VII SAB/Wa 58/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania aktu; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu skargi Aleksandr Baradzina z dnia 26 marca 2019 r. na naruszenie przez przewoźnika przepisów rozporządzenia; III. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego A. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; V. oddala skargę w pozostałym zakresie.

Przedmiotem skargi A. B. ("skarżący") jest bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ("Prezes ULC") w sprawie o znaku [...] dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. EU L 46 z 17 lutego 2004 r., "rozporządzenie"). Jak wynika z akt, pismem z 26 marca 2019 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Prezesa ULC skargę na nieuprawnione działanie przewoźnika – [...] ("przewoźnik") – w związku z niewypłaceniem skarżącemu odszkodowania, stosowanie do art. 7 rozporządzenia za znaczne opóźnienie lotu z [...] listopada 2018 r. nr [...] na trasie W.... – K..... Pismem z 16 września 2019 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł ponaglenie, wskazując na art. 37 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Postanowieniem z [...] marca 2020 r. znak: [...] Prezes ULC, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), po zapoznaniu się ze skargą skarżącego na naruszenie przepisów rozporządzenia przez przewoźnika, odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że na podstawie art. 205a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze przy Prezesie ULC powołany został z dniem [...] kwietnia 2019 r. Rzecznik Praw Pasażera, którego zadaniem jest prowadzenie postępowań w sprawie pozasądowego rozpatrywania sporów pasażerskich. W miejsce dotychczasowej procedury rozpatrywania skarg pasażerów w trybie postępowania administracyjnego w oparciu o k.p.a., wprowadzona została procedura rozwiązywania z pasażerami sporów wynikających m.in. z rozporządzenia w formie polubownej. Dotychczasowa procedura ma zastosowanie do wszystkich wniosków złożonych do końca marca 2019 r. Data wszczęcia wynika z art. 61 § 3 k.p.a., jest nią dzień doręczenia żądania organowi. Skarga pasażera w niniejszej sprawie wpłynęła do organu 1 kwietnia 2019 r. W konsekwencji Prezes ULC przyjął, że skarga skarżącego na naruszenie przez przewoźnika przepisów rozporządzenia jako złożona po wejściu w życie noweli ustawy Prawo lotnicze z dnia 14 grudnia 2018 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 235) nie mogła skutkować wszczęciem postępowania. Wcześniej, bo 17 marca 2019 r., wpłynęła do organu skarga skarżącego, reprezentowanego przez pełnomocnika, na bezczynność Prezesa ULC w ww. sprawie. Skarżący wniósł o: zobowiązanie Prezesa ULC do wszczęcia postępowania administracyjnego, wymierzenie organowi grzywny, przyznanie na jego rzecz od Prezesa ULC sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że 28 marca 2019 r. wniósł do Prezesa ULC skargę na działanie przewoźnika, a do dnia dzisiejszego w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma organ przywołał stanowisko zaprezentowane w wydanym w sprawie postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazał przy tym na zmianę stanu prawnego od 1 kwietnia 2019 r. wprowadzoną ustawą z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 235), na skutek której został pozbawiony kompetencji do rozstrzygania spraw dotyczących naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia w drodze decyzji administracyjnej (zmiana objęła art. 205a i art. 205b ustawy Prawo lotnicze). Dalej organ stwierdził, że w sprawie nie doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Podał, że do Komisji Ochrony Praw Pasażerów wpłynęło w 2018 r. ponad 17000 spraw, natomiast w 2019 r. – 9000 spraw (część z nich to skargi złożone po 1 kwietnia 2019 r.). Na chwilę obecną jest w Komisji ok. 14000 spraw w toku rozpatrywanych przez 13 referentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie w pełni, tj. nie wszystkie wnioski w niej zawarte należało uznać za zasadne. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd dostrzega, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, "p.p.s.a."), przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu, w przypadku określonym w pkt 1 (lub 2) art. 3 § 2 p.p.s.a. (v. art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy), i jest dopuszczalna, jako że przed jej wniesieniem skarżący skierował do właściwego organu (Prezesa ULC) ponaglenie (v. pismo z 16 września 2019 r.). Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze opieszałości Sąd wyjaśnia, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma bowiem miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, tj. nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (v. wyrok NSA z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16). Przy czym, celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest więc wyjaśnienie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie sprawy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy organ uczynił to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne jego opóźnienie jest usprawiedliwione. Koresponduje to z treścią art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w myśl którego bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ w dacie wniesienia rozpoznawanej skargi pozostawał w bezczynności. Przed przywołaniem okoliczności, które wskazują na ww. stan Sąd zauważa, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis ten reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Bezczynność, przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa. Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy Sąd uznał, że Prezes ULC (będąc do tego zobowiązanym), nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia skargi pasażera "w rozsądnym" terminie (pozostając w ten sposób w bezczynności). Przy czym termin na wydanie aktu przez ten organ wynosił co najwyżej miesiąc, stosownie do cyt. powyżej art. 35 § 3 k.p.a. Tymczasem "załatwienie" sprawy nastąpiło znacznie po terminie wskazanym w ww. przepisie. Sąd zauważa jednocześnie, że postanowieniem z [....] marca 2020 r. Prezes ULC odniósł się do skargi pasażera, likwidując w ten sposób trwający blisko rok stan bezczynności. W tych okolicznościach rację ma więc skarżący, wskazując na opieszałość organu. W efekcie, Sąd przyjął, że skoro organ wydał postanowienie ze znacznym przekroczeniem terminu go obowiązującego, a przy tym: po wniesieniu rozpoznawanej skargi, a przed jej rozpoznaniem, to skarga ta jest zasadna, ale postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (po myśli art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec o jego umorzeniu. Jednocześnie Sąd uznał, że w sprawie wystąpiła bezczynność (wobec niewydania aktu niezwłocznie), która to nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując gradacji naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że opieszałość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (tak NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, bezdyskusyjnie, drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W tym przypadku Sąd ocenił opóźnienie organu w wydaniu aktu jako znaczące, bo trwające blisko rok; wziął nadto pod uwagę, że wobec zastosowanego przez organ stanu prawnego – wydanie tego aktu nie wymagało podjęcia żadnych czynności dowodowych, a tym samym dużego nakładu pracy; co więcej – zwłoka w jego wydaniu mogła pozbawić skarżącego prawa uruchomienia odpowiedniej procedury w celu zakończenia sporu z przewoźnikiem lotniczym (v. art. 205a ust. 1 pkt 1, ust. 8 pkt 1, ust. 15 ustawy Prawo lotnicze w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2019 r.). Dlatego też Sąd uznał, że okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę, tj. te wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które to w latach 2018-2019 wpłynęły do tego organu (i pozostają w toku) oraz brak wystarczającej liczby pracowników, nie mogą stanowić w tej sprawie uzasadnienia dla odstąpienia od surowej/kwalifikowanej oceny popełnionego przez organ naruszenia prawa. W końcu, odnosząc się do wniosku skargi, dotyczącego zasądzenia na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej, Sąd wyjaśnia, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., zasądzana jest w przypadku uwzględnienia skargi, ale ma charakter fakultatywny. Świadczy o tym użycie w jego treści przez ustawodawcę czasownika "może". Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności działania organu administracji. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym wskazuje się, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją. W tym przypadku skarżący nie uzasadnił swojego wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się wystąpienia przesłanek jego uwzględnienia, w tym w kwocie wskazanej w skardze. Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga w tej części nie jest zasadna. Tak też Sąd ocenił wniosek skargi dotyczący wymierzenia organowi grzywny. Sąd przyjął, że niewystarczającym uzasadnieniem wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest jedynie zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 369/19). Zasądzanie grzywny nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają. Grzywna ma mobilizować organ do załatwienia sprawy, działać również prewencyjne i represyjnie na organ, niemniej ta "represja" powinna być stosowana w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z akt sprawy wynika, że Prezes ULC na skutek skargi pasażera – skarżącego w dniu [..] marca 2020 r. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Akt ten kończy zarzuconą w skardze bezczynność organu. Mając na uwadze treść skargi (i zawarty w niej wniosek o zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania) Sąd dodatkowo zauważa, że rozpoznając tę skargę przyjął (nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, v. art. 134 § 1 k.p.a.), iż dotyczy ona bezczynności organu w załatwieniu skargi pasażera - skarżącego na działanie przewoźnika lotniczego, zawartej w piśmie z 26 marca 2019 r., a to na podstawie art. 205a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze (w brzmieniu obowiązującym w dacie pisma). Sąd przyjął również, że niezależnie od tego czy wpłynęła ona do organu przed 1 kwietnia 2019 r., czy po tej dacie, wymagała "załatwienia" przez organ, w sposób przewidziany w k.p.a. (choćby poprzez wydanie orzeczenia o charakterze formalnym) i z zachowaniem ustawowych terminów. Zdaniem Sądu organ nawet w przypadku stwierdzenia, że ww. skargę pasażera należy załatwić z uwzględnieniem ustawy Prawo lotnicze w brzmieniu po zmianie wprowadzonej nowelizacją z dnia 14 grudnia 2018 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 235), (wprowadzającą pozasądowe rozwiązywanie sporów pasażerskich), na mocy której utracił kompetencje do wydawania decyzji w sprawie stwierdzenia naruszenia przepisów rozporządzenia, nie mógł bowiem poprzestać wyłącznie na udzieleniu wnioskodawcy (niemożliwej do zaskarżenia) informacji. I w końcu, Sąd dostrzega, że tak sformułowana skarga (na bezczynność organu), nie mogła prowadzić do kontroli wydanego w tej sprawie przez organ postanowienia z [...] marca 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania ze skargi skarżącego na lot o oznaczeniu kodowym [...] z [...] listopada 2018 r. Dlatego też Sąd nie mógł ocenić w niniejszej sprawie, czy działanie organu polegające na wydaniu postanowienia [...] marca 2020 r. odpowiada prawu. Sąd zauważa jedynie, że wskazane postanowienie ma charakter zaskarżalny, w konsekwencji może być także przedmiotem oceny sądu administracyjnego – w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt I sentencji wyroku), a na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt II i III sentencji wyroku; na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach uwzględniając należny i uiszczony wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego, natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt V wyroku - oddalił skargę w zakresie dotyczącym wniosku o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej.