VII SAB/Wa 31/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w postępowaniu odwoławczym I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do rozpatrzenia odwołania skarżącej D.S. od decyzji Burmistrza K. nr [...] z [...] lutego 2021 r.; II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu odwołania, o którym mowa w pkt I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie grzywnę w wysokości 1.000 (tysiąc) złotych; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej D. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi D. S. ("skarżąca") jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ("SKO") w sprawie rozpatrzenia odwołania skarżącej wniesionego od decyzji Burmistrza [...] nr [...] z [...] lutego 2021 r., zarzucana w następujących okolicznościach: Decyzją nr [...] z [...] lutego 2021 r. Burmistrz [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 27 listopada 2020 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr ewid. [...]. Wskazana decyzja została doręczona skarżącej 26 lutego 2021 r. W dniu 11 marca 2021 r. skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji do SKO. Odwołanie to wpłynęło do organu I instancji 15 marca 2021 r., natomiast do organu odwoławczego [...] kwietnia 2021 r. przy piśmie Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2021 r. Wobec niewydania decyzji z tego odwołania, skarżąca pismem z 1 sierpnia 2022 r. wniosła ponaglenie do SKO na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 775; "k.p.a."); zażądała niezwłocznego wydania decyzji. Wskazała jednocześnie na zwłokę organu świadomą i celową, trwającą ponad rok. I dalej, w dniu 7 lutego 2023 r. skarżąca wniosła skargę do tut. Sądu na bezczynność SKO w rozpatrzeniu jej odwołania od ww. decyzji Burmistrza [...]. Wniosła o jej uwzględnienie i nakazanie organowi niezwłoczne, natychmiastowe wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym oraz stwierdzenie, że bezczynność tego organu – SKO miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że postępowanie przed SKO trwa pozornie od ponad prawie dwóch lat; Kolegium od prawie dwóch lat nie prowadzi postępowania w ogóle. Zwłoka SKO jest świadoma i celowa. SKO nie skierowało choćby jednego jakiegokolwiek pisma do strony w celu wyjaśnienia, dlaczego sprawa nie jest załatwiona w terminie. Nie zareagowało także na ponaglenie, które otrzymało 3 sierpnia 2022 r. Zgodnie z orzecznictwem taka bezczynność trwająca prawie dwa lata ma charakter bezczynności rażącej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Wskazało, że w dniu 28 lutego 2023 r. wydało decyzję utrzymującą w mocy ww. decyzję Burmistrza Karczewa (v. decyzja o znaku: KOA/1576/Ar/21). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd dostrzega, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; "p.p.s.a."), przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy opieszałości organu w przypadku określonym w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a., (v. art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy), i jest dopuszczalna, jako że przed jej wniesieniem skarżąca skierowała do organu prowadzącego postępowanie ponaglenie (stosując się do art. 37 § 1 k.p.a.). Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze opieszałości w rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Burmistrza [...] (wydanej z wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy), Sąd wyjaśnia, że pojęcia bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak, bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. "Aby zatem stwierdzić, że organ administracji publicznej prowadzi postępowanie przewlekle, należy wykazać, iż w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej organ administracji publicznej miał możliwość załatwić sprawę jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia, a mimo to prowadził ją opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a to doprowadziło do naruszenia przepisów o szybkości postępowania. W takim postępowaniu ocenie podlega również zasadność wyznaczenia nowego terminu do rozpoznania sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a." (v. postanowienie NSA z 1 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19). Powyższe prowadzi do wniosku, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że rozpoznawana skarga dotyczy bezczynności, skoro wywodzi się w niej o nierozpatrzeniu odwołania poprzez wydanie aktu w zakreślonym prawem terminie, akcentując brak podjęcia przez SKO jakichkolwiek działań w celu zakończenia postępowania odwoławczego. Co więcej - Sąd uznał, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie, albowiem SKO naruszyło obowiązujący porządek prawny; w dacie wniesienia przez skarżącą rozpoznawanej skargi pozostawało bowiem w bezczynności. Przed przywołaniem okoliczności, które wskazują na ww. stan naruszenia prawa Sąd zauważa, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis ten reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Bezczynność, przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa. Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 k.p.a.). Nowy termin załatwienia sprawy jest terminem o charakterze instrukcyjnym; nie dotyczy poszczególnych czynności procesowych, lecz załatwienia sprawy, a zatem termin określony w tym trybie nie może być zmieniany przez organ, który go ustalił, czy inaczej: nie może być on wielokrotnie wydłużany. W niniejszej sprawie SKO (będąc do tego zobowiązane) nie wywiązało się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy z odwołania skarżącej "w rozsądnym" terminie. Termin ten należało liczyć od daty wpływu odwołania skarżącej do SKO, a więc od 13 kwietnia 2021 r.; stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. należało zaś przyjąć, że upływał on z dniem 13 maja 2021 r. Orzeczenie zapadło natomiast dopiero po trzech tygodniach od wniesienia przez skarżącą skargi na bezczynność SKO w analizowanej sprawie, tj. 28 lutego 2023 r. Znamienne przy tym jest, że SKO we wskazanym okresie (tj. od wpływu odwołania do wydania decyzji), nie podjęło żadnych czynności, nie zastosowało się także do przepisów art. 36 k.p.a. i nie zawiadomiło strony o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie. Nie uczyniło tego także po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia, co miało miejsce 2 sierpnia 2022 r., a więc już po ponad roku od wpływu podlegającego rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Burmistrza [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Analizując akta sprawy Sąd uznał w efekcie, że rozpoznawana skarga jest zasadna; w przedstawionej w niej sprawie administracyjnej doszło bowiem do bezczynności SKO, rozumianej jako brak działań organu wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu rozpatrzenie - w tym przypadku – odwołania i wydanie decyzji kończącej to postępowanie w terminie określonym w art. 35 § 3 (lub wyznaczonym zgodnie z art. 36) k.p.a. Nadto, dokonując gradacji stwierdzonego naruszenia Sąd uznał, że wskazana bezczynność organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że opieszałość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ona prawo); kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W tym przypadku Sąd ocenił opóźnienie SKO w wydaniu aktu jako "znaczące" (postępowanie odwoławcze wywołane zostało odwołaniem z 13 kwietnia 2021 r. - data wpływu do organu), albowiem Kolegium, mimo że miało miesiąc na jego rozpatrzenie, nie uczyniło tego przez ponad 20 miesięcy, co więcej orzeczenie w sprawie wydało dopiero trzy tygodnie po wniesieniu skargi przez skarżącą na zarzucaną (i potwierdzoną przez Sąd) bezczynność; zaniechało przy tym stosowania się do obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. Dlatego też ocenianą opieszałość Sąd ocenił surowo, tj. przyjął, że miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji Sąd za zasadne uznał także wymierzenie organowi z urzędu grzywny w wysokości 1000 zł, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd zauważa przy tym, że instytucja grzywny przewidziana w ww. przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść ww. przepisu wskazuje też na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność (przewlekłość), którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (por. NSA w wyroku z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wystarczającym (a zarazem koniecznym) środkiem dyscyplinującym organ, o działaniu zarazem prewencyjnym, będzie wymierzenie temu organowi grzywny w ww. kwocie. To wszystko obligowało w efekcie Sąd do: umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania SKO do wydania decyzji (bo ta – z odwołania skarżącej została wydana przez Kolegium 28 lutego 2023 r. – o znaku KOA/1576/Ar/21), stwierdzenia, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu o charakterze kwalifikowanym, a także orzeczenia o wymierzeniu temu organowi grzywny. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł o powyższym w pkt I do IV sentencji wyroku. Na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł zaś o kosztach postępowania sądowego - w pkt V, uwzględniając wysokość wpisu od skargi.