II SA/Wr 361/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 roku sprawy ze sprzeciwu M. S. i M. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala sprzeciw.

Decyzją z [...].06.2020 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania M. S. i M. S., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Z. z [...].02.2020 r. ([...]), ustalającą opłatę z tytułu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0522 ha, położonej w obrębie [...] miasta Z. Jednocześnie sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Zaświadczeniem z [...].10.2019 r. ([...]), podjętym na podstawie art. 4 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej: ustawa o przekształceniu), Burmistrz Miasta Z. potwierdził, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej "zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielolokalowym", oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0522 ha, położonej w obrębie [...] miasta Z. i stanowiącej dotychczas własność Gminy Miejskiej Z., z dniem 01.01.2019 r. z mocy prawa zostało przekształcone w prawo własności tej nieruchomości. Zaświadczenie to wydano M. S. i M. S. Ustalono w nim roczną opłatę przekształceniową w wysokości 159,21 zł, płatną przez 20 lat, licząc od 01.01.2019 r. Ponadto w zaświadczeniu tym m.in. wskazano na zasady wnoszenia tej opłaty oraz poinformowano o możliwości zgłoszenia organowi w każdym czasie zamiaru jednorazowego wniesienia należności za uzyskaną własność gruntu. W pouczeniu zamieszczono informację, że w przypadku kwestionowania wysokości ustalonej opłaty przekształceniowej oraz okresu jej wnoszenia, strona może w ciągu dwóch miesięcy od dnia doręczenia niniejszego zaświadczenia złożyć wniosek o ustalenie opłaty za przekształcenie w drodze decyzji administracyjnej. W dniu [...].12.2019 r. do Burmistrza wpłynęło pismo podpisane przez M. S., nazwane odwołaniem, w którym nawiązując do opłaty określonej w powyższym zaświadczeniu, podano, że w związku ze spełnieniem przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 ustawy z 26.07.2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, M. S. i M. S. powinni uzyskać własność działki nieodpłatnie. Postępowanie administracyjne powinno zostać wszczęte z urzędu, co jednak nie miało miejsca. Wskazano również, że od roku 2005 r. nie powinni oni wnosić opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Decyzją z [...].02.2020 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu, Burmistrz ustalił M. S. i M. S. opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej powyższej nieruchomości gruntowej w kwocie 159,21 zł rocznie. Ustalił też 20-letni okres wnoszenia tej opłaty, liczony od 01.01.2019 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w świetle przepisów ustawy o przekształceniu, wydano zaświadczenie z [...].10.2019 r. W związku z wniesionym odwołaniem, złożonym [...].12.2019 r., z którego treści wywiedziono, że strony kwestionują wysokość opłaty określonej w tym zaświadczeniu, zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto wskazano, że M. S. w dniu [...].02.2020 r. przedłożyła dokumenty, z których wynika, że Burmistrz Z. decyzją z [...].08.2007r. odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że M. i M. S. wystąpili z wnioskiem o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w 2002 r., tj. w czasie obowiązywania ustawy z 04.09.1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym i ustawy z 26.07.2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych praw własności nieruchomości. Sprawa przekształcenia nie została rozstrzygnięta w oparciu o te przepisy. Dalej organ wskazał, że nieruchomość w granicach w/w działki nie była zabudowana w dniu [...].05.1990 r. W dalszej treści uzasadnienia organ wskazał, że w dniu 05.10.2018 r. weszła w życie ustawa z 20.07. 2018 r. o przekształceniu. Zgodnie z tą ustawą M. i M. S. otrzymali stosowne zaświadczenie. W odwołaniu z [...].03.2020 r. M. S. i M. S. wskazali, że na podstawie całego art. 6 ustawy o przekształceniu, art. 61 § 1 k.p.a., art. 2 Konstytucji RP, art. 416 k.c. nabycie prawa własności nieruchomości powinni uzyskać nieodpłatnie w drodze decyzji z urzędu w ustawowym terminie jako osoby będące następcami prawnymi osób, którym przysługiwała takie uprawnienie. Decyzją z [...].06.2020 r. Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium przedstawiło podstawy materialnoprawne wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności oraz określania zasad ustalenia opłaty przekształceniowej. Powołując w tym zakresie regulację ustawy z 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności, Kolegium stwierdziło, że w zaskarżonej decyzji nie ma wzmianki, czym kierował się organ I instancji określając stronom roczną opłatę w kwocie 159,21 zł, płatną przez okres 20 lat. Kolegium zauważyło, że odnośnie spornej opłaty, w uzasadnieniu zamieszczone jest tylko jedno zdanie wyrażające ocenę organu, że została ona ustalona poprawnie i nie zachodzą przesłanki do jej określenia w innej wysokości. Powołując się na treść art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu, Kolegium wskazało, że wysokość opłaty ponoszonej przez nowego właściciela gruntu na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Na podstawie przekazanych akt sprawy Kolegium ustaliło, że pismem z [...].12.2004 r. organ wypowiedział wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w granicach działki nr [...], położonej w obrębie [...] miasta Z., w którym opłatę w nowej wysokości (z obowiązkiem jej wnoszenia od [...].01.2005 r.) ustalono w kwocie równej 194,24 zł. Wyjaśniono również, że wysokości tej opłaty nie zmieniło orzeczenie Kolegium z [...].02.2005 r., którym oddalono wniosek M. S. kwestionującego aktualizację opłaty rocznej odnoszącą się do nieruchomości gruntowej w granicach działki nr [...]