bioodpady na własnych nieruchomościach w kompostownikach. Zdaniem sądu, stwierdzone pominięcie uchwałodawcze przesądza o tym, że zaskarżony akt prawa miejscowego jest niekompletny i dlatego tylko z tego względu zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność podjęcia przez Radę Miejską w Zwoleniu 26 lutego 2020 r. uchwały Nr XXII/157/2020, w której zawarto zwolnienie wskazane w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Nie zmienia to bowiem faktu, że zaskarżona uchwała została dotknięta pominięciem uchwałodawczym, skutkującym istotnym naruszeniem prawa. Jednocześnie sąd podkreślił, że nie jest związany oceną Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie wyrażoną w uchwale z 11 grudnia 2019 r., stanowiącą, że naruszenie art. 6k ust. 4a u.c.p.g. nie jest istotne. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji wniósł pełnomocnik Gminy Zwoleń. Zaskarżonemu w całości wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: ,,p.p.s.a.’’), zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: 1. art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579, dalej: "ustawa zmieniająca"), przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu, że stosownie do wyżej przywołanego przepisu ustawy zmieniającej gminy miały obowiązek dostosowania uchwał do art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w terminie do 31 grudnia 2020 r., a zatem nieuprawnione jest weryfikowanie uchwały z 2019 r. pod kątem art. 6k ust. 4a u.c.p.g., skoro Gmina Zwoleń przed końcem roku 2020 r. podjęła uchwały zgodne z art. 6k ust. 4a u.c.p.g.; 2. art. 6k ust. 4a u.c.p.g., przez przyjęcie, że nieuregulowanie w przepisach zaskarżonej uchwały z 22 listopada 2019 r. nr XVIII/110/19 Rady Miejskiej w Zwoleniu zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące (odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych) stanowi istotne naruszenie prawa, choć nie ma podstaw do uznania takiego naruszenia za istotne. W oparciu o te zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniósł także o zasądzenie na rzecz "Przeciwnika Skargi" kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Prokurator nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Strony zostały powiadomione o skierowaniu skargi kasacyjnej do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z jednoczesnym pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. W tej sprawie trzeba też podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Granice kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku wyznaczają wskazane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Sąd kasacyjny nie może zastępować stron postępowania i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zarzutów kasacyjnych pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2015 r., II FSK 1079/13). Skarga kasacyjna jako wysoce sformalizowany środek zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinna spełniać ściśle określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymogi formalne. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż zakres kontroli zaskarżonego wyroku (poza przesłankami nieważności postępowania) wyznacza autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Przy takiej regulacji prawnej dla skuteczności skargi kasacyjnej wymaga się od skarżącego kasacyjnie dużej staranności w formułowaniu zarzutów. Z tego względu ustawodawca wprowadził tzw. "przymus adwokacko-radcowski" przy wnoszeniu skargi kasacyjnej (art. 175 § 1 p.p.s.a.) W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, a zarzuty skargi kasacyjnej nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności należy wskazać, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. Dlatego też organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy, spełniając wymogi z niej wynikające. Konstytucyjna zasada praworządności, określona w art. 7, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i ściśle uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok NSA z 24 marca 2021 r., III OSK 113/21). Z tego względu jako niedopuszczalne (niezgodne z prawem) uznać należy, z jednej strony wykroczenie przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego, a z drugiej strony nieokreślenie w podejmowanej uchwale tych elementów, które na mocy stosownego upoważnienia ustawowego zostały w nim określone jako obligatoryjne. W tym drugim przypadku mamy do czynienia z zaniechaniem prawodawczym, które polega na pominięciu tych elementów aktu prawa miejscowego, które w jego treści znaleźć się powinny. Zaniechanie takie określane jest jako luka szczegółowa (por. M. Stahl, Zaniechania prawodawcze jednostek samorządu terytorialnego, "Administracja. Teoria. Dydaktyka", 2006, nr 1, s. 5-24, a także wyrok NSA z 14 października 2021 r., III FSK 3442/21). Bezsporne w tej sprawie jest, że uchwała Rady Gminy Zwoleń z 22 listopada 2019 r., nr XVIII/110/19, nie zawiera uregulowań odpowiadających wymogom wynikającym z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Użyty w tym przepisie zwrot "rada gminy (...)zwalnia", wyraża imperatyw kategoryczny i organ uchwałodawczy nie ma w tym zakresie "luzu decyzyjnego". Artykuł 6k ust. 4a u.c.p.g. wszedł do porządku prawnego 6 września 2019 r. na mocy art. 1 pkt 13 lit. e cyt. wyżej ustawy zmieniającej, przy czym w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawodawca wskazał, że "Rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r." Regulacja ta miała na celu umożliwienia radom gmin dostosowanie obowiązujących uchwał do wymogów zmienionej ustawy. Co jednak istotne, brzmienie art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej wyraźnie wskazuje, że wskazany w nim okres na dostosowanie dotyczy uchwał wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a więc przed 6 września 2019 r. Uchwały rady gminy wydawane już po tej dacie powinny spełniać wymogi zmienionej ustawy. Uchwała Rady Gminy Zwoleń z 22 listopada 2019 r., nr XVIII/110/19, nie jest zatem uchwałą, do której może odnosić się regulacja przejściowa z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, bowiem wydana została już po 6 września 2019 r. Z tych względów niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. Brak określenia w przedmiotowej uchwale koniecznych elementów, wymaganych przez art. 6k ust. 4a u.c.p.g., oznacza, że jest ona niekompletna i nie realizuje w pełni obowiązków określonych przez ustawodawcę. Jak słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, nie zmienia tego fakt podjęcia przez Radę Miejską w Zwoleniu 26 lutego 2020 r. uchwały nr XXII/157/2020, w której zawarto zwolnienie wskazane w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Stan niezgodności z prawem powstał i utrzymywał się bowiem od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Za nieskuteczny należy także uznać postawiony oddzielnie zarzut naruszenia art. 6k ust. 4a u.c.p.g., oparty na twierdzeniu, że opisane wyżej pominięcie uchwałodawcze nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Kryterium istotności naruszenia prawa, jako przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, nie wynika z treści art. 6k ust. 4a u.c.p.g. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej nie wskazał przepisu prawa, z którego to kryterium wynika, a jak już wyżej wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełniać lub modyfikować zarzutów kasacyjnych. Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna nie wskazuje w podstawach kasacyjnych przepisu, z którego wynika przesłanka istotności naruszenia prawa przez akt prawa miejscowego (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.), jak też przepisu, który zastosował w tej sprawie sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. SWSA (del.) Bogusław Woźniak SNSA Wojciech Stachurski SNSA Dominik Gajewski