VIII SA/Wa 161/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2026 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium", "SKO") decyzją z 22 grudnia 2025 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A.J.(dalej: "strona", "skarżący") od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta R. (dalej: "Prezydent R.", "organ I instancji", "organ pierwszej instancji") z 6 listopada 2025r. znak: [...]: ustalającej skarżącemu opłatę za pobyt matki S. J. w Domu Pomocy Społecznej [...]w R. w okresie: od 1 listopada 2021 r. do 30 listopada 2021 r. w kwocie 463,19 zł, od 1 grudnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w kwocie 30,44 zł, od 1 stycznia 2022 r. do 31 stycznia 2022 r. w kwocie 799,01 zł, od 1 lutego 2022 r. do 30 kwietnia 2022 r. w kwocie 832,00 zł miesięcznie, od 1 maja 2022 r. do 31 maja 2022 r. w kwocie 3 353,66 zł, od 1 grudnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w kwocie 4 303,15 zł, od 1 stycznia 2023 r. do 31 stycznia 2023 r. w kwocie 3 929,87 zł, od 1 lutego 2023 r. do 28 lutego 2023 r. w kwocie 3 128,59 zł, od 1 marca 2023 r. do 31 marca 2023 r. w kwocie 3 976,83 zł, od 1 kwietnia 2023 r. do 30 kwietnia 2023 r. w kwocie 3 705,14 zł, od 1 maja 2023 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie 3 119,14 zł, od 1 czerwca 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. w kwocie 685,38 zł, od 1 lipca 2023 r. do 31 lipca 2023 r. w kwocie 853,20 zł. Łączna kwota odpłatności wynosi 30 843,60 zł; 2) ustalającej skarżącemu opłatę za pobyt matki w DPS uwzględniając dochody i możliwości zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w okresie: od 1 listopada 2021 r. do 30 listopada 2021 r. w kwocie 463,19 zł, od 1 grudnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w kwocie 30,44 zł, od 1 stycznia 2022 r. do 31 stycznia 2022 r. w kwocie 799,01 zł, od 1 lutego 2022r. do 30 kwietnia 2022r. w kwocie 832,00 zł miesięcznie, od 1 maja 2022 r. do 31 maja 2022 r. w kwocie 3 353,66 zł, od 1 grudnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w kwocie 4 303,15 zł, od 1 stycznia 2023 r. do 31 stycznia 2023 r. w kwocie 3 929,87 zł, od 1 lutego 2023 r. do 28 lutego 2023 r. w kwocie 995,42 zł, od 1 marca 2023 r. do 31 marca 2023 r. w kwocie 3 976,83 zł, od 1 kwietnia 2023 r. do 30 kwietnia 2023 r. w kwocie 0,00 zł, od 1 maja 2023 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie 168,19 zł, od 1 czerwca 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. w kwocie 0,00 zł, od 1 lipca 2023 r. do 31 lipca 2023 r. w kwocie 853,20 zł. Łączna kwota odpłatności wynosi 21 368.96 zł. stwierdzającej, że skarżący nie kwalifikuje się do ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS w okresie od 1 lipca 2021 r. do 31 października 2021 r., od 1 czerwca 2022 r. do 30 listopada 2022 r. oraz od 1 sierpnia 2023 r. do 22 lutego 2024 r.; zwalniającej skarżącego częściowo z opłaty za pobyt matki w DPS w okresie: od 1 listopada 2021 r. do 30 listopada 2021 r. z kwoty 463,19 zł do kwoty 324,23 zł, od 1 grudnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. z kwoty 30,44 zł do kwoty 21,31 zł, od 1 stycznia 2022 r. do 31 stycznia 2022 r. z kwoty 799,01 zł do kwoty 559,31 zł, od 1 lutego 2022 r. do 30 kwietnia 2022 r. z kwoty 832,00 zł do kwoty 582,40 zł miesięcznie, od 1 maja 2022 r. do 31 maja 2022 r. z kwoty 3 353,66 zł do kwoty 2 347,56 zł, od 1 grudnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. z kwoty 4 303.15 zł do kwoty 3 014,21 zł, od 1 stycznia 2023 r. do 31 stycznia 2023 r. z kwoty 3 929,87 zł do kwoty 2 750.91 zł, od 1 lutego 2023 r. do 28 lutego 2023 r. z kwoty 995,42 zł do kwoty 696,79 zł, od 1 marca 2023 r. do 31 marca 2023 r. z kwoty 3 976,83 zł do kwoty 2 783,78 zł, od 1 maja 2023 r. do 31 maja 2023 r. z kwoty 168,19 zł do kwoty 117,73 zł, od 1 lipca 2023 r. do 31 lipca 2023 r. z kwoty 853,20 zł do kwoty 597,24 zł. Łączna kwoty opłaty uwzględniająca kwotę zwolnienia wynosi 14 960,27 zł - 1) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pkt 1, 2 i 3; 2) uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 4 dotyczącym zwolnienia strony z opłaty za pobyt matki w DPS w okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 lipca 2023 r. i zwolniło całkowicie skarżącego z opłaty za pobyt matki w DPS w okresie: od 1 Iistopada 2021 r. do 30 Iistopada 2021 r. z kwoty 463,19 zł, od 1 grudnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. z kwoty 30,44 zł, od 1 stycznia 2022 r. do 31 stycznia 2022 r. z kwoty 799,01 zł, od 1 lutego 2022 r. do 30 kwietnia 2022 r. z kwoty 832,00 zł miesięcznie, od 1 lutego 2023 r. do 28 lutego 2023 r. z kwoty 995,42 zł, od 1 maja 2023 r. do 31 maja 2023 r. z kwoty 168,19 zł, od 1 lipca 2023 r. do 31 lipca 2023 r. z kwoty 853,20 zł oraz zwolniło częściowo stronę z opłaty za pobyt matki w DPS w okresie: od 1 maja 2022 r. do 31 maja 2022 r. z kwoty 3 353,66 zł do kwoty 2 347,56 zł, od 1 grudnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. z kwoty 4 303,15 zł do kwoty 3 014,21 zł, od 1 stycznia 2023 r. do 31 stycznia 2023 r. z kwoty 3 929,87 zł do kwoty 2 750,91 zł, od 1 marca 2023 r. do 31 marca 2023 r. z kwoty 3 976,83 zł do kwoty 2 783,78 zł. Łączna kwota opłaty uwzględniająca kwoty zwolnienia wynosi 10 896.46 zł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium na wstępie przypomniało dotychczasowy stan sprawy. Wskazało, że Prezydent R. 6.11.2025r. wydał wobec strony decyzję o treści oznaczonej jak wyżej. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że matka skarżącego przebywała w DPS od 16 grudnia 2016 r. do 22 lutego 2024 r., tj. do dnia kiedy to zrezygnowała z dalszego pobytu. Zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta R. Nr [...] z 30 marca 2021 r. średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS, w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do 31 marca 2022 r. wynosił 4 966,96 zł. W okresie od 1 kwietnia 2022 r. do 31 marca 2023 r. koszt ten wynosił 5 809,10 zł (zarządzenie Prezydenta Miasta R. Nr [...] z dnia 21 marca 2022 r.) natomiast w okresie od 1 kwietnia 2023 r. do 31 marca 2024 r. 5 993,73 zł (zarządzenie Prezydenta Miasta R. Nr [...] z dnia 28 marca 2023r.). Matka strony ponosiła opłatę za pobyt w tej placówce w wysokości 70% uzyskiwanego dochodu, tj. w okresie: od 1 lipca 2021 r. do 31 stycznia 2022 r. w wysokości 1 400,25 zł miesięcznie; od 1 lutego 2022 r. do 31 marca 2023 r. 1 505,95 zł miesięcznie, od 1 kwietnia 2023 r. do 31 stycznia 2024 r. 1 842,87 zł miesięcznie, od 1 lutego 2024 r. do 22 lutego 2024 r. 1 398,04 zł. Następnie organ podał, że osobami zobowiązanymi do uiszczania odpłatności za pobyt S. J. w domu pomocy społecznej są jej synowie – skarżący i M.J. oraz wnuczka N. J.. Dalej organ podał, że przeanalizował sytuację dochodową wszystkich osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty i 2 października 2025r. podpisał umowy z N. J. i M. J. na ponoszenie opłaty za pobyt matki i babci w domu pomocy społecznej, a wszczęte postępowania administracyjne w sprawie ustalenia opłaty zostały umorzone. W stosunku do skarżącego natomiast postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte 8 września 2023 r. W dniu 9 czerwca 2025 r. strona zwróciła się o zwolnienie z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W trakcie postępowania organ ustalił, że w okresie objętym decyzją skarżący prowadził samodzielne gospodarstwo domowe. Źródłem jego utrzymania było wynagrodzenie za pracę, zasiłek chorobowy, pomoc finansowa brata i znajomych, praca dorywcza oraz wyprzedaż rzeczy. Jego sytuację dochodową organ przedstawił szczegółowo w tabeli stanowiącej integralną część decyzji. Z tabeli tej wynika, że dochód strony w okresie od listopada 2021 r. do stycznia 2023 r. kwalifikował go do wnoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, w związku z czym ustalił opłatę w tym okresie w łącznej wysokości 30 843,60 zł. Następnie, analizując wysokość dochodów oraz wydatków skarżącego organ I instancji uznał, że jest on w stanie partycypować w kosztach utrzymania matki w domu pomocy społecznej jednak w niższej kwocie wynoszącej łącznie w badanym okresie 21 368,96 zł. Skarżący nie podpisał jednak umowy zaproponowanej przez organ w dniu 23 września 2025 r., stąd podjęto czynności zmierzające do wydania decyzji. Rozpatrując