II SA/Ol 297/23

Dnia 20 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lipca 2023 roku sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z 4 stycznia 2023 r. Prezydent Miasta Elbląga po raz drugi postanowił negatywnie zaopiniować wstępny projekt podziału działki nr [...], której właścicielem jest M.M., jako niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...]. Zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania tego terenu nakazują utrzymanie i kontynuowanie po obecnej linii zabudowy istniejącego zwartego układu pierzejowego. Temu celowi może służyć łączenie działek, a nie dalszy ich podział. Proponowany podział jest propozycją wyłączenia działki nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Elbląg, z kompleksowego zagospodarowania terenu i powoduje przerwanie ciągłości ustalonej linii zabudowy, tym samym uniemożliwia realizację wymaganego charakteru zabudowy pierzejowej. W sprawie należy dążyć do wypracowania kompromisu pomiędzy wnioskodawcą a Gminą, która jest właścicielem działki nr [...]. Inwestor znając warunki sprzedaży tej działki nie spełnił ich i podjął próbę wydzielenia jej z planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Zażalenie na powyższe postanowienie wywiódł M.M. (dalej – skarżący) zarzucając naruszenie: 1/ art. 93 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na błędnej wykładni powołanych przepisów i uznanie, że zgodność wstępnego projektu podziału może być dokonana przez pryzmat nieznanych ustawie przesłanek; 2/ art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na jego niezastosowaniu, a w konsekwencji kreowaniu innych, niż wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczeń w zakresie możliwości dokonania podziału i zagospodarowania nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o przeprowadzenie postępowania w niezbędnym zakresie oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie postanowienia o pozytywnym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że przepis art. 93 ust. 2 u.g.n. w sposób kompletny definiuje zakres oceny wstępnego projektu podziału nieruchomości. Prezydent Elbląga nie przedstawił ani jednego argumentu, który prowadziłby do wniosku, że zaproponowany sposób podziału uniemożliwia zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem terenu ustalonym w planie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu ( dalej – Kolegium ) postanowieniem z 13 lutego 2023 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że proponowany podział nie ma bezpośredniego wpływu ani na brak zachowania zgodnej z planem linii zabudowy, ani na kwestię zagospodarowania narożnika na działce nr [...], która stanowi własność Gminy i nie ulega podziałowi. Linia zabudowy, jak i kwestia narożnika, to elementy związane z działką nr [...]. Antycypowanie możliwych problemów z zabudową sąsiedniej działki gminnej, nie może stanowić przesłanki negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału innej działki sąsiedniej. Badanie możliwości zagospodarowania dotyczy tylko wydzielanych działek. W ocenie Kolegium wskazane uwagi powinny powinny stanowić wskazówkę, dla organu pierwszej instancji, w jakim kierunku powinno zmierzać ponowne rozpoznanie sprawy, którego wynik nie może się opierać na kwestiach związanych z przyszłą zabudową działki sąsiedniej. W sprawie należy w sposób rzeczywisty, a nie pozorowany dążyć do wypracowania kompromisu. Wnioskodawca nie może tracić z pola widzenia, że winien zmierzać do porozumienia, jeśli chce przeprowadzić proces inwestycyjny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił wydanie postanowienia z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.144 k.p.a. w zw. z art. 136 § 2 i 3 k.p.a. polegającym na przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, pomimo że brak było ku temu przesłanek, a ponadto pomimo wniosku skarżącego o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie do rozstrzygnięcia sprawy i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, w części, w której Kolegium przekazało sprawę do ponownego rozparzenia organowi pierwszej instancji rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W motywach skargi wskazano, że w sprawie zebrano już niezbędny materiał dowodowy, a zarzuty względem organu I instancji dotyczyły wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego. Po stronie Kolegium zaktualizował się obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia tego etapu postępowania, którego celem jest zaopiniowanie zgodności wstępnego projektu podziału z planem miejscowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., a więc do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny do tego aby odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (postanowienia) jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy organ ten stwierdzi, że zaskarżone postanowienie (decyzja) wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania. Organ ten również w sposób zasadny musi uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie jest zatem uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż postanowienie kasacyjne nie może zostać wydane, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna (czyli kwalifikacja materialnoprawna) zebranego w danej sprawie materiału dowodowego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Kolegium uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, przyjmując inną kwalifikację materialnoprawną art. 93 ust. 1, 2,4,5 u.g.n. Kolegium odmiennie niż organ I instancji przyjęło, do czego jest w pełni uprawnione jako organ merytorycznie orzekający w sprawie, że badanie możliwości zagospodarowania dotyczy tylko wydzielanych działek, tym samym sprawa administracyjna o podział nieruchomości jest ograniczona przestrzennie do dzielonej nieruchomości. Przedmiotem oceny organów właściwych w sprawie podziału nie może być celowość czy racjonalność planowanego podziału. Kolegium po raz kolejny wskazało też na to, że proponowany podział nie ma bezpośredniego wpływu ani na brak zachowania zgodnej z planem linii zabudowy, ani na kwestię sposobu zagospodarowania narożnika tj. działki nr [...]stanowiącej własność Gminy ( a nie wnioskodawcy ), a wniosek o podział nieruchomości nie dotyczy działki nr [...]. Z powyższego jednoznacznie wynika, że nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia jakiekolwiek postępowania wyjaśniającego, nie mówiąc już o postępowaniu w znacznym zakresie w celu wyjaśnienia okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Dlatego też nie było uzasadnione wydanie postanowienia kasacyjnego przez organ odwoławczy, w takiej bowiem sytuacji organ ten powinien orzec merytorycznie w sprawie. Kolejne nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego, czyniąc w pełnym zakresie organ II instancji organem uprawnionym i zobowiązanym zarazem do orzekania merytorycznego. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935) statuuje taki merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie powinien prowadzić do uchylenia decyzji ( postanowienia ) i ponownego rozpatrywania sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). Aktualny model postępowania odwoławczego uregulowanego w k.p.a. kładzie nacisk na reformatoryjny i merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyja sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. Po wprowadzeniu dwuinstancyjnej kontroli sądowej kwestia instancyjności w administracji nie ma już tak istotnego znaczenia gwarancyjnego, a druga instancja dysponuje istotnymi uprawnieniami reformatoryjnymi i dowodowymi (por. art. 136 § 2 k.p.a.). Dowodem nietrafności zaskarżonego postanowienia jest również to, że Kolegium praktycznie nie wskazało tego, jakie czynności zobowiązany jest wykonać organ I instancji, aby wyjaśnić sprawę w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stanowisko takie jest w zasadzie zrozumiałe, gdyż wydaje się, że wszystkie istotne okoliczności sprawy są wyjaśnione i należy jedynie dokonać właściwej interpretacji obowiązującego prawa dotyczącego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. W żadnym wypadku jako wytyczne uzasadniające przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może być uznane wzywanie przez Kolegium do zawarcia kompromisu, czy porozumienia skarżącego z gminą. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia sądu. Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd w pkt 1/ wyroku uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2/ wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).