VII SAB/Wa 48/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Wojciech Rowiński, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. postępowania w sprawie znak: [...] oddala skargę

1. Pismem z 9 marca 2023 r. T. W. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na przewlekłość postępowania i bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w sprawie uciążliwości powodowanych przez wentylator wyciągowy z lokalu gastronomicznego w parterze budynku przy ul. [...], prowadzonym pod znakiem: [...]. Skarżący wniósł o: – zobowiązanie tego organu do egzekucji swojego zarządzenia (decyzji wydanej ustnie i potwierdzonej pisemnie w protokole z kontroli z 28 listopada 2022 r.) bądź wydania nowej decyzji; – rozstrzygnięcie kwestii zachowania odległości wentylatora od krawędzi dachu, poniżej której znajdują się okna mojego mieszkania; – zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. 2. W odpowiedzi na skargę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB, organ) wniósł o jej oddalenie. 2.1. Organ wyjaśnił, że 3.11.2022 r. do PINB wpłynęło podanie skarżącego: wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wentylatora wyciągowego w lokalu usługowym nr [...] Następnie 28.11.2022 r. w lokalu przy ul. [...]odbyła się kontrola, której zadaniem było ustalenie i ocena stanu technicznego wentylatora wyciągowego wentylacji mechanicznej zamontowanego bezpośrednio nad lokalem skarżącego. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że: – zamontowany został wentylator [...] o mocy elektrycznej 864W – zamiast 470W; – zamontowany został silnik trójfazowy 400V – zamiast jednofazowego 230V; – zamontowany został dyfuzor niezgodny z dokumentacją projektową. W związku z powyższym administrator ([...]) został zobowiązany do dostarczenia dokumentów (tzn. dokumentacji zastępczej) dotyczących nowego wentylatora w terminie 7 dni. W związku z niewykonaniem wezwania przez administratora PINB pismem z 10.01.2023 r. wezwał go do przeprowadzenia niezbędnych prac w terminie 7 dni. W dniu 30.01.2023 r. administrator złożył pismo potwierdzające wykonanie prac konserwacyjnych pod koniec 2022 r. W tym samym dniu właściciel lokali R. W. oświadczył, że w sprawie wentylatora były prowadzone postępowania w latach 2014 i 2016, które zakończyły się prawomocnymi decyzjami, m.in. decyzją [...] z dnia [...].07.2016 r., opartą o opinię specjalisty inż. d.s. instalacji sanitarnych S. O. z potwierdzeniem ich wykonania. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 23.08.2016 r. Skarga na ww. decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 4.10.2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2489/16. 2.2. PINB dodał, że w sprawie spornej wentylacji i hałasu z nią związanego zapadło kilka prawomocnych rozstrzygnięć, m.in.: – postanowieniem z 4.07.2016 r. MWINB uznał zażalenie skarżącego na bezczynność PINB W L. za niezasadne i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienie sprawy; – WSA w Warszawie wyrokiem z 5.06.2017 r. sygn. akt VII SAB/Wa 73/16 oddalił skargę skarżącego na bezczynność PINB; – postanowieniem z 4.12.2017 r. WINB uznał za nieuzasadnione zażalenie skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB; – postanowieniem z 25.10.2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z 23.08.2016. PINB uznał, że w świetle dokumentów przedstawionych przez administratora, jak również oświadczenia właściciela lokalu gastronomicznego, wentylator został zamontowany zgodnie z projektem zamiennym w związku z czym brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, o czym poinformował skarżącego pismem z 24.02.2023 r. PINB podkreślił, że pomiary hałasu w mieszkaniu skarżącego nie wykazały przekroczenia norm; a monit organu z 10.01.2023 r. dotyczył wyłącznie potwierdzenia czynności serwisowych na spornej wentylacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 3. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, jak również na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. 4. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W ocenie Sądu, rozpatrywana skarga została wniesiona bez naruszenia ww. przepisów, albowiem skarżący pismem z 23 stycznia 2023 r. złożył ponaglenie, rozpoznane przez WINB postanowieniem z 10 lutego 2023 r. nr 222/23. 5. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., bezczynność występuje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. 5.1. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 3.10.2019 r., I OSK 2394/18, LEX nr 2755456). Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (zob. wyrok NSA z 7.03.2019 r., I OSK 891/18, LEX nr 2665556). 5.2. Jak wynika z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W art. 35 § 2 k.p.a. wskazano, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w myśl art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co istotne, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. 6. W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do bezczynności ani do przewlekłego prowadzenia postępowania. 6.1. Skarżący pismem, które wpłynęło do PINB 3 listopada 2022 r. poinformował organ nadzoru budowlanego o nieprawidłowościach dotyczących wentylatora wyciągowego w lokalu usługowym nr 2 w parterze budynku przy ul. [...]W piśmie tym skarżący powoływał się na art. 62 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351; dalej: p.b.). Skarżący zażądał "pilnego wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań w celu dostosowania stanu istniejącego do zgodności z przepisami prawa". 