VIII SA/Wa 244/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] grudnia 2022 r. znak: [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej [...] S.A. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Syg. akt VIII SA/Wa 244/23 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia 3 lutego 2023 roku, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze W [...] ( organ odwoławczy, SKO) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2022 roku, poz. 2000 ze zm. dalej jako kpa), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania [...] S.A z siedzibą w W., od decyzji z 1 grudnia 2022 roku, znak: [...] wydanej przez Prezydenta Miasta [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dla której SR w [...] prowadzi księgę wieczystą – KW nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym [...] S.A z siedziba w W., w skład której wchodzi działka oznaczona nr [...], arkusz [...], obręb [...] – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją z 1 grudnia 2022 roku Prezydent Miasta [...] odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w skład której wchodzi działka oznaczona nr [...]. Przedmiotowa działka stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A( dalej skarżąca lub [...] S.A). Z wypisu rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] jest oznaczona jako teren zamknięty. Zgodnie z brzmieniem art. 95 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami( Dz.U z 20221, poz. 1899 dalej jako ugn), niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku miejscowego planu niezależnie od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział może nastąpić w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych. Warunkiem dopuszczalności podziału nieruchomości jest zapewnienie nowoprojektowanym działkom dostęp do drogi publicznej, co oznacza prawnie gwarantowaną możliwość korzystania z danej drogi. We wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości [...] S.A jako cel podziału nieruchomości wykazała wydzielenie działek na terenach zamkniętych, natomiast na mapie z projektem podziału, dojazd do nowoprojektowanej działki nr [...] został określony od ul. [...] przez działkę nr [...], będącej w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu niż wnioskodawca. Mimo wezwania do wskazania dostępu nowoprojektowanych działek do drogi publicznej wnioskodawca wskazał, że projektowana działka nr [...] o pow. 1 ,5093 ha została przeznaczona do zbycia na poprawę użytkowania każdej innej sąsiedniej działki posiadającej dostęp do drogi publicznej wraz z którą będzie tworzyła tzw. jedność gospodarczą lub pozostanie w dotychczasowej nieruchomości, nie precyzując dostępu do drogi publicznej. Zdaniem organu konieczność zapewnienia nowoprojektowanym działkom dostępu do drogi publicznej na etapie postępowania administracyjnego wynika z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku określenia dostępu do drogi publicznej przez nowoprojektowaną działkę, decyzja zawiera warunek o konieczności ustanowienia służebności gruntowych w przypadku zbycia, który będzie realizowany w momencie procedury notarialnej. Organ administracji przy rozpatrywaniu wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości nie może sam wskazywać dostępu do drogi publicznej. Obowiązek określenia zarówno prawnego, jak i faktycznego dostępu do drogi publicznej leży po stronie wnioskodawcy. W związku z niejednoznacznym określeniem przez stronę formy zapewnienia dostępu do nowoprojektowanych działek do drogi publicznej oraz sprzecznymi informacjami wynikającymi z załączonych dokumentów odmówiono zatwierdzenia podziału nieruchomości. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła [...] S.A podnosząc, że w toku postępowania uzupełniono wniosek podziałowy o informacje, że projektowana działka nr [...] przeznaczona jest do zbycia na poprawę użytkowania każdej innej sąsiedniej działki posiadającej dostęp do drogi publicznej wraz z którą będzie tworzyła tzw. jedność gospodarczą. Przywołała treść art. 99 ugn, zgodnie z którym jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust.3 ugn podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Zdaniem [...] S.A ustawodawca nie wymaga, aby warunkiem podziału było ustanowienie takich służebności, zgodnie bowiem z art. 99 ugn, służebności muszą zostać ustanowione dopiero przy sprzedaży nowych działek. