II OSK 950/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 4/23 w sprawie ze skargi G. A. na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 4/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę G. A. na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 18 grudnia 2022 r. (godzina 16:20) inwestor wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu ponaglenie w związku z zarzucaną Kolegium bezczynnością oraz przewlekłością w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podniósł, że od momentu złożenia odwołania od decyzji z dnia 30 sierpnia 2022 r. umarzającej w całości postępowanie administracyjne, nie otrzymał korespondencji w sprawie, zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu sprawy, ani nie wydano decyzji. Pomimo upływu miesięcznego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, sprawa nadal się toczy i nie wiadomo na jakim jest etapie. Wniósł o wydanie postanowienia, w którym zostanie nakazane załatwienie sprawy, orzeczenie o rażącym naruszeniu prawa w związku ze stwierdzeniem bezczynności oraz przewlekłości. Kolejnym pismem z dnia 18 grudnia 2022 r. (godzina 16:25), pełnomocnik skarżącego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność oraz przewlekłość Kolegium. Treść skargi jest zbieżna z treścią odwołania. Skarżący wniósł o stwierdzenie przez Sąd, że Kolegium dopuściło się bezczynności oraz przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że zaledwie kilka minut przed nadaniem skargi za pośrednictwem platformy ePUAP, nadał ponaglenie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że doszedł do przekonania o niedopuszczalności skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłość Kolegium, co zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę. Oznacza to, zdaniem Sądu, że przedmiotem sprawy nie jest aktywność organu administracji publicznej w postaci konkretnego aktu administracyjnego, którego wydania oczekiwał skarżący, ale jest nim zaniechanie. Zaskarżanie bezczynności i/lub przewlekłości jest dopuszczone przez przepisy prawa, jednakże w tym zakresie obowiązuje niezmiennie zasada konieczności wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej: "p.p.s.a. oraz z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Tymi środkami są: zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, a także inny środek przewidziany w ustawie. Z przepisem art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. koresponduje przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., który stanowi: "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu". Sąd w składzie orzekającym podkreśla wyrażenie "po wniesieniu ponaglenia". Ponaglenie jest środkiem dyscyplinującym organ administracji publicznej, któremu zarzuca się zaniechanie w postaci bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zasady i tryb wnoszenia ponaglenia reguluje przepis art. 37 k.p.a. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. należy najpierw wnieść ponaglenie, aby ten stan rzeczy mógł otworzyć drogę do wniesienia skargi na przewlekłość lub bezczynność. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w dniu 18 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego złożył ponaglenie oraz skargę. Pierwszym wniesionym pismem było ponaglenie. Pismo to podpisano w dniu 18 grudnia 2022 r. o godzinie 16:20, po czym wysłano do SKO. Skarga na bezczynność i przewlekłość SKO również została złożona w piśmie z dnia 18 grudnia 2022 r. Skargę podpisano o godzinie 16:25. Sąd w składzie orzekającym zwrócił uwagę, że przedstawiona kolejność podpisania, a także wniesienia obu pism nie może prowadzić do wniosku, że skargę poprzedziło ponaglenie, ponieważ oba pisma zostały wniesione w dniu 18 grudnia 2022 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarówno przepisy k.p.a., jak i p.p.s.a. przyjmują za podstawową "jednostkę czasu", dzień. Żadna z ustaw procesowych nie wyróżnia minut, czy też godzin. W związku z tym, należy uznać, że fakt, iż skargę złożono kilka minut po wniesieniu ponaglenia, nie oznacza wyczerpania środków zaskarżenia, bowiem i ponaglenie i skarga, są opatrzone datą 18 grudnia 2022 r. Innymi słowy, różnica minut czy godzin pozostaje bez znaczenia dla faktu, iż oba pisma procesowe wniesiono tego samego dnia. Musi istnieć odstęp co najmniej jednego dnia, dla skutecznego wyczerpania środków zaskarżenia, o czym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi w tym samym dniu, a praktycznie w tym samym momencie, należało zakwalifikować jako równoczesne wniesienie obu tych środków zaskarżenia. Nie wyczerpuje to przesłanki uprzedniego (przed wniesieniem skargi) wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednoczesne wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi na bezczynność nie spełnia określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a. warunku wyczerpania środków zaskarżenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji konieczne jest złożenie skargi na bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania najwcześniej dzień po wniesieniu ponaglenia. Gdyby dopuszczono taką sytuację, że jednego dnia można wnieść ponaglenie i