II SAB/Ol 85/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w rozpoznaniu wniosku o wszczęcie postępowania dotyczącego kontroli legalności budowy dwóch instalacji ciepłej wody użytkowej oddala skargę.

W dniu 23 września 2022 r. D.R. ( dalej: "skarżący" ) skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") wniosek o kontrolę legalności budowy dwóch instalacji ciepłej wody użytkowej w miejscowości [...]. Pismem z 28 września 2022 r. PINB poinformował skarżącego, że wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji z wyłączeniem instalacji gazowych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia. W związku z tym nie podstaw do wszczęcia postępowania. W dniu 4 maja 2023 r. D.R wniósł ponaglenie do WINB w Olsztynie oraz skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] zarzucając naruszenie art. 61a w zw. z art. 35 § 1, 2, 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ust.1a Prawa budowlanego (dalej: P.b.) przez rażące przekroczenie terminu do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na które postanowienie służy zażalenie do organu II instancji oraz skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji skarżący wniósł o: 1/ zobowiązanie PINB na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do rozpatrzenia wniosku zgodnie z prawem, tj. poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w rozpatrzeniu wniosku z 23 września 2022 r. o kontrolę legalności budowy dwóch instalacji ciepłej wody użytkowej w miejscowości [...] z lokali do kotłowni przynależnych do tych lokali; 2/ stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż PINB dopuścił się bezczynności, w przypadku gdy wyda on postanowienie lub decyzję w sprawie; 3/ stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a., iż PINB dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na okres 5 miesięcy i 7 dni pozostawania w bezczynności; 4/ przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; 5/ zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym 10,30 zł tytułem kosztu przesyłki pocztowej. W dalszej części skarżący wskazał na fakt wysłania ponaglenia podnosząc, że postępowanie mogło się toczyć z urzędu, jak i na jego wniosek, i organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przekroczenie terminu jest niezaprzeczalne, a PINB nawet nie ustalił terminu wykonania robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się wówczas, gdy strona wnosząca podanie jest do tego uprawniona. Postępowanie, którego wszczęcia domaga się skarżący, może być wszczęte jedynie z urzędu, gdyż art. 53a P.b. stanowi lex specialis wobec art. 61 k.p.a. Nie istnieje tym samym przepis, który zobowiązywałby organ nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy nie stwierdzi on naruszeń przepisów prawa budowlanego, do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Tym samym przesłanie skarżącemu pisemnej informacji było wystarczające. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, dlatego też orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 120 p.p.s.a.). Sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym do załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tym miejscu przypomnieć należy, że pismo skarżącego z 23 września 2022 r. skierowane do PINB było jednoznaczne w swej treści i dotyczyło legalności budowy dwóch instalacji ciepłej wody, które w ocenie skarżącego są samowolą budowlaną. Słusznie więc organ stwierdził, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 53a P.b., a jednoznaczność sytuacji faktycznej, jak i prawnej, nie wymagała od organu wykonania dodatkowych czynności sprawdzających, zwłaszcza że skarżący dołączył dokumentację fotograficzną. Podnoszenie w skardze, że art. 72a P.b. nie wyszczególnia art. 66 ust.1a odpowiada treści tego unormowania, jednak rozmija się z treścią pierwotnego żądania skarżącego, który zgłaszał samowolę budowlaną. Również obecnie nie można dostrzec przesłanek, które nakazywałyby rozważenie możliwości zastosowania art. 66 ust.1a. Zauważyć należy, że problematyka stosowania przepisu art. 53a ust.1 P.b., ale też podobnie brzmiącego art. 72a P.b. wywołuje komplikacje w praktyce organów nadzoru budowlanego oraz kontrowersje i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Oba wyżej wymienione przepisy stanowią, że postępowania w nich wskazane (w przypadku niniejszej sprawy jest to postępowanie w sprawie samowoli budowlanej - do której odnosi się art. 53a ust.1 P.b.) "wszczyna się z urzędu". Organy