VIII SA/Wa 398/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi S. G. i J. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 25 października 2022 r. nr [...].

Syg. akt VIII SA/Wa 398/23 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia 24 kwietnia 2023 roku, nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego( dalej organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2022 roku, poz. 2000 ze zm. dalej jako kpa) oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane( Dz.U z 2021 roku, poz. 2351 ze zm. dalej jako p.b.), po rozpatrzeniu odwołania S. i J. G. ( dalej jako skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w R. ( dalej organ pierwszej instancji) nr [...] z dnia 25 października 2022 roku, nakazującej S. i J. G. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach ok. 8,45 m x 7,90 m, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości M. gmina K.– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia oraz ocena prawna. W dniu 26 kwietnia 2012 roku do organu pierwszej instancji skarżący złożyli wniosek o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości M., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia przed 1993 rokiem. Decyzją z dnia 9 maja 2012 roku, nr [...] roku organ pierwszej instancji udzielił skarżącym pozwolenia na użytkowanie w/w nieruchomości. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 10 września 2014 roku stwierdził nieważność wyżej powołanej decyzji. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wszczął dwa odrębne postępowania w sprawie użytkowanego ,, pierwotnie ‘’ wybudowanego budynku mieszalnego oraz jego rozbudowy na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości M. M.. Zawiadomieniem z dnia 3 lipca 2017 roku PINB w R. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na wyżej powołanej nieruchomości. Następnie organ powiatowy postanowieniem z dnia 25 lipca 2017 roku, nr [...] i nakazał skarżącym sporządzenie w terminie do 30 września 2017 roku ekspertyzy technicznej omawianego budynku mieszkalnego wraz z oceną stanu technicznego przedmiotowego budynku. W dniu 28 września 2017 roku inwestorzy przedstawili żądaną ekspertyzę. Po zgromadzeniu materiału dowodowego organ pierwszej instancji decyzją nr [...] udzielił skarżącym pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...]. W wyniku postępowania odwoławczego Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia 5 kwietnia 2018 roku, nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 roku, syg. akt VIII SA/Wa 453/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Postanowieniem nr [...] z dnia 30 maja 2018 roku PINB w R. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego na działce nr [...] do czasu uregulowania przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr ew. [...] i [...]. Po podjęciu w dniu 29 maja 2020 roku zawieszonego postępowania organ wydał w dniu 29 maja 2020 roku postanowienie nr [...] roku, którym nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia w terminie do 31 marca 2021 roku następujących dokumentów: - zaświadczenia wójta o zgodności budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ustaleniami planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; - czterech egzemplarzy projektu budowalnego budynku mieszkalnego wraz z opiniami; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Inwestorzy przedłożyli decyzję Wójta gminy K. nr [...] z dnia 25 stycznia 2022 roku o warunkach zabudowy. W dniu 27 września 2022 roku inwestorzy przedłożyli projekt budowalny sporządzony przez inż. B.. Decyzją z dnia 25 października 2022 roku, nr [...] organ pierwszej instancji nakazał skarżącym rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 8,45 x 7,90 m zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości M.. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyli S. i J. G.. W ocenie organu odwoławczego należy zauważyć, iż w przedmiotowej sprawie miała miejsce samowola budowalna budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Inwestycja została zrealizowana po 2003 roku, co potwierdzają zdjęcia lotnicze. Zgodnie z art. 28 ust. p.b.( w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania) roboty budowalne można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zaostrzeniem wyjątków o jakich mowa w art. 29 -31 ustawy. Skarżące rozstrzygniecie zostało wydane na podstawie m.in. art. 48 ust.1 p.b. – właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust.2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowalnego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca przewidział jednak możliwość legalizacji samowoli budowlanej zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w przypadku zajścia przesłanek z art. 48 ust.2 p.b. – jeżeli budowa, o której mowa w ust.1 -1) zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: -a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo - b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego, -c) nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowalnych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowalnego lub jego części do stanu zgodnego z planem. Należy zauważyć, iż ustawodawca przewiduje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej tylko w przypadku, gdy budowa jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowalnych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowy budynek mieszkalny narusza warunki techniczno – budowalne w zakresie spełnienia wymogów odległościowych od granicy z działką sąsiednią. Przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest w odległości 1,7 m od granicy z działką o nr ew. [...], co jest niezgodne z przepisami z § 12 ust.1 pkt 1 -2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie( Dz.U z 2022 roku , poz. 1225 dalej jako rozporządzenie). W omawianej sprawie nie można zastosować wyjątku przewidzianego w § 12 ust.4 pkt 1 rozporządzenia, gdyż działka o nr [...] ma 16,71 m szerokości . Wobec powyższego brak jest możliwości legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej z uwagi na nieusuwalne naruszenie warunków techniczno – budowalnych. W ocenie organu za takim stanowiskiem przemawia utrwalona linia orzecznicza. Organ wskazywał, że nawet późniejsza zmiana granic po wybudowaniu danego obiektu nie będzie miała negatywnych skutków dla inwestorów tylko w przypadku legalnej budowy obiektu. W przedmiotowej sprawie budowa budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości M. została zrealizowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, stąd późniejsza zmiana granic pomiędzy działką nr [...] a działką [...] pozostaje bez znaczenia skoro obiekt powstał samowolnie. Skargę na decyzje organu odwoławczego wnieśli S. G. oraz J. G.. Zaskarżonej decyzji zarzucali naruszenie procedury administracyjnej, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 15 w związku z art. 8 § 1 i 2 kpa poprzez błędne niezastosowanie i nierozpoznanie bądź jedynie powierzchowne rozpoznanie zarzutów odwołania( nr 1,3 oraz 4) oraz niczym nieuzasadnione odejście od linii orzeczniczej co do zatwierdzenia projektu budowalnego, gdy budynek nie ma wpływu na sąsiednią zabudowę w zakresie nasłonecznienia oraz ochrony przeciwpożarowej, - art. 8 § 1 w związku z art. 11 i art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie, które fakty organ uznał za udowodnione oraz na których oparł się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności niewskazanie w treści uzasadnienia stanu faktycznego dotyczącego charakteru sąsiedniej działki oraz ochrony pożarowej, a także nasłonecznienia oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, co doprowadziło do tego, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wybiórcze, skrótowe, nieprzekonywujące, a strona jest pozbawiona pełnej polemiki ze stanowiskiem organu. Naruszenie prawa materialnego: - § 2 ust.1 w związku § 12 ust.1 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie i orzekanie o usytuowaniu budynku, podczas gdy przepisy rozporządzenia odnoszą do budynków sytuowanych, a więc zakres ich zastosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków, natomiast przedmiotowy budynek jest już wybudowany, a zatem przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania, - art. 48 ust.1 pkt 1 i ust.4 p.b. poprzez błędne zastosowanie i nakazanie rozbiórki, pomimo, że budynek spełnia warunki techniczne co do jego usytuowania, zatem nie musi być doprowadzany do stanu zgodnego z warunkami technicznymi. Skarżący podnosili zarzuty w razie nieuwzględnienia wyżej powołanych zarzutów, naruszenia: - art. 7, art.8, art. 77 § 1 kpa poprzez niezebranie przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a tym samym naruszenie zasady prawdy materialnej oraz zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, poprzez brak dokonania ustaleń w zakresie stanu faktycznego: - brak dokonania ustaleń czy usytuowanie budynku narusza inne przepisy techniczno – budowalne, w szczególności w zakresie nasłonecznienia oraz ochrony przecipożarowej; - brak dokonania ustaleń dotyczących charakteru sąsiedniej działki, w szczególności określenia czy stanowi ona działkę budowlaną, a jeżeli tak w jakiej części; - brak dokonania ustaleń jak usytuowany był budynek w stosunku do ówczesnej granicy w chwili jego budowy; - naruszenie § 12 ust.2 rozporządzenia poprzez błędne niezastosowanie, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza możliwość zabudowy w odległości bliższej niż 3 m. Z uwagi na powyższe wnosili o: Uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnosili, że zebrany materiał dowodowy oraz treść zaskarżonej decyzji wskazują, że organ dokonał pobieżnej oceny materiału dowodowego z naruszeniem podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Tym samym doszło do wypaczenia postępowania odwoławczego. Organ zanim wyda decyzję o nakazaniu rozbiórki musi poczynić szereg ustaleń co do stanu faktycznego, a nie poprzestać wyłącznie na stwierdzeniu, że budynek znajduje się zbyt blisko granicy. Skarżący odwołali się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroków z dnia 26 października 2011 roku, II OSK 1518/10 oraz z dnia 10 maja 2019 roku, II OSK 1563/17 gdzie zawarte jest stanowisko, że ,, przepis § 12 ust.1 pkt 1 rozporządzenia wykracza poza delegację ustawową ograniczając przy tym konstytucyjne prawo własności, co powoduje konieczność odmowy jego zastosowania w sytuacji gdy sposób usytuowania nieruchomości na działce nie wiąże