6.2. Już 8 listopada 2022 r., a zatem zaledwie 5 dni pod wpłynięciu ww. pisma do organu, PINB zawiadomił skarżącego o kontroli zarządzonej w celu zweryfikowania poprawności wykonania prac, tj. czy wentylator został zamontowany zgodnie z projektem wentylacji budynku, jak również czy posiada atesty i dopuszczenia. Kontrola ta została przeprowadzona 28 listopada 2022 r. w obecności m.in. skarżącego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, podczas tej kontroli nie wydano żadnej decyzji ani zarządzenia, który podlegałby wykonaniu w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479). Z protokołu kontroli wynika jedynie, że "dokumenty dotyczące nowego wentylatora należy dostarczyć do PINB w terminie 7 dni od daty kontroli". W związku z tym, że dokumenty te nie wpłynęły do PINB w tym terminie, 10 stycznia 2023 r. organ wezwał Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko Własnościową w [...] do przedstawienia PINB dokumentów potwierdzających podjęcie prac polegających na wymianie wentylatora, jak również do dokonania "pilnie bez zbędnej zwłoki" wymiany wentylatora na zgodny z dokumentacją projektową oraz założenia starego dyfuzora. Wspólnota ustosunkowała się do tego monitu pismem z 31 stycznia 2023 r. Następnie PINB pismem z 24 lutego 2023 r. poinformował m.in. skarżącego, że w świetle dokumentów przedstawionych przez właściciela lokalu i oświadczenia ww. Spółdzielni, "brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie". 6.3. Sąd przypomina, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Ten procesowy przepis nie rozstrzyga jednak, czy w danej sprawie obowiązuje zasada skargowości, czy oficjalności, decyduje o tym bowiem konkretny przepis prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 72a p.b., postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w: – art. 62 ust. 3 p.b. (nakaz przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, żądanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części), – art. 66 ust. 1 p.b. (nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego lub jego części), – art. 67 ust. 1 (rozbiórka nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego) – art. 68 oraz (nakaz związany z potrzebą opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi), – art. 71a ust. 4 (nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części) wszczyna się z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdza, że postępowanie, którego wszczęcia domagał się skarżący, może być wszczęte jedynie z urzędu. Należy zauważyć, że wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów prawa nie daje możliwości wyegzekwowania od organu podjęcia czynności w tym zakresie (por. wyrok WSA w Białymstoku z 6 lipca 2022 r., II SAB/Bk 51/22, LEX nr 3372155). Jeśli więc organ uznając, że nie istnieją podstawy do wszczęcia postępowania, nie podejmie go mimo żądania strony, nie można zarzucić mu pozostawania w bezczynności. 6.4. Sąd nie ma wątpliwości, że w sytuacji w której jednostka zwraca się do organu administracji publicznej o podjęcie czynności, które organ ten może podjąć jedynie z urzędu, to wystąpienie jednostki nie może pozostać bez jakiejkolwiek reakcji ze strony organu. Bez wątpienia, informacja zawarta w podaniu jednostki powinna stanowić dla organu impuls, sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania. Wszak organ nadzoru budowlanego powołany jest do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie. Informacje wypływające z treści pisma wymagają więc podjęcia czynności wyjaśniających pod kątem ustalenia, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania, do tej kwestii wypadnie jeszcze powrócić. Niemniej jednak, na skutek zgłoszonego podania dotyczącego podjęcia działań z urzędu, w zasadzie wyłączona jest możliwość wydania przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl tego przepisu postanowienie odmowne wydaje się, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem o charakterze formalnym, nie merytorycznym, nie rozstrzyga więc sprawy co do jej istoty. Instytucja procesowa przewidująca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych nie dotyczy jednak postępowań, które mogą być wszczęte wyłącznie z urzędu. W tych sprawach omawiany przepis nie stwarza podstawy prawnej do wydania postanowienia odmownego z tej przyczyny, że wydając takie postanowienie organ byłby jedynym jego adresatem. Zatem należy przyjąć, że w sytuacji ustalenia, że postępowanie mogło być wszczęte tylko z urzędu, lecz dokonane czynności nie uzasadniały wszczęcia takiego postępowania, autor podania powinien zostać zawiadomiony o sposobie załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 30.03.2023 r., II OSK 2467/22, LEX nr 3573914). 6.5. Z taką sytuacją mieliśmy natomiast do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o wszczęcie postępowania administracyjnego, które w świetle art. 72a w zw. z art. 62 ust. 3 i art. 66 ust. 1 p.b. może być wszczęte tylko z urzędu. PINB przeprowadził kontrolę na miejscu i zgromadził dokumentację dowodową, po czym nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. O tym fakcie, a zatem o sposobie załatwienia sprawy, skarżący został powiadomiony pismem z 24 lutego 2023 r. W ocenie Sądu, taki sposób rozpatrzenia podania skarżącego jest prawidłowy pod kątem formalnym. Nie było bowiem podstaw do wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albowiem rozstrzygnięcie takie jest właściwe w przypadku postępowań, które mogą być wszczęte na wniosek. Kontrolowane postępowanie, o czym była mowa wyżej, do takich nie należało. 6.6. Na zakończenie Sąd wyjaśnia, że w toku postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd nie może rozstrzygać kwestii dowodowych ani ustalać wiążącej organy oceny prawnej w zakresie zastosowania prawa materialnego. Dlatego też Sąd nie mógł się odnieść do wniosku skarżącego o rozstrzygnięcie kwestii zachowania odległości wentylatora od krawędzi dachu, poniżej której znajdują się okna mieszkania skarżącego. Jak już wyżej była mowa, zagadnienia te należą do właściwości organu nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.