następnie wniosek strony o zwolnienie z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej organ I instancji stwierdził, że z uwagi na przewlekłe choroby skarżącego zasadne jest przyznanie stronie częściowego zwolnienia z przedmiotowej opłaty z łącznej kwoty 21 368,96 zł do kwoty 14 960,27 zł. W odwołaniu od tej decyzji, wnosząc o całkowite zwolnienie z ustalonej odpłatności skarżący podał, że w maju 2016 r. stracił pracę i do tej pory jej nie odzyskał. Wiek 60+ nie kwalifikuje do znalezienia zatrudnienia takich właśnie osób. Jest bezrobotnym bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie ma środków na pokrycie nałożonych na niego opłat. Skarżący nadmienił, że już w 2021 r. decyzją nr [...], po wyroku Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2021 r. umorzono w całości postępowanie w sprawie zwrotu należności 2.500 zł za pobyt matki w DPS. Wówczas podnosił te same argumenty, co i teraz. Od tamtej pory nic się nie zmieniło. Nadal jest bezrobotnym, jak i wtedy. Zarówno wtedy, jak i teraz nastąpiła strata członka rodziny - wtedy ojca, a teraz matki S. J.. Doszła dodatkowo długotrwała choroba skarżącego oraz zaległości komornicze na córkę. SKO, w wyniku rozpatrzenia odwołania oznaczoną na wstępie decyzją z 22.12.2025r. zmieniło decyzję organu I instancji i poszerzyło zakres zwolnienia strony z opłaty do kwoty 10.896,46 zł, w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy. W uzasadnieniu przyjęło, że materialnoprawną podstawę rozpoznania sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2025r., poz.1214; dalej "u.p.s.", "ustawa"). Kolegium przywołało art. 60 ust. 1, ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 2d, art. 103 ust. 2 ww. ustawy. Podniosło, iż S. J. skierowana została do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia 23 listopada 2016 r., a następnie została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej [...]w R., gdzie przebywała od dnia 16 grudnia 2016 r. do dnia 22 lutego 2024 r. Wskazało na kwoty średnie miesięcznego utrzymania mieszkańca DPS w badanym okresie oraz kwoty, jakie z tytułu pobyty w placówce ponosiła S. J.. Dodało, iż różnicę między miesięcznym kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez jego mieszkańca, zobowiązane są ponosić: małżonek, zstępni przed wstępnymi, a w dalszej kolejności gmina. Zobowiązanymi do uiszczania odpłatności za pobyt S. J. w domu pomocy społecznej są jej zstępni: synowie A.J. i M. J. oraz wnuczka N. J.. Z M. J. i N. J. zostały podpisane umowy na ponoszenie opłaty za pobyt S. J. w domu pomocy społecznej i postępowania administracyjne w stosunku do tych osób zostały umorzone. W odniesieniu do A.J.postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej zostało wszczęte 8 września 2023 r. Podało następnie, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 14 września 2023 r. wynika, że w okresie objętym decyzją skarżący prowadził samodzielne gospodarstwo domowe. Z oświadczeń złożonych w toku postępowania, tj. 27 października 2023 r., 9 stycznia 2024 r., 3 lipca 2025 r. i 3 września 2025 r. oraz zaświadczenia o dochodach z firmy P.Sp. z o.o. z 27 października 2023 r., a także pisma z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 17 stycznia 2025 r. wynika, że w okresie od października 2021 r. do maja 2022 r. oraz od grudnia 2022 r. do maja 2023 r. skarżący uzyskiwał dochód z tytułu zatrudnienia, którego wysokość mieściła się w przedziale od 1.122,13 zł w październiku 2021 r. do 11 095,31 zł w grudniu 2022 r. Od maja 2023 r. do sierpnia 2023 r. otrzymywał zasiłek chorobowy z ZUS w wysokości od 2 006,76 zł w sierpniu 2023 r. do 5 183,20 zł w lipcu 2023 r. W maju 2023 r. skarżący otrzymał także zwrot podatku z Urzędu Skarbowego (pismo z 29 maja 2024 r.). W badanym okresie, kiedy skarżący pozostawał bez pracy, otrzymywał finansową pomoc ze strony znajomych, poprzez regulowanie czynszu, energii elektrycznej, telefonu i alimentów. Pomoc ta została doliczona do dochodu skarżącego zgodnie z definicją dochodu, określoną w art. 8 ust. 3 ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem alimenty płacone przez skarżącego do komornika oraz