się z konkretnym niebezpieczeństwem dla dobra chronionego prawem. W tej sytuacji sposób usytuowania budynku ogranicza się wyłącznie do prawa sąsiedzkiego i ewentualnych oddziaływań realizowanej nieruchomości na prawa właściciela działki sąsiedniej, co z kolei jako domena prawa cywilnego może podlegać kontroli sądów powszechnych. ‘’. Okoliczności konkretnej sprawy determinują sposób prowadzenia postępowania legalizacyjnego oraz czy przy posadowieniu budynku nadać charakter istotnej przeszkody do legalizacji samowoli budowlanej. Zatem jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno – prawnym wynikającym z przepisów prawa budowlanego o naruszeniu warunków techniczno – budowalnych uniemożliwiającym zatwierdzenie projektu budowalnego. Zdaniem skarżących organ winien ustalić czy na działkach nr [...] i [...] znajduje się zabudowa zagrodowa, czy też wyłącznie zabudowa jednorodzinna. Jest to istotne, gdyż prawidłowa wykładnia przepisów § 12 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że jego ust.1 nie dotyczy budynków już istniejących i tylko są ograniczenia do zabudowy jednorodzinnej. Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. WSA podziela ustalenia faktyczne organów administracji w zakresie dotyczącym czasu oraz charakteru wykonanych robót budowlanych, a także zakwalifikowania ich jako samowoli budowlanej. W świetle zebranego materiału dowodowego skarżący bez pozwolenia na budowę wykonali budynek mieszkalny jednorodzinny w okresie po 2003 roku na działce nr [...] w miejscowości M.. WSA nie podzielił jednak kluczowej dla nakazu rozbiórki oceny organów obu instancji co do tego, że w odniesieniu do przedmiotowego obiektu nie może zostać wdrożona procedura legalizacyjna, ponieważ wykonane roboty budowlane naruszają przepisy techniczne w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Innymi słowy, nakaz rozbiórki został podyktowany niespełnieniem przesłanek wszczęcia procedury legalizacyjnej wyrażonej w art. 48 ust. 2 p.b. Powołany przepis stanowi: Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Skład orzekający WSA uznaje za własne stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 27 marca 2012 r., sygn. II OSK 42/11, CBOSA, co do tego, że kwestia odległości obiektu od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Kwestia odległości obiektu od granicy działki sąsiedniej, uwarunkowana jest warunkami technicznymi w zakresie o jakim mowa w art. 5 i art. 6 p.b., a nie tylko samym wymogiem posadowienia budynku w określonej odległości od granicy działki sąsiedniej. Dlatego też, jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym, wynikającym z przepisów p.b., o takim naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych, które definitywnie uniemożliwiałoby, zgodnie z art. 48 ust. 2 w/w ustawy, doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA z 12 stycznia 2011 r., II OSK 5/10, z 23 czerwca 2015 r. II OSK 2824/13, opubl. CBOSA). Organy obu instancji oprócz ustalenia, że obiekt poprzez swe usytuowanie względem działki sąsiedniej narusza § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, które wykazałoby dodatkowe istotne naruszenia pozostałych regulacji rozporządzenia (np. przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej, nasłonecznienia). Powołany przepis rozporządzenia organy mogły uznać za normę techniczno - budowlaną, dopiero wówczas, gdy kwestia usytuowania obiektu budowlanego miałaby wpływ na naruszenie prawnych wymogów bezpieczeństwa obiektów budowlanych, zapobiegania zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 4 grudnia 2014 r. II SA/Wr 654/14, CBOSA). W rezultacie stwierdzonych okoliczności Sąd zobligowany był stwierdzić istotne dla określonego przez Organy wyniku sprawy naruszenie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, 77 i 80 kpa. Z tej przyczyny przedwcześnie zastosowano przepis art. 48 ust. 1 p.b. nakazując skarżącej rozbiórkę budynku. W istocie, nie wyjaśniono czy zaistniały podstawy do wszczęcia procedury legalizacyjnej samowolnie wybudowanego obiektu zamieszczone w art. 48 ust. 2 p.b. Organy ponownie rozpoznając sprawę powinny uwzględnić, że w sytuacji gdy stwierdzone odstępstwa od przepisów rozporządzenia nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa obiektów budowlanych, dla życia, zdrowia lub mienia, to w tym zakresie, stanowi to wystarczającą podstawę do legalizacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Oczywiście dla rozpoczęcia właściwego postępowania legalizacyjnego konieczne jest także stwierdzenie pozostałych jego warunków (art. 48 ust. 2 p.b.), poprzez wyjaśnienie czy budowa jest zgodna z przepisami planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z decyzją warunkach zabudowy. Już zgromadzony w sprawie materiał wskazuje, iż sąsiednia działka nr [...] jest działką niezbudowaną. Należy również zauważyć, iż organ wydając decyzję o warunkach zabudowy w postępowaniu legalizacyjnym miał wiedzę, że przedmiotowa decyzja dotyczy budynku mieszkalnego już wybudowanego, w konkretnej odległości od granicy sąsiedniej działki. Stwierdzone wadliwości postępowania wyjaśniającego obligowały Sąd do uchylenia decyzji Organów obu instancji na zasadzie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.