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu i zyskała jego akceptację. Organ odwoławczy odwołał się do już poddanych analizie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami – art. 93 ust.3, art. 95 pkt 8 i wskazywał, że podstawą warunkującą podział nieruchomości jest zapewnienie powstałym w wyniku podziału działkom dostępu do drogi publicznej. Przede wszystkim istotne jest, by nieruchomość podlegająca podziałowi miała dostęp do drogi publicznej oraz by sposób podziału nieruchomości uwzględniał ten dostęp, zapewniając nowopowstałym działkom gruntu bezpośredni, bądź pośredni dostęp do drogi publicznej. W myśl art. 99 ugn jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust.3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. W tym zakresie organ odwoławczy podzielił pogląd zaprezentowany przez [...] S.A. Jednakże zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie wyraźnie się akcentuje, że przepisy zawarte w art. 93 ust.3 i art. 99 ugn dotyczą ustanowienia służebności zapewniającej dostęp do drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność wnioskującego o podział nieruchomości, nie zaś nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich. W warunkach decyzji o podziale nieruchomości nie można wskazać, że dla działek gruntu zostaną w przyszłości ustanowione służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do nieruchomości podlegającej podziałowi, gdyż organ nie może decydować o ustanowieniu drogi koniecznej na nieruchomościach nie objętych wnioskiem o podział. Podział warunkowy ma gwarantować nowym działkom gruntu powstałym w wyniku podziału prawo przejścia i przejazdu przez nieruchomość objętą wnioskiem. W tym zakresie organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz uchwały Sądu Najwyższego z 4 czerwca 2009 roku, II CZP 34/09. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania zdaniem organu odwoławczego warunek zapewnienia nowoprojektowanej działce nr [...] dostępu do drogi publicznej nie został spełniony. Przewidywany dostęp do drogi publicznej musi przedstawić wnioskujący o dokonanie podziału, gdyż organ nie ma podstaw do badania różnych wariantów dostępu do drogi publicznej. Na etapie postępowania podziałowego nie jest konieczne uzyskanie przez wnioskodawców wiążących rozstrzygnięć w kwestii ustanowienia stosownych służebności zapewniających dostęp do drogi publicznej, to niewątpliwie konieczne jest jednoznaczne określenie możliwości dostępu do drogi publicznej nowoprojektowanych działek. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła [...] S.A. Zarzuty skargi nie zostały wyszczególnione w petitum skargi ale w jej uzasadnieniu. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż warunek zapewnienia nowoprojektowanej działce nr [...] dostępu do drogi publicznej nie został spełniony. Podnosiła, że warunkiem wskazanym w art. 93 ust.3 ugn jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej i taka sytuacja ma niniejszej sprawie miejsce. Decyzja podziałowa nie może w sposób bezwzględny narzucać formy zapewnienia dostępu do drogi publicznej nowopowstałych działek. W samej decyzji o zatwierdzeniu podziału umieszcza się jedynie zastrzeżenie o konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu bez wskazywania na konkretne rozwiązania projektowe. Wskazanie służebności ma służyć do obrotu działki, a nie samego podziału. Skarżąca podnosiła, że jest spółką która powstała na podstawie ustawy z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego ,, [...] ‘’( Dz.U z 2022 roku, p. 2542 dalej jako ustawa) . Zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy komercjalizacja [...], w rozumieniu ustawy, polega na przekształceniu [...]w spółkę akcyjną, w której Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem. Natomiast zgodnie z art. 17 ust.1 ustawy stanowi, że [...] S.A wniesie do spółek, o których mowa w art. 14 i 15 ustawy, określone uchwałą Walnego Zgromadzenia [...] S.A wkłady niepieniężne w postaci zespołu składników materialnych i niematerialnych wyodrębnionych z jej przedsiębiorstwa, niezbędnych do prowadzenia działalności w zakresie określonym w art. 14 ust.1 i art. 15 ust.1 oraz wkłady pieniężne. Zgodnie z art. 17 ust.5 [...] S.A wniesie w formie wkładu niepieniężnego do [...] S.A linie kolejowe w rozumieniu przepisów o transporcie kolejowym, obejmujące wszelkie nakłady, z wyłączeniem gruntów wchodzących w skład linii kolejowych niemających uregulowanego stanu prawnego oraz środków trwałych w budowie. Tym samym ustawodawca nakłada na [...] S.A obowiązek dokonania restrukturyzacji [...] S.A poprzez wniesienie do utworzonych spółek gruntów/nieruchomości niezwłocznie po uregulowaniu stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Przepisy te korespondują z zasadami podziału nieruchomości zawartymi w art. 95 pkt 5 ugn, tym bardziej że przepis art. 95 pkt 8 ugn odnosi się do wszystkich terenów zamkniętych, co