. Innych dokumentów odnoszących się do tej opłaty Kolegium nie stwierdziło. Na tej postawie uznało, że skoro opłata obowiązywała począwszy od [...].01.2005 r. i nie została zmieniona, to w świetle dokumentów sprawy nie jest zrozumiałe, czym kierował się organ I instancji ustalając w zaświadczeniu i w spornej decyzji opłatę przekształceniową w innej, niższej wysokości. W opisanych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, ponieważ organ I instancji nie wykazał stosownymi dowodami, że opłata jest wymagana w rocznej kwocie równej 159,21 zł. Zaskarżona decyzja nie spełnia zatem wymogów decyzji prawidłowej skoro w ogóle nie wyjaśnia, jakie okoliczności faktyczne i prawne przemawiają za ustaleniem opłaty w sposób określony w zaświadczeniu z [...].10.2019 r. Odnosząc się do argumentacji odwołania Kolegium wyjaśniło, że jest związane przedmiotem sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...].02.2020 r. Uznało przy tym za niewątpliwe w sprawie, że w dacie 01.01.2019 r. stan prawny nieruchomości w granicach działki nr [...] położonej w obrębie [...] miasta Z. nie był sporny, czego potwierdzeniem są wpisy figurujące w księdze wieczystej. Zatem skoro nieruchomość gruntowa w granicach tej działki, zabudowana budynkiem mieszkalnym, stanowiła do 31.12.2018 r. własność Gminy Miejskiej Z. i pozostawała w użytkowaniu wieczystym stron, to została ona objęta działaniem ustawy z 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W takim stanie faktycznym argumentacja odwołania, nawiązująca do poprzednio prowadzonych postępowań w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, zdaniem Kolegium, nie może dowodzić słuszności żądania stron domagających się zwolnienia ich z odpłatności. Pismem z [...].07.2020 r. M. S. i M. S. wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji. Zwrócili się w nim o rozstrzygnięcie sporu trwającego od lat z zastępcą Burmistrza Z., a dotyczącego art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 26.07.2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, tj. czy przysługiwało im w tamtym czasie uprawnienie i czy można ich zaliczyć "do osób fizycznych będących użytkownikami wieczystymi w dniu [...].05.1990 r. i w dniu [...].10.2001 r.". Wskazali dalej na umowę z [...].10.2001 r., którą rodzice dokonali na ich rzecz darowizny prawa użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] wraz z budynkiem mieszkalnym w stanie surowym otwartym. Powołali się na zasadę sprawiedliwości społecznej oraz art. 2 i art. 32 Konstytucji RP wywodząc z nich swoje uprawnienia, jako następców prawnych, do uwłaszczenia przewidzianego ustawą z 26.07.2001 r. Na potwierdzenie słuszności takiego stanowiska powołali się na wyrok WSA z 15.12.2004 r., sygn. akt II SA/Gd 173/04. Kolegium podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie sprzeciwu. W piśmie procesowym z [...].08.2020 r. M. S. i M. S. wskazali, że oczekują rozstrzygnięcia o tym, czy zaliczają się do użytkowników wieczystych, którym należało się nieodpłatne przekształcenie tego prawa w prawo własności na podstawie ustawy z 26.07.2001 r. Do pisma dołączyli m.in. orzeczenie Kolegium z [...].02.2005 r. ([...]) oraz wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste z [...].12.2004 r. ([...]), ([...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż Kolegium w okolicznościach sprawy zobligowane było uchylić decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów wyroku Sąd uznał za konieczne przedstawienie kilku zdań wyjaśnienia dotyczących charakteru sprawy. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że decyzja kasacyjna wydana przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie wyłącza ani nie ogranicza w żadnym stopniu prawa stron do podnoszenia na dalszym etapie sprawy wszelkich zarzutów w celu ochrony ich interesu. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – poza pewnymi sytuacjami wyjątkowymi, które w tym przypadku nie zachodzą – nie ma na celu ukierunkowywać merytorycznie sprawy, a jedynie jest rozstrzygnięciem wskazującym organowi pierwszej instancji na konieczność uzupełniania materiału dowodowego w istotnym zakresie i przeprowadzenie jego ponownej kompleksowej oceny. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 64a ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej p.p.s.a., od decyzji wydanej na tej postawie, skarga nie przysługuje, jednak strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Powyższe oznacza, że Sąd w niniejszej sprawie nie mógł wykroczyć w swych rozważaniach poza zarzut dotyczący art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (decyzji uchylającej). W ocenie Sądu, prawidłowo Kolegium uznało, że skoro ani z treści decyzji z [...].02.2020 r., ani z akt sprawy nie wynika, jakie okoliczności przesądziły o ustaleniu stronom opłaty za uzyskaną własność gruntów w wysokości określonej w zaświadczeniu Burmistrza Z. z [...].10.2019 r., zasadne było uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W powtórzonym postępowaniu obowiązkiem organu I instancji będzie nie tylko wyjaśnienie sposobu ustalenia tej opłaty, co winno zostać poparte przepisami prawa oraz stosownymi dowodami, ale także wyjaśnienie kluczowej dla skarżących kwestii związanej z zastosowaniem w ich przypadku przepisów ustawy z 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Tym samym organ I instancji obowiązany będzie odnieść się do powodów, dla których w przypadku skarżących nie zastosowano nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności w trybie ustawy z 26.07.2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Ze względu na powyższe, Kolegium trafnie rozstrzygnęło o uchyleniu decyzji Burmistrza z [...].02.2020 r. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw. W myśl art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.