osobiście na konto matki dziecka w wysokości 500.00 zł (grudzień 2022 r. oraz marzec i kwiecień 2023 r.) oraz w wysokości 1 300.00 zł odjęte zostały od dochodu. Doliczone natomiast zostały do dochodu skarżącego przychody z tytułu wyprzedaży rzeczy oraz pracy dorywczej. Według oświadczenia skarżącego dochód ten wynosił 1.300,00 zł od września 2023 r. do lutego 2024 r. Łącznie miesięczny dochód skarżącego w okresie objętym decyzją zawierał się w przedziale od 1 122,13 zł do 11 196,50 zł. Ponieważ w marcu 2023 r. dochód skarżącego oraz dochody pozostałych osób obowiązanych do ponoszenia opłaty przekraczały kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy, dochód poszczególnych osób ustalono proporcjonalnie do wysokości uzyskanego dochodu. Dochód na osobę w rodzinie przekraczał zatem kwotę 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (3 030,00 zł) i kwalifikował skarżącego do ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W związku z powyższym ustalono opłatę skarżącemu odejmując od kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej opłatę wnoszoną przez matkę strony, opłatę ustaloną dla N.J. i M. J.. Otrzymana różnica stanowi kwotę jakiej może domagać się Gmina Miasta R. od skarżącego. Następnie od dochodu skarżącego odjęto kwotę kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, a otrzymany wynik porównano z kwotą, której domagać się może Gmina Miasta R. od osób obowiązanych. Szczegółowe wyliczenie opłaty przedstawione zostało w tabelach na stronie 4 decyzji. Finalnie ustalona opłata dla skarżącego wynosiła w okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 lipca 2023 r. od 30,44 zł w grudniu 2021 r. do 4 303,15 zł grudniu 2022 r., co łącznie w badanym okresie daje kwotę 30 843,60 zł. Kolegium, biorąc pod uwagę treść art. 103 ust. 2 ustawy wskazało następnie, że z oświadczenia o ponoszonych wydatkach w okresie objętym decyzją, nadesłanych do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. przez skarżącego wynika, że wydatki te wynoszą od 1 622,50 zł w listopadzie i grudniu 2021r. do 9 780,95 zł w kwietniu 2023 r. Wydatki te obejmują: czynsz, opłatę za energię elektryczną, telefon, zakup leków, spłatę pożyczki, zakup żywności oraz spłatę komornika. Po dokonaniu analizy wysokości dochodów i wydatków należało dostosować wysokość opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej do możliwości płatniczych skarżącego w miesiącach: lutym 2023 r., w kwietniu 2023 r., w maju 2023 r. oraz w czerwcu 2023 r. W miesiącach tych po odjęciu od dochodu wydatków pozostała kwota była niższa od ustalonej opłaty. I tak w lutym 2023 r. opłata została ustalona na poziomie 995,42 zł (różnica pomiędzy dochodem a wydatkami). W kwietniu i czerwcu 2023 r. wydatki przewyższyły kwotę dochodu, co oznacza, że w miesiącach tych skarżący nie był w stanie ponieść opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, natomiast w maju 2023 r. po odjęciu od dochodu wydatków pozostała skarżącemu kwota w wysokości 168,19 zł. Do tej kwoty zmniejszona została opłata w tym miesiącu. Łącznie kwota odpłatności z uwzględnieniem możliwości płatniczych skarżącego wyniosła 21 368,96 zł. W związku z powyższym, 23 września 2025 r. została przesłana do skarżącego propozycja zawarcia umowy z zastrzeżeniem, że w przypadku odmowy jej podpisania, opłata zostanie ustalona w drodze decyzji. Skarżący umowy nie podpisał, lecz pismem z 2 lipca 2025r. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o całkowite zwolnienie z opłaty. Wniosek umotywował bezrobociem oraz złym stanem zdrowia. Skarżący podał, że jest osobą długotrwale bezrobotną i realnie rzecz biorąc bez szans w wieku przedemerytalnym na zdobycie pracy. Jednocześnie jest przewlekle chory, co udokumentował licznymi zaświadczeniami i skierowaniami na badania. Podał, że nie jest w stanie pokryć nałożonej na niego opłaty. Odnosząc się do powyższego SKO wskazało w tym względzie, że kwestie związane ze zwolnieniem z ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej określone zostały w art. 64 ustawy, którego treść z dniem 4 października 2019 r. została zmieniona. Cytując treść tych przepisów opisało instytucję