VII SAB/Wa 51/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. S. i R.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o uznanie za stronę postępowania oddala skargę

1. Pismem z 7 marca 2023 r. M. S. i R. S. (dalej: skarżący) wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB, organ) w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] "z uwagi na brak wydania formalnego rozstrzygnięcia środków zaskarżenia oraz wniosku o uznanie za stronę postępowania" – złożonych przez skarżących w ramach ww. postępowania. 1.1. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: k.p.a.). Wskazała, że PINB nie wydał formalnego rozstrzygnięcia w zakresie złożonych przez skarżących: 1) wniosku z 19.10.2022 r. o uznanie skarżących za stronę postępowania oraz 2) pisma z 2.12.2022 r. stanowiącego odwołanie z alternatywnym wnioskiem o wznowienie postępowania. 1.2. Skarżący zażądali zobowiązania PINB do wydania formalnych rozstrzygnięć w sprawach ww. podań w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Skarga została uzupełniona pismem z 17 lipca 2023 r. 2. W odpowiedzi na skargę, PINB wniósł o oddalenie skargi i umorzenie postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 2.1. W uzasadnieniu tego pisma, organ przedstawił następujący przebieg postępowania w sprawie. – 25.08.2022 r. do PINB wpłynęło pismo skarżących z 19.08.2022 r. w sprawie przeprowadzenia kontroli oraz wszczęcia postępowania dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. ew. nr [...]. – Postanowieniem nr [...] z 30.09.2022 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżących. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 1864/2022 z 18.11.2022 r. (od tego postanowienia została wywiedziona skarga do sądu administracyjnego). – Pismem z 12.09.2022 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, na podstawie którego uzyskano wypis z wykazu działek i wykazu podmiotów, za pomocą którego ustalono właścicieli dz. ew. [...]Pismem z 03.10.2022 r. zawiadomiono strony o kontroli w sprawie zgodności realizacji ww. inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz decyzją o pozwoleniu na budowę. – 26.10.2022 r. do PINB wpłynęło pismo skarżących z 19.10.2022 r. w sprawie uznania ich za strony w przedmiotowym postępowaniu. – 24.11.2022 r. do PINB wpłynęło pismo skarżących z 23.11.2022 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 19.10.2022 r. – 29.11.2022 r. przeprowadzono kontrolę w sprawie zgodności realizacji ww. inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz decyzją o pozwoleniu na budowę. – Pismem z 30.11.2022 r. PIN udzielił skarżącym odpowiedzi na pismo z 19.10.2022 r., w którym poinformowano ich, że nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. – 2.12.2022 r. do PINB wpłynęło pismo skarżących z 2.12.2022 r. w sprawie uznania Państwa Stańczak za strony w przedmiotowym postępowaniu, udzielenia informacji na jakim etapie jest prowadzone postępowanie, złożenia ewentualnego odwołania w przypadku wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ewentualnie o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie kiedy mogła zostać wydana decyzja i stała się ona ostateczna. – Pismem z 7.12.2022 r. PINB powiadomił skarżących, że pismem z 30.11.2022 r. poinformowano ich, że nie przysługuje im przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. – Pismem z 7.12.2022 r. PINB zawiadomił uprawnione strony o wszczęciu postępowania w sprawie zgodności realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz decyzją o pozwoleniu na budowę, zlokalizowanej na dz. ew. nr [...]. – 7.12.2022 r. do PINB wpłynął wniosek skarżących z 7.12.2022 r. w sprawie wydania formalnego rozstrzygnięcia co do wniosku o uznanie skarżących za stronę wraz z uzasadnieniem stanowiska organu. – Pismem z 10.01.2023 r. udzielono skarżącym odpowiedzi na pismo z 7.12.2022 r. – Decyzją nr 22/2023 z 10.01.2023 r. PINB umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zgodności realizacji inwestycji z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym, zlokalizowanej na dz. ew. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 3. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, jak również na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. 3.1. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W ocenie Sądu, rozpatrywana skarga została wniesiona bez naruszenia ww. przepisów, albowiem pismem z 3 stycznia 2023 r. skarżący złożyli ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Okoliczności tej nie kwestionuje organ – nie wnosił bowiem o odrzucenie skargi. 4. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., bezczynność występuje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. 4.1. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 3.10.2019 r., I OSK 2394/18, LEX nr 2755456). Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (zob. wyrok NSA z 7.03.2019 r., I OSK 891/18, LEX nr 2665556). 4.2. Jak wynika z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W art. 35 § 2 k.p.a. wskazano, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w myśl art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co istotne, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. 5. W ocenie Sądu, w dacie wniesienia skargi PINB nie pozostawał w bezczynności w zakresie wynikającym z rozpatrywanej skargi. 5.1. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że postępowanie przed PINB prowadzone jest co do zasady na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: k.p.a.). W ustawie tej nie przewidziano trybu rozpoznawania wniosku o uznanie za stronę postępowania, składanego przez osoby fizyczne. Zgodnie z art. 31 k.p.a. władczą formę działania przyjmuje wyłącznie rozstrzygnięcie organu dotyczące dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Z art. 31 § 2 k.p.a. wynika bowiem, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Przepisu takiego brakuje w odniesieniu do innych podmiotów, które mogą potencjalnie domagać się udziału w postępowaniu. Zatem nie można zarzucić PINB, że pozostawał w bezczynności w zakresie formalnego rozpatrzenia zgłoszonego przez skarżących żądania dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu administracyjnym, albowiem obowiązujące prawo nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 855/07, LEX nr 1016346, wyrok NSA z 2 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 293/06, LEX nr 505583). W reakcji na ww. wystąpienie skarżących, PINB poinformował skarżących (pismem), że w ocenie tego organu, nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu. Wybór tej formy udzielenia skarżącym odpowiedzi na ich wystąpienie w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu był – w ocenie Sądu – prawidłowy. 5.2. Następnie należy podnieść, że pismem z 2 grudnia 2022 r. (podpisanym przez radcę prawnego – pełnomocnika skarżących), skarżący wnieśli o udzielenie informacji, na jakim etapie jest sporne postępowanie, "zaś w przypadku, gdy została wydana decyzja w sprawie" wnieśli o przekazanie im jej kopii, "a z daleko idącej ostrożności proceduralnej, w sytuacji wydania w sprawie decyzji wskazali, że "wnoszą odwołanie od decyzji, jaka być może zapadła w sprawie prowadzonej przez tut. PINB pod znakiem ITT.7004.25.2022.PM, zaś gdy decyzja w przedmiotowej sprawie okazała się być nadto ostateczna, wnieśli na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania, bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postepowaniu". 5.3. Należy zatem podnieść, że 2 grudnia 2022 r. w sprawie ITT.7004.25.2022.PM nie została jeszcze wydana żadna decyzja administracyjna, od której prawnie możliwe byłoby wniesienie odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie przysługuje od wydanej decyzji. Stosownie zaś do art. 145 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wznawia się "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną". Przepisy procesowe nie znają instytucji środka zaskarżenia, składanego "na wszelki wypadek". Środek zaskarżenia (taki jak np. odwołanie lub wniosek o wznowienie postępowania) jest – w teorii prawa procesowego – skargą wszczynającą postępowanie (w tym przypadku administracyjne) w danej instancji. Przyjmując – jak chcą tego skarżący – dopuszczalność złożenia środka zaskarżenia niejako "na przyszłość", doszłoby do zobowiązania organów administracji do procesowego rozpatrywania wszystkich pism, z których wynikałoby niezadowolenie wnoszących je podmiotów z przebiegu lub potencjalnego rezultatu postępowania administracyjnego. Działanie takie mogłoby doprowadzić do paraliżu funkcjonowania administracji publicznej i uniemożliwić załatwianie spraw przez właściwe organy zgodnie z zasadą szybkości i prostoty prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.). 5.4. Jak wynika z akt weryfikowanego postępowania administracyjnego, zostało ono umorzone decyzją PINB nr 22/2023 z 10 stycznia 2023 r. Skarżący zostali poinformowani o wydaniu tej decyzji najpóźniej w dacie doręczenia ich pełnomocnikowi odpowiedzi na rozpatrywaną skargę, w której zawarto ww. informację. W toku postępowania sądowego skarżący uzyskali zatem informacje, które są im niezbędne do wniesienia wybranego przez siebie środka zaskarżenia. 6. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że PINB nie pozostawał w bezczynności w zakresie wynikającym w niesionej skargi i dlatego – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skarga została oddalona. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł, jak w sentencji.