VIII SA/Wa 242/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] listopada 2020 r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz A. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie sprawy: A. J. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) wnioskiem z [...].09.2019 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. jako wydanej z naruszeniem prawa, podając, że użytkowanie wieczyste przysługiwało małżonkom na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej, zatem przekształcenie mogło nastąpić na małżonków bądź po śmierci jednego z nich, na spadkobierców zmarłego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, SKO) postanowieniem z [...].11.2019 r. znak: [...], działając na podstawie art. 61a k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...].08.2013 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...].08.2013 r. nie posiada przymiotu strony. Wnioskiem z dnia [...].10.2020 r. wnioskodawca ponownie wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...].08.2013 r., a w uzasadnieniu wniosku zostały podane takie same powody jak we wniosku z dnia [...].09.2019 r. Decyzją z [...] listopada 2020 r. Kolegium działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r, poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) umorzyło postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu wskazano, że wydanie kolejnego rozstrzygnięcia w tym samym przedmiocie naruszałoby ustanowiony dotychczasową decyzją (postanowieniem) stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Poprzednie postępowanie zostało ostatecznie zakończone postanowieniem Kolegium znak: [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że jest spadkobierca po zmarłym R. J., któremu przysługiwało prawo wieczystego użytkowania do nieruchomości położonej w W. oznaczonej jako działka [...]Prawo to przysługiwało również Z. J.. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium utrzymało w mocy decyzje własną z [...] listopada 2020 r. Po szczegółowym przedstawieniu stanu sprawy, Kolegium wyjaśniło, iż kwestię umorzenia postepowania administracyjnego reguluje art. 105 k.p.a. i w ocenie SKO z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Zatem z bezprzedmiotowość postępowania zachodzi gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wydanie decyzji w sprawie załatwionej już wcześniej decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji powoduje, iż późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności. Organ podniósł, że o tym czy w konkretnej sprawie występuje tak zwana powaga rzeczy osądzonej decyduje tożsamość obu spraw i to zarówno w aspekcie podmiotowym (te same strony), jak i w aspekcie przedmiotowym (tożsamość podstawy prawnej, faktycznej i treści żądania strony). Decyzje administracyjne, które są ostateczne i funkcjonują w obrocie prawnym podlegają domniemaniu legalności. W rozpoznawanej sprawie za bezsporne Kolegium uznało, że wnioskiem z dnia [...].10.2020 r. wnioskodawca ponownie wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...].08.2013 r. i podał takie same powody jak we wniosku z dnia [...].09.2019 r., tj., że użytkowanie wieczyste przysługiwało małżonkom na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej, zatem przekształcenie mogło nastąpić na małżonków bądź po śmierci jednego z nich, na spadkobierców zmarłego. SKO dodało, że nieruchomość, której prawo użytkowania wieczystego zostało przekształcone prawo własności, w dacie orzekania stanowiła własność Gminy W. w użytkowaniu wieczystym Z. D. J., co zostało ujawnione w księdze wieczystej. W rezultacie w ocenie Kolegium wnioskodawca nie miał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy W. nr [...] z [...].08.2013 r. i z tego względu w nim nie uczestniczył, jak również nie przedstawił dokumentów potwierdzających, że w dacie orzekania przez Wójta Gminy W. przysługiwało mu prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] lub jest spadkobiercą osoby, której takie prawo przysługiwało. Jak podało Kolegium w sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...].08.2013 r. zostało ostatecznie zakończone postanowieniem Kolegium z dnia [...].11.2019 r. znak: [...]. Kolegium, rozpoznając ponownie sprawę stwierdza, że wydanie kolejnego rozstrzygnięcia w tym samym przedmiocie naruszałoby ustanowiony dotychczasowym postanowieniem stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). W tej sytuacji postępowanie z kolejnego wniosku strony z [...].10.2020 r. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...].08.2013 r. jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący zarzucił naruszenie: 1. art.105 k.p.a. poprzez jego zastosowanie przez SKO podczas, gdy w stanie faktycznym nie zachodziła tożsamość spraw. Organ bowiem nie rozstrzygał o statusie Skarżącego (czy posiada on status strony w rozumieniu k.p.a.), a winien był zbadać czy zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności Decyzji Wójta. Niezasadnym pozostaje twierdzenie, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata); 2. art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że A. J. nie posiada interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta gminy W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podczas. gdy pozostaje on spadkobiercą po zmarłym R. J.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący rozwinął postawione zarzuty, akcentując, iż nie zgadza się z umorzeniem postępowania, gdyż jest spadkobiercą po zmarłym R. J.. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. 2018, poz. 1302 j.t. z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 105 § 1 k.p.a. Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z [...] sierpnia 2013 r., uznając, iż w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata). Do wniosku takiego organ doszedł mając na uwadze, iż uprzednio wnioskiem z [...] września 2019 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wójta Gminy W. z [...] sierpnia 2013 r. Ówczesne postępowanie zakończyło się wydaniem przez Kolegium postanowienia w dniu [...] listopada 2019 r. na podstawie art. 61a k.p.a. SKO odmówiło wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności, uznając, iż wnioskodawca nie posiada przymiotu strony. Złożony przez skarżącego ponowny wniosek w dniu [...] października 2020 r. skutkował wydaniem przez Kolegium decyzji o umorzeniu postępowania. SKO uznało, iż zachodzi tożsamość obu spraw, podmiotu, przedmiotu, stanu prawnego i faktycznego. Według Kolegium ponowne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie spowodowałoby, iż dotknięte byłoby wada określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Sądu stanowisko Kolegium jest wadliwe. W orzecznictwie trafnie wskazywano, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, gdyż wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. powoduje, iż postępowanie nie zostało w ogóle wszczęte i organ nie ma obowiązku szczegółowego badania wszystkich okoliczności sprawy, poprzestając jedynie na ustaleniu wymaganej z punktu widzenia art. 61a § 1 k.p.a. tożsamości sprawy (wyroki NSA z 30 maja 2018 r., I OSK 2413/17, LEX nr 2510064; z 20 lutego 2018 r., II OSK 1047/16, LEX nr 2491581). Przepis art. 61a § 1 k.p.a. ustanawia dwie autonomiczne podstawy wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, z których pierwsza obejmuje wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a druga – zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Byt prawny postępowania administracyjnego uzależniony jest od występowania dwóch stron postępowania, tj. organu administracyjnego oraz strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przesłanka przedmiotowa wiąże się z kolei z tożsamością sprawy administracyjnej pod względem okoliczności faktycznych i prawnych. Odmowa wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, np. w związku z powagą rzeczy osądzonej, może mieć miejsce wówczas, gdy doszło do wydania ostatecznej decyzji między tymi samymi stronami w tej samej sprawie administracyjnej. W ocenie Sądu w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, bowiem skierowany do organu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z [...] sierpnia 2013 r., nie zakończył się wydaniem decyzji, a zatem rozstrzygnięciem merytorycznym, a wydaniem postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania. Stosownie do treści art. 104 § 2 k.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzje te charakteryzują się prawem trwałości (res iudicata), dopóki nie zostaną uchylone w ramach ściśle określonych procedur (art. 16 k.p.a.). Niedopuszczalne bowiem jest ponowne rozstrzyganie sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdyż prowadziłoby to do naruszenia obowiązującej zasady res iudicata oraz do wydania decyzji nieważnej z mocy art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. Innymi słowy, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Natomiast w myśl art. 123 § 2 k.p.a., postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z kolei według art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem z treści powyższego przepisu wynika, że wprowadzono nim dwie samodzielne i niezależne od siebie podstawy wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a mianowicie wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Jednakże przyczyny owe nie zostały w ustawie ani zdefiniowane, ani też sprecyzowane, zatem – w ocenie Sądu – należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w ewidentny i niewątpliwy sposób są przeszkodą do wszczęcia postępowania. Jak wskazuje się w Kodeksie postępowania administracyjnego – Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 12 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2012, do takich innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć np.: "żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją" (str. 299). Zatem mając na uwadze powyższe przepisy prawa należy dojść do wniosku, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. dotyczy takich sytuacji, gdy sprawa była już rozpatrywana i wydano w niej rozstrzygnięcie merytoryczne, tzn. orzeczono co do jej istoty, a nowe żądanie dotyczące wszczęcia postępowania jest tożsame, co w tej ostatecznie już rozstrzygniętej sprawie. Inaczej rzecz ujmując, przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (tożsamość sprawy), zaś decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Zatem sprawa musi dotyczyć tych samych podmiotów oraz posiadać ten sam przedmiot, tj. podstawę prawną, podstawę faktyczną i treść żądania strony. W rozpoznawanej zaś sprawie aczkolwiek niewątpliwie mamy do czynienia z tożsamością zarówno podmiotową, jak i przedmiotową, to jednak postanowienie Kolegium o odmowie wszczęcia postepowania z [...] listopada 2019 r. , mocą którego nie wydano rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, lecz – co należy zaakcentować – odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego. Nieuprawnione było wydanie postanowienia w rozpoznawanej sprawie o umorzeniu postępowania administracyjnego z tego powodu, że mamy to do czynienia z zasadą res iudicata. Charakter postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie pozwala na wywodzenie z niego skutków prawnych, takich jak przy decyzjach administracyjnych. Przepis art. 126 k.p.a. pozwala na odpowiednie stosowanie do postanowień określonych unormowań dotyczących decyzji, a odpowiednie zastosowanie norm wymienionych w tym przepisie wymaga uwzględnienia różnic wynikających z odmiennego charakteru decyzji i postanowień. Oznacza to, że ustanowiona w przepisie art. 16 zasada trwałości decyzji ostatecznych oraz wyrażona w art. 110 k.p.a. zasada związania organu wydaną przez siebie decyzją podlegają modyfikacji odpowiednio do specyfiki postanowień o odmowie wszczęcia postępowania. Nie można bowiem nie dostrzec różnicy pomiędzy postanowieniem z art. 61a § 1 k.p.a., wydawanym na etapie przedjurysdykcyjnym, a decyzją, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Tym samym z zasadą res iudicata mamy do czynienia wówczas, gdy wydana zostaje decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończąca sprawę, natomiast postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Zatem Kolegium w sposób błędny zinterpretowało stan faktyczny rozpoznawanej sprawy co doprowadziło do niezasadnego zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. W tej sytuacji skarga okazała się zasadna. Badając zatem ponownie sprawę, organ jest zobowiązany wydać decyzje, w których określi merytorycznie zasadność wydania, bądź odmowy wydania decyzji co do żądań skarżącego, zawartego w złożonym wniosku. W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, jak również decyzję ją poprzedzającą. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z dokonanych w uzasadnieniu rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organ odwoławczy stosownie do art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego ([...] zł).