nadzoru budowlanego rozpatrując złożone wnioski najczęściej powołując się na art. 53a ust. 1 lub art. 72a P.b. wysyłają zainteresowanym pisma, nieprzybierające formy procesowej postanowienia czy decyzji. W takiej sytuacji składane skargi na bezczynność nie są przez sądy rozstrzygane jednolicie. Najdalej idącym stanowiskiem jest odrzucenie skargi, co opiera się na założeniu, że pismo osoby niemogące doprowadzić do wszczęcia postępowania ma charakter sygnalizacyjny (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2022 r., II OSK 811/22, dostępne w CBOSA). W innych przypadkach skargi są oddalane, a w takich orzeczeniach wskazuje się, że skoro inicjatywa strony nie doprowadziła do wszczęcia postępowania, to zarzucana bezczynność organu nie wystąpiła (przykładowo zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2023 r., II OSK 2467/22, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 5 stycznia 2023 r., II SAB/Lu 127/22 dostępne w CBOSA). Odszukać można też i takie wyroki, w których zobowiązano organ do załatwienia wniosków składanych do organów nadzoru budowlanego, gdzie akcentowano, że jeżeli strona jednoznacznie, z powołaniem na interes prawny, żąda wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, to reakcja organu powinna mieć charakter formalny, to jest wyrazić się we wszczęciu postępowania, względnie w wyraźnej odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli organ nie znajduje takich podstaw. (zob. na przykład wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 kwietnia 2023 r., II SA/Kr 264/23, dostępne w CBOSA ). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, stoi na stanowisku, że w przypadku gdy na dane roboty budowlane nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenie i organ nie dostrzega naruszenia przepisów prawa nie zachodzi potrzeba wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wystarczające jest pismo informujące osobę zgłaszającą, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Przepis ten nie rozstrzyga jednak, czy w danej sprawie obowiązuje zasada skargowości, czy oficjalności, decyduje o tym bowiem konkretny przepis prawa materialnego. W niniejszej sprawie, żądanie dotyczyło wszczęcia postępowania dotyczącego wykonania instalacji doprowadzających wodę bez pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Stosownie do treści art. 53a ust. 1 ustawy postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale (tj. rozdziale 5b w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy ) wszczyna się z urzędu. Przepis art. 53a dodany został na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – (Dz. U. poz. 471). Wszedł on w życie z dniem 19 września 2020 r., obowiązywał zatem w chwili złożenia przez skarżącego wniosku. Ustawodawca jednoznacznie przesądził, że w sprawach w zakresie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy do sposobu wszczęcia postępowania zasada skargowości nie ma zastosowania, a wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego możliwe jest wyłącznie z urzędu. Nie jest dopuszczalne łączenie dwóch oddzielnych trybów postępowania, a w zasadzie tworzenie trybu trzeciego, tj. wszczęcia z urzędu po uwzględnieniu wniosku. Na skutek zgłoszonego żądania wyłączona jest możliwość wydania przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl tego przepisu postanowienie odmowne wydaje się, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem o charakterze formalnym, nie merytorycznym, nie rozstrzyga więc sprawy co do jej istoty (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3193/18 - LEX nr 3394044, z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 89/19 - LEX nr 3291079). Instytucja procesowa przewidująca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych nie dotyczy jednak postępowań, które mogą być wszczęte tylko z urzędu. W takich sprawach przepis art. 61 k.p.a. nie stanowi podstawy prawnej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż wydając takie postanowienie organ byłby jedynym jego adresatem. Podkreślić należy również, że osoba dokonująca takiego zawiadomienia czy kierująca żądanie nie jest pozbawiona środków ochrony prawnej. Ma ona bowiem możliwość uruchomienia postępowania skargowego przewidzianego w Dziale VIII k.p.a., poprzez wniesienie skargi do organu wyższego stopnia na brak działania lub wadliwe działania organu, do którego wniesiono żądanie wszczęcia postępowania (art. 229 pkt 2 k.p.a.). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.