do których prace geodezyjne wymagają zgody organu, który wydał decyzję o zamknięciu terenu. Zgodnie z art.13 ust.3 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne( Dz.U z 2020 roku, poz. 276) na terenach zamkniętych prace geodezyjne mogą być wykonywane tylko przez wykonawców działających na zlecenie organów, które wydały decyzję o zamknięciu terenu lub za ich zgodą. Takim organem jest w niniejszej sprawie jest minister właściwy do spraw transportu. Z tych też względów argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji są nieprawidłowe i stoją w sprzeczności z dokumentacją geodezyjną, przepisami prawa materialnego i wyjaśnieniami wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2108 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Należy wskazać, iż trafnie organ wskazywał, że skarżącą spółkę będącą użytkownikiem wieczystym działki nr [...], która stanowi teren zamknięty został nałożony ustawowy obowiązek uregulowania, a następnie dokonywania restrukturyzacji poprzez wnoszenie do utworzonych spółek o których mowa w art. 14 i art. 15 ustawy. Zgodnie z art. 17 pkt 5 ustawy skarżąca jest zobowiązana do wnoszenia w formie wkładu niepieniężnego do [...] SA gruntów stanowiących linie kolejowe w rozumieniu przepisów o transporcie drogowym. Należy zgodzić się z twierdzeniem, że przy podziale nieruchomości winny być zachowane zasady określone w art. 93 ust.3 ugn. Należy zauważyć, iż podstawą odmowy zatwierdzenia podziału przez organ było to, że wnioskujący o podział nie określił jednoznacznie przebiegu dostępu do drogi publicznej nowowydzielonej działki nr [...]. Sam organ zauważa, że możliwy jest dostęp do drogi publicznej z działki [...] poprzez służebność nowowydzielonej działki [...], której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca spółka. Należy wskazać, że na etapie ewidencyjnego podziału nieruchomości organ obowiązany jest określić jedynie faktyczną możliwość zapewnienia wydzielonej nieruchomości dostępu do drogi publicznej, m.in. poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej z zastrzeżeniem w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości warunku ustanowienia określonej służebności drogowej. Zastrzeżeń tych dokonuje się w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości zgodnie z art. 99 omawianej ustawy. Polega to na określeniu w formie graficznej, w kolorze czerwonym lub w formie opisowej we wstępnym projekcie podziału nieruchomości przedkładanym do wniosku propozycji sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. Pozwala to organowi orzekającemu na ocenę spełnienia ustawowego wymogu istnienia faktycznych możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej tym działkom gruntu projektowanym do wydzielenia, które nie będą przylegać do drogi publicznej (por. Jaworski, Prusaczyk, Tułowiecki, Wolanin [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2009, s. 471). Wskazać jednak należy, iż opis ten nie jest jednak wiążący przy zbywaniu wydzielonych działek gruntu na odrębną własność( użytkowanie wieczyste), skoro w chwili zbywania wydzielonych działek gruntu ich właściciel może postanowić o innym sposobie zapewnienia dostępu tym działkom do drogi publicznej aniżeli sposób opisany we wstępnym projekcie podziału nieruchomości. Dlatego w samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości umieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania na konkretne rozwiązania projektowe w tym względzie. Ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, należy więc odnieść do chwili, w której działki te będą zbywane. Mogą być zatem wydzielone w ramach podziału nieruchomości, bez zapewnienia im prawnie odrębnego dostępu do drogi publicznej na etapie zatwierdzenia podziału, ale ich zbycie na odrębną własność ( użytkowanie wieczyste) jest możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi sytuacja, że nie ma możliwości faktyczno – prawnych ustanowienia dostępu do drogi publicznej przez grunty, które stanowią własność( użytkowanie wieczyste) wnioskującego o podział. W ocenie Sądu odmowa zatwierdzenia podziału z podaniem argumentacji, że wnioskująca nie wskazała konkretnego przebiegu dostępu do drogi publicznej we wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości narusza zasady określone w art. 93 ust.3 ugn. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę stanowisko zaprezentowane przez Sąd w niniejszej sprawie. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt a i c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W skład zasądzonych kosztów weszły uiszczony wpis oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego.