I SA/Wa 1619/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S., J. S. i M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących W. S., J. S. i M. F. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] maja 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia W. S., J. S. i M. F. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia żądanej treści. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. F., M. K. i M. K. wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. oraz W. S. i J. S. wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. wystąpili o wydanie - w trybie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139 ze zm.) - zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem [...] stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. jako działka ewid. nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w KW nr [...] w prawo własności. Prezydent [...] postanowieniem z [...] marca 2020 r. odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści W. S., J. S. i M. F. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ przytoczył przepisy kpa regulujące zasady wydawania zaświadczeń, w tym art. 217 kpa oraz art. 218 kpa i podkreślił, że rozpoznając wniosek użytkowników wieczystych opisanej wyżej nieruchomości o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ pierwszej instancji ustalił, że według danych z ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym znajdują się dwa samodzielne lokale. Z prowadzonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że w dniu [...] stycznia 2019 r. (oraz w dniu orzekania przez organ pierwszej instancji) lokal nr [...] stanowił siedzibę osoby prawnej - Fundacji "[...]", natomiast lokal [...] - siedzibę osoby prawnej - "[...]" Sp. z o.o. Ponadto z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej prowadzonej przez Ministerstwo Rozwoju wynika, że od dnia [...] października 2015 r. do chwili obecnej lokal nr [...] jest stałym miejscem wykonywania działalności gospodarczej pod nazwą "[...]" (zajmującej się przygotowywaniem i dostarczaniem żywności dla odbiorców zewnętrznych), natomiast lokal nr [...] od dnia [...] maja 2015 r. do chwili obecnej jest stałym miejscem wykonywania działalności gospodarczej pod nazwą "[...]". Dodatkowo organ pierwszej instancji ustalił, że nieruchomość jest udostępniana w celach noclegowych (wynajem apartamentu). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wobec tak dokonanych ustaleń należy przyjąć, że na nieruchomości nie jest realizowany cel mieszkaniowy. Z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. wynika, że z dniem [...] stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Pojęcie gruntów zabudowanych zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu. Według tego przepisu przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Organ podkreślił, że interpretacja art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy nie budzi wątpliwości. W drodze tej ustawy dochodzi do przekształcenia wyłącznie nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe. Przez nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe należy rozumieć ten grunt, na którym znajduje się budynek, w którym istnieje co najmniej jeden lokal mieszkalny. W rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 532) samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. W tym rozumieniu lokal mieszkalny jest przeznaczony przede wszystkim do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób z nich korzystających. Kolegium zaznaczyło, że w niniejszej sprawie budynek mieszkalny nie spełnia funkcji mieszkalnej, ani też nie służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Zarówno w dniu [...] stycznia 2019 r., jak i w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, nieruchomość wykorzystywana była do celów komercyjnych, bowiem stanowiła miejsce wykonywania różnych działalności gospodarczych, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Tym samym organ uznał, że nie ma podstawy do wydania żądanego zaświadczenia. M. F., W. S. i J. S. wnieśli skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, polegające na jego niewłaściwej interpretacji i błędnym zastosowaniu, 2) art. 5 k.c. polegające na nadużyciu prawa podmiotowego poprzez wykonywanie go w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego, a w konsekwencji uznanie, że zarejestrowanie w nieruchomości objętej wnioskiem działalności gospodarczej, uniemożliwia dokonanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów, 3) art. 7, art. 7b, art. 9 kpa poprzez niezbadanie wszelkich okoliczności sprawy i wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla sprawy, 4) art. 77 § 1 kpa poprzez nieodniesienie się w sposób wyczerpujący do zebranego całego materiału dowodowego i pominięcie części przedstawionych dowodów. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdział 4) kpa, albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga. Zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, że jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 kpa). Istotne jest, że zaświadczenie ma potwierdzić tylko istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, znanych z urzędu organowi administracji publicznej. Jest ono aktem wiedzy organu, opartym na informacjach wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Zgodnie z art. 218 § 2 kpa organ administracji publicznej może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to spełnia jednak tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ustalonej przede wszystkim w oparciu o dane wskazane w art. 218 § 1 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych, wymagających analizy, czy interpretacji przepisów. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji. Innymi słowy zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać. W rozpoznawanej sprawie zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2020 r. odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem [...] stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. jako działka ewidencyjna nr [...], uregulowanej w KW nr [...]. Organy obu instancji uznały, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanek określonych w ustawie z dnia [...] lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów warunkujących wydanie stosownego zaświadczenia. Jak wskazano w dniu [...] stycznia 2019 r., jak i w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nieruchomość zabudowana była budynkiem mieszkalnym, który nie spełniał funkcji mieszkalnej, ani nie służył zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych – wykorzystywany był do celów komercyjnych, co wykluczało wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest wadliwe. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 tej ustawy, w myśl którego przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek (art. 4 ust. 2 ustawy). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej dokonały wadliwej interpretacji powołanego wyżej art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., polegającej na uznaniu, że "zabudowanymi na cele mieszkaniowe" w rozumieniu tego przepisu są wyłącznie te gruntu, na których posadowione są budynki kwalifikowane na dzień [...] stycznia 2019 r. jako budynki mieszkalne (jednorodzinne lub wielorodzinne z odpowiednią liczbą lokali mieszkalnych) i w ten sposób faktycznie wówczas wykorzystywane. Zauważyć trzeba, że z definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zawartej w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy wynika wyłącznie, że istotny jest rodzaj wzniesionego na gruncie budynku (jego prawna kwalifikacja), a nie sposób jego faktycznego stałego wykorzystywania. Przepis ten nie wyklucza przy tym objęcia przepisami ustawy gruntów zabudowanych budynkami o charakterze mieszanym, mieszkaniowo-usługowym, o ile jego powierzchnia usługowa nie przekracza powierzchni mieszkalnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie oraz doktrynie okoliczność, że w lokalu mieszkalnym (w budynku wielorodzinnym) zarejestrowana jest działalność gospodarcza, bądź kilka takich działalności, czy też, że jest on wskazany jako siedziba spółki prawa handlowego - nie niweczy automatycznie jego podstawowej funkcji mieszkalnej, a tym samym grunty zabudowane takimi budynkami wpisują się w cel ustawy polegający na wspieraniu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli. Zdaniem Sądu pogląd ten jest aktualny także w przypadku budynków jednorodzinnych, których prawną definicję zawiera art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), uznając za nie budynki wolno stojące albo budynki w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiące konstrukcyjnie samodzielną całość, w których dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Organem właściwym do określenia kategorii budynków jest natomiast organ administracji budowlanej, który w przedmiocie funkcji budynku wypowiada się w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, względnie w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę jego sposobu użytkowanie. Zatem to ten organ, a nie organ właściwy w przedmiocie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., tworzy stan prawny określający kategorię budynku, co w dalszej kolejności znajduje odzwierciedlenie w prowadzonej przez starostę ewidencji gruntów i budynków. Analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że działka nr [...] przy ul. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, położonym na terenie mieszkaniowym. Wynika to m.in. ze znajdującej się w aktach sprawy księgi wieczystej nr [...], a także z informacji z kartoteki lokali oraz informacji z kartoteki budynków. Również sam organ w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazał, że według danych z ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym znajdują się dwa samodzielne lokale. Skoro zatem ewidencja, jak też treść księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wskazuje na zabudowę przedmiotowej działki budynkiem mieszkalnym – to zdaniem Sądu – brak jest podstaw do kwestionowania tego charakteru zabudowy w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. W tego rodzaju postępowaniu organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu wykorzystania spornego budynku. Błędnie zatem organy administracji przyjęły, że fakt wskazania budynku jako miejsca prowadzenia działalności gospodarczej daje podstawę do uznania, że zabudowany nim grunt nie podlega działaniu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że sam fakt rejestracji w lokalu mieszkalnym działalności gospodarczej nie zmienia charakteru nieruchomości. Rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane zatem zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a także art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy przekształceniowej, co uzasadnia ich uchylenie. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i uwzględni dokumenty określające charakter budynku posadowionego na nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. jako działka nr [...]. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 tej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.