zwalniania z opłat przy stosowaniu, której organy wydając decyzję opartą na uznaniu administracyjnym, winien rozstrzygnięcie o wniosku o przyznanie zwolnienia uzasadnić w sposób pozwalający poznać kryteria jego podjęcia. Zauważyło, że w rozpoznawanej sprawie, organ I instancji zwolnił częściowo skarżącego z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej z łącznej kwoty 21 368,96 zł, z uwagi na przewlekłe choroby. Organ nie znalazł podstaw do całkowitego zwolnienia z odpłatności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji w tej kwestii. Zdaniem Kolegium sytuacja materialna skarżącego spowodowana długotrwałym bezrobociem i przewlekłymi chorobami uzasadnia całkowite zwolnienie z ustalonej opłaty. Organ uznał, że skoro skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających ponoszenie wydatków związanych z leczeniem to znaczy, że korzysta z usług medycznych finansowanych w ramach Narodowego Funduszu Zdrowia, a tym samym koszty leczenia nie mają wpływu na jego sytuację materialną. Jednakże w ocenie Kolegium korzystanie z usług medycznych w ramach Narodowego Funduszu Zdrowia nie oznacza, że skarżący nie ponosi wydatków związanych z leczeniem. Bezspornym jest, że skarżący leczy się z powodu niewydolności serca, nadciśnienia, zaburzenia przemian lipidów. Jest pod stałą opieką psychiatryczną. Jest pacjentem poradni urologicznej od 2020r., endokrynologicznej, kardiologicznej, zdrowia psychicznego oraz poradni neurologicznej. Leczenie zawsze generuje koszty niezależnie od tego czy osoba korzysta z usług prywatnych lekarzy, czy leczy się w ramach Narodowego Funduszu Zdrowia. Są to z reguły wydatki, których nie da się przewidzieć i udokumentować, a zatem w ocenie Kolegium należało uwzględnić takie koszty, a nie ustalać opłaty na poziomie kwoty pozostałej po odjęciu od dochodu zadeklarowanych wydatków, które w istocie nie odzwierciedlają wszystkich ponoszonych wydatków, chociażby na dojazdy do placówek medycznych i innych, wydatki na środki higieny osobistej, środki czystości czy odzież. Niewątpliwie skarżący w okresie objętym decyzją od października 2021 r. do maja 2022 r. i od grudnia 2022 r. do maja 2023 r. pozostawał w zatrudnieniu i uzyskiwał dochód, jednak nie w każdym miesiącu pozwalający na pokrycie niezbędnych wydatków i należnej opłaty, co przedstawił sam organ pierwszej instancji dokonując analizy dochodów i wydatków skarżącego. W ocenie Kolegium wyłącznie w miesiącach: maj 2022 r., kiedy skarżący uzyskał dochód na poziomie 6 383,66 zł, w grudniu 2023r., kiedy uzyskał dochód na poziomie 11 095,31 zł, w styczniu 2023 r. kiedy uzyskał dochód na poziomie 8 259,87 zł oraz w marcu 2023 r. kiedy uzyskał dochód na poziomie 9 696,37 zł, był w stanie ponosić opłatę za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W pozostałych miesiącach skarżący nie był w stanie ponosić opłaty bez zagrożenia jego zdrowia i egzystencji. Stąd zasadnym jest zdaniem Kolegium całkowite zwolnienie skarżącego z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej w wyłączeniem wymienionych wyżej miesięcy, w których skarżący miał możliwości poniesienia opłaty. Opisana wyżej sytuacja w ocenie Kolegium wypełnia przesłankę, o której mowa w art. 64 pkt 2 ustawy, uzasadniającą zwolnienie z opłaty, a mianowicie wystąpienie długotrwałego bezrobocia i choroby przewlekłe. Zastosowana przez organ pierwszej instancji ulga w postaci częściowego zwolnienia z opłaty jest nieadekwatna do sytuacji życiowej i materialnej skarżącego. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że skarżący zmuszony jest ponosić szereg innych wydatków, które nie zostały uwzględnione przez organ przy analizie jego możliwości płatniczych, chociażby wydatki na odzież, środki czystości, transport i wiele innych, których nie sposób wymienić. Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Kolegium uzasadnione stało się wydanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w pkt 4 dotyczącym zwolnienia z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej i orzeczenie o całkowitym zwolnieniu skarżącego z opłaty w okresie: od 1 listopada 2021 r. do 30 listopada 2021 r. z kwoty 463,19 zł, - od 1 grudnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. z kwoty 30,44 zł. od 1 stycznia 2022 r. do 31 stycznia 2022 r. z kwoty 799,01 zł, od 1 lutego 2022 r. do 30 kwietnia 2022 r. z kwoty 832,00 zł miesięcznie, od 1 lutego 2023 r. do 28 lutego 2023 r. z kwoty 995,42 zł, od 1 maja 2023 r. do 31 maja 2023 r. z kwoty 168,19 zł, od 1 lipca 2023 r. do 31 lipca 2023 r. z kwoty 853,20 zł. W miesiącach: maj 2022 r., grudzień 2022 r., styczeń 2023 r. oraz marzec 2023 r. częściowe zwolnienie skarżącego z opłaty pozostaje bez zmian. Łączna kwota opłaty uwzględniająca zwolnienie wynosi 10 896,46 zł. Pismem z dnia 18 lutego 2026 r. A. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., nie zgadzając się z odmową całkowitego zwolnienia z opłaty za pobyt jego matki S.J. w domu pomocy społecznej. Skarżący wskazał, że wydane w sprawie decyzje nie uwzględniają jego obecnie bardzo, ale to bardzo trudnej sytuacji życiowej, jak i finansowej po stracie pracy w 2023 r., w związku z czym jest osobą bezrobotną już prawie trzy lata. Skarżący podniósł, że nie uwzględniono jego prośby o całkowite zwolnienie z opłat z pobyt mamy S. J., a także tego, że w lutym 2024 r. stracił ją w wyniku śmierci, jak i tego, że od sierpnia 2023 r. nie miał już żadnych wpływów pieniężnych z tytułu utraty pracy w maju 2023 r. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwolnienie całkowite za pobyt mamy w domu pomocy społecznej, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a.") stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia, bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem zawartym w treści art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie tak określonych kompetencji, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazania na wstępie wymaga, że organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji w zakresie orzeczenia o zwolnieniu skarżącego z ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej stanowił art. 64 u.p.s. Zgodnie z jego treścią, osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Katalog osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty i kolejność w jakiej ich ona obciąża ustalony został w art. 61 u.p.s., w myśl którego w przypadku niepokrycia pełnych kosztów utrzymania przez mieszkańca domu pomocy społecznej, obowiązek ów obciąża małżonka mieszkańca i zstępnych przed wstępnymi (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.). Jak podnosi się w orzecznictwie, użyty w art. 64 u.p.s. zwrot "w szczególności" oznacza, że określona w tym przepisie lista przesłanek uzasadniających zwolnienie z ponoszenia ustalonej opłaty jest listą przykładową. W tej sytuacji również inne uzasadnione okoliczności mogą spowodować uwzględnienie wniosku o zwolnienie od obowiązku ponoszenia ww. opłaty (por. wyrok WSA w Krakowie z 4 grudnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 613/19; wyrok WSA w Gliwicach z 7 lutego 2019 r., sygn. IV SA/Gl 839/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji jest wprawdzie zobowiązany do poddania ocenie sytuacji podmiotu wnioskującego, w świetle przesłanek określonych w punktach 1-4 art. 64 u.p.s., jednak organ ten może uwzględnić także inne okoliczności niż wskazane w przepisie, uznając je za szczególnie uzasadnione. Muszą być to okoliczności szczególnie uzasadnione i związane z wyjątkową lub trudną sytuacją podmiotu ubiegającego się o zwolnienie. Okoliczności te powinny ponadto być związane z sytuacją rodzinną (pkt 1-3), osobistą (pkt 2 lub 4) lub majątkowo-dochodową (pkt 2 lub 3) osoby ubiegającej się o zwolnienie lub członka jej rodziny (por. wyrok NSA z 19 lipca 2019 r., sygn. I OSK 4094/18). Treść normatywna art. 64 u.p.s. jednoznacznie wskazuje na uznaniowy charakter zwolnienia, co oznacza, że kontrolne kompetencje sądu ograniczone są do zbadania czy przy wydaniu decyzji nie doszło do przekroczenia granic swobodnego uznania, które nie może jednak oznaczać dowolności wyboru rozstrzygnięcia przez organ (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 grudnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 1039/19). Organ rozpoznający prośbę o zwolnienie z odpłatności za pobyt w placówce, nie ma obowiązku przyznania zwolnienia, ale ma takie prawo. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Przypadki uprawniające do zwolnień zostały w przepisie wymienione jedynie przykładowo. Każdorazową decyzję rozstrzygającą o wniosku o przyznanie zwolnienia organ winien uzasadnić w sposób pozwalający prześledzić tok rozumowania organu i poznać kryteria podjęcia danej decyzji. Sądowa kontrola decyzji opartych na uznaniu administracyjnym polega na sprawdzeniu, czy organ nie nadużył przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania w sprawie, czyniąc rozstrzygnięcie dowolnym (por. wyrok WSA w Białymstoku z 11 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Bk 815/18). Odnosząc się do istoty sporu należy dostrzec, że argumentacja skarżącego zmierzająca do zwolnienia w całości z odpłatności, o której mowa opiera się na wykazaniu trudnej sytuacji materialnej wnioskodawcy (skarżącego) podnoszącego, że sytuacja ta uległa znacznemu pogorszeniu w związku z utratą pracy w maju 2023 r. i braku jakichkolwiek dochodów od sierpnia 2023 r. oraz złym stanem zdrowia. W skardze skarżący podnosi także, iż wystąpiły również inne szczególne okoliczności (śmierć matki w lutym 2024 r). Skarżący wskazuje na stan długotrwałego bezrobocia, pomimo aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia. Organ I instancji dopatrzył się podstaw do częściowego zwolnienia skarżącego z ponoszenia opłaty, o której mowa w decyzji. Kolegium zaś uchylając decyzję organu I instancji w punkcie 4 i orzekając o zwolnieniu uznało za zasadne całkowite zwolnienie skarżącego za pobyt matki w domu pomocy społecznej w okresach od 1 Iistopada 2021 r. do 30 Iistopada 2021 r., od 1 grudnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., od 1 stycznia 2022 r. do 31 stycznia 2022 r., od 1 lutego 2022 r. do 30 kwietnia 2022 r., od 1 lutego 2023 r. do 28 lutego 2023 r., od 1 maja 2023 r. do 31 maja 2023 r., od 1 lipca 2023 r. do 31 lipca 2023 r. oraz częściowe zwolnienie w okresach od 1 maja 2022 r. do 31 maja 2022 r. z kwoty 3 353,66 zł do kwoty 2 347,56 zł, od 1 grudnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. z kwoty 4 303,15 zł do kwoty 3 014,21 zł, od 1 stycznia 2023 r. do 31 stycznia 2023 r. z kwoty 3 929,87 zł do kwoty 2 750,91 zł, od 1 marca 2023 r. do 31 marca 2023 r. z kwoty 3 976,83 zł do kwoty 2 783,78 zł. Uzasadniając orzeczenie o zasadności jedynie częściowego zwolnienia skarżącego z opłaty Kolegium podniosło, iż w miesiącach: maj 2022 r., grudzień 2022 r., styczeń 2023 r. i marzec 2023 r. skarżący uzyskiwał dochody pozwalające na ponoszenie opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Z decyzji nie wynika jednak z jakich przyczyn wniosek skarżącego należało uwzględnić w takiej właśnie części, a nie w większym rozmiarze. W szczególności brak jest odniesienia się do aktualnej sytuacji osobistej i majątkowo-dochodowej skarżącego. Odniesienie się do dochodów uzyskiwanych w miesiącach, co do których organ odwoławczy uznał zasadność jedynie częściowego zwolnienia z opłaty ma charakter historyczny i nie daje podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie zostało wydane w granicach uznania administracyjnego. Przeciwnie, brak takiej oceny stanowi o tym, że ma ono charakter dowolny. Wskazać należy w tym miejscu, że w świetle regulacji art. 64 u.p.s., osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą żądać zwolnienia od tej opłaty w całości lub w części, jeżeli w ich sytuacji życiowej występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstały w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Natomiast w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności związanych z sytuacją osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, właściwy organ dokonuje oceny tych okoliczności zgodnie z wymaganiami art. 7 k.p.a., mając na względzie nie tylko słuszny interes strony wnioskującej o zwolnienie, ale także interes społeczny. W ocenie składu orzekającego, wszelkie okoliczności mające przemawiać za uwzględnieniem wniosku o zwolnienie z odpłatności, jako że stanowią wyjątek od zasady ponoszenia odpłatności przez członków rodziny za pobyt w domu pomocy społecznej, muszą być interpretowane zawężająco. To wnioskodawca ma obowiązek wykazania, że jego sytuacja jest wyjątkowa, szczególna, trudna, że uzasadnia uwzględnienie jego wniosku i w konsekwencji przerzucenie ciężaru utrzymania podopiecznego w domu pomocy społecznej z rodziny na gminę, jako organ prowadzący domy pomocy społecznej (art. 17 ust. 1 pkt 16 u.p.s.). Innymi słowy, samo powołanie się na okoliczności wskazane w art. 64 u.p.s. jeszcze nie przesądza o konieczności uwzględnienia wniosku strony, zaś winna być ona rozpatrzona przez organ administracji i winno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podejmowanego rozstrzygnięcia. W art. 8 k.p.a. sformułowano zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, która nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, wyrażający się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Zdaniem Sądu organ odwoławczy, mimo ciążącego na nim takiego obowiązku, zaniechał podjęcia wszelkich kroków zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) pozwalającego na wyjaśnienie niniejszej sprawy i wydanie decyzji o przekonywującej treści, odpowiadającej wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dodać należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 k.p.a. Natomiast charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Tym samym decyzja organu odwoławczego, który również powinien mieć na uwadze ww. przepisy postępowania administracyjnego uchybia w ten sposób treści przepisu zawartemu w art. 138 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, by organ odwoławczy prawidłowo rozpoznał złożony przez skarżącego wniosek o całkowite zwolnienie go z ponoszenia kosztów pobytu matki w domu pomocy społecznej, tj. z uwzględnieniem podnoszonej tam argumentacji, w szczególności długotrwałego bezrobocia, pomimo aktywności w poszukiwaniu pracy. Zdaniem Sądu stanowisko Kolegium pomija okoliczność, iż poniesienie ciężaru opłaty następuje w teraźniejszości i w odniesieniu do obecnej sytuacji majątkowo-dochodowej skarżącego należy dokonywać oceny wystąpienia przesłanek świadczących o zasadności wniosku o całkowite zwolnienie skarżącego z opłaty. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, decyzja wydana na podstawie art. 64 u.p.s. ma charakter uznaniowy. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu od opłaty zależna jest od sytuacji materialnej, rodzinnej osób zobowiązanych do ponoszenia opłat. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak nie może być ono dowolne i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych. Tego rodzaju decyzje organ winien uzasadnić także w sposób pozwalający poznać tok rozumowania oraz kryteria podjęcia danej decyzji. W przypadku bowiem rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego zakres kontroli sądu administracyjnego zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy też organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych przesłanek. Wskazane wyżej uchybienia i braki świadczą o naruszeniu norm prawa materialnego zawartych w art. 64 u.p.s., ale i art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. normujących postępowanie przed organami administracji – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zasadne zatem było uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd nie kwestionuje przy tym prawidłowości punktu 1) rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w odniesieniu do punktów 1, 2 i 3 tej decyzji. Orzeczenie Kolegium zawarte w punkcie 2 zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim nie został uwzględniony wniosek skarżącego o całkowite zwolnienie z opłaty, a jedynie częściowe zwolnienie z jej ponoszenia, zostało zaś wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego i postępowania. Biorąc jednak pod uwagę trudności redakcyjne, jakie mogłoby wywołać uchylenie zaskarżonej decyzji w części, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium w całości. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium winno zastosować się do wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) orzekł, jak w sentencji wyroku.