skargę, podważałoby to racjonalność ustawodawcy, który wprowadzając do k.p.a. instytucję ponaglenia wyposażył stronę w dodatkowy instrument mający na celu dyscyplinowanie organów administracji w zakresie sprawności i szybkości załatwienia sprawy. Nie można postrzegać ponaglenia wyłącznie jako środka warunkującego dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należy uwzględnić, że ratio legis do wprowadzenia wymogu uprzedniego wyczerpania środka w postaci ponaglenia, było zapewnienie kontroli terminowości w postępowaniu administracyjnym z jednoczesnym ograniczeniem obciążania sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł G. A., zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 i § 3 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie przywołanych przepisów postępowania i odrzucenie skargi, której wniesienie i rozpoznanie nie było niedopuszczalne, a w rezultacie pozbawienie skarżącego prawa do sądu (brak merytorycznego rozpoznania skargi), skoro z urzędowych poświadczeń odbioru (w zakresie dotyczącym poświadczeń odbioru ponaglenia, załączonego nawet do skargi jako załącznik) stanowiących dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych wynika niewątpliwie, że: a) ponaglenie skarżący wniósł w dniu 18 grudnia 2022 r., o godz. 16:20; b) skargę skarżący wniósł w dniu 18 grudnia 2022 r., o godz. 16:26; zaś poświadczenie doręczenia stanowi dowód na realną możliwość zapoznania się adresata z treścią pisma, a nadto jest niezaprzeczalnym urzędowym poświadczeniem odbioru pisma przez organ w dacie oraz o godzinie (łącznie z chwilą odnotowaną w minutach i sekundach) w urzędowym poświadczeniu odbioru (poświadczenia); 2) art. 53 § 2b w zw. z art. 83 § 5 p.p.s.a. w świetle art. 3 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2023 r., poz. 57, ze zm.) poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów p.p.s.a. – zwłaszcza w kontekście możliwości, jakie daje wnoszenie pism w formie nowoczesnej drogą elektroniczną – i przedstawienie niemającego oparcia w przepisach prawa poglądu, że: a) skargę na przewlekłość lub bezczynność należało wnieść co najmniej na drugi dzień po tym, jak wniesiono ponaglenie, skoro treść przepisu mówi o "każdym czasie" w odróżnieniu od innych przepisów, gdzie mowa jest o terminie do wniesienia środka zaskarżenia (w innych przepisach czy to p.p.s.a., czy to k.p.a., istotnie mowa jest o terminie liczonym w dniach od określonego zdarzenia będącego momentem początkowym; b) podstawową jednostką czasu miałby być dzień, gdyż przepisy prawa nie rozróżniają godzin lub minut, skoro jest to twierdzenie nieprawdziwe w kontekście przywołanego przepisu ustawy i generowanego na podstawie przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180, ze zm.), urzędowego poświadczenia przedłożenia; c) poglądem powszechnym akceptowanym w orzecznictwie było to, na gruncie omawianej regulacji przewidującej uprawnienie do wniesienia skargi na przewlekłość lub bezczynność organu administracji publicznej, iż stosowną skargę należało wnieść dopiero co najmniej na drugi dzień, chociaż takiego orzecznictwa na gruncie aktualnego brzmienia nowego przepisu w postaci art. 53 § 2b p.p.s.a. nie ma, która to wykładnia prowadziłaby do absurdalnego wniosku, że gdyby – hipotetycznie – ponaglenie skarżący wniósł o godz. 23:55 danego dnia, a skargę formalnie dnia kolejnego, ale o godz. 00:02, gdzie odstęp byłby kilkuminutowy bądź ponaglenie wniesione zostałoby w piątek o godz. 20:00, gdy pracownicy organu nie wykonują pracy, a skargę o 6:00 rano w poniedziałek, to skarga nie byłaby już w ocenie WSA w Poznaniu dopuszczalna, a który to rezultat wykładni jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 45 § 1 Konstytucji RP. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodów uzupełniających z dostarczonych wraz ze skargą kasacyjną dokumentów, a mianowicie: - wydruku ponaglenia z 18 grudnia 2022 r. wraz z urzędowym poświadczeniem przedłożenia (doręczenia) tego dokumentu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o godz. 16:20; - wydruku skargi z 18 grudnia 2022 r. wraz z urzędowym poświadczeniem przedłożenia (doręczenia) tego dokumentu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o godz. 16:26, na okoliczność, że wniesienie skargi poprzedzono otrzymanym chronologicznie wcześniej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu ponagleniem, zauważając ponadto, że jeden z takich dokumentów (dotyczący ponaglenia) załączono wraz ze skargą, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie przeprowadził dowodu z tego dokumentu, a ponadto w zakresie dotyczącym wniesionej o godz. 16:26 skargi, to niżej podpisany nie mógł przypuszczać, że organ administracji publicznej naruszy zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i ukryje przekazując skargę wraz z aktami sprawy do sądu administracyjnego fakt, że skarga wpłynęła po ponagleniu (nie przedstawiając dokumentu w postaci wydruku, w jakiej chwili z uwzględnieniem godziny, otrzymano poszczególne dokumenty). Mając na względzie powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia celem przekazania skargi do merytorycznego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także skargi na bezczynność oraz przewlekłość postępowania organu. Z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika bowiem, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. stronie służy ponaglenie. Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a., obowiązującego od dnia 1 czerwca 2017 r., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w aktualnym stanie prawnym, ukształtowanym brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., nie jest zasadne stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym musi istnieć odstęp co najmniej jednego dnia pomiędzy wniesieniem ponaglenia, a złożeniem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania. Z ww. przepisów wynika, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Z przepisów tych nie wynika jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie określił bowiem terminu, w którym można wnieść skargę na przewlekłość postępowania. Wprowadził jedynie warunek, że skargę na przewlekłość można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać. Musi on jasno wynikać z przepisów prawa (por. wyr. NSA z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1314/19). Brak jest zatem normatywnych podstaw do tworzenia dodatkowego warunku realizacji prawa do sądu, jakim byłby wymóg, aby dla dopuszczalności złożenia skargi na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania konieczne było nie tylko wniesienie ponaglenia, lecz potrzebny byłby także upływ terminu na zajęcie stanowiska lub podjęcie rozstrzygnięcia wobec ponaglenia przez organ. Należy zauważyć, że taka wykładnia art. 53 § 2b p.p.s.a. jest stosowana również w orzecznictwie NSA, który przyjmuje w oparciu o powołany przepis, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść nawet tego samego dnia, w którym zostało wniesione ponaglenie do właściwego organu (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1314/19, LEX nr 2777904, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2558/19, wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1659/18, LEX nr 2573182, wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2012/19, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12, postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 854/13). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym gdyby dopuścić taką sytuację, że jednego dnia można byłoby wnieść ponaglenie i skargę do sądu administracyjnego podważałoby to racjonalność ustawodawcy, który wprowadzając do k.p.a. instytucję ponaglenia wyposażył stronę w dodatkowy argument mający na celu dyscyplinowanie organów administracji w zakresie sprawności i szybkości załatwienia sprawy oraz że ratio legis do wprowadzenia wymogu uprzedniego wyczerpania środka w postaci ponaglenia było zapewnienie kontroli terminowości w postępowaniu administracyjnym z jednoczesnym ograniczeniem obciążania sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji. Wybrzmiewająca z tego poglądu potrzeba zapewnienia organowi reakcji na wniesione ponaglenie, którą miałby zapewnić wymóg zachowania odstępu dnia między wniesieniem ponaglenia, a skargi do sądu administracyjnego, jest w gruncie rzeczy iluzoryczna, na co zwraca uwagę skarga kasacyjna powołując przykładowe sytuacje praktyki działalności urzędów administracji publicznej. Prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie jest warunkiem do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili jego złożenia w organie (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2013 r. II OSK 2654/13; postanowienie NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18). W ocenie NSA, gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie możliwości wniesienia skargi na przewlekłość od rozpoznania ponaglenia to taki wymóg zostałby wprowadzony wprost w ustawie. Skarga na przewlekłość może być zatem wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie NSA z 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie NSA z 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, postanowienie NSA z 10 października 2013 r. I OZ 854/13). W uchwale z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że językowa wykładnia art. 53 § 2b p.p.s.a. traktującego literalnie o możliwości wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, wskazuje na to, że musi ta być poprzedzona ponagleniem, ale bez oczekiwania przez skarżącego na rozstrzygnięcie tego ponaglenia. Treść tego przepisu wskazuje na dopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie rozumianym jako w czasie niczym nieograniczonym (jakkolwiek nie oznacza to, że skarga może być skutecznie wniesiona także w razie braku przedmiotu zaskarżenia ze względu na ustanie przewlekłości postępowania administracyjnego). W sprawach bezczynności oraz przewlekłości postępowania istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia ponaglenia, ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie zostanie rozpatrzone przez właściwy organ. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skargę na przewlekłość postępowania organu administracji publicznej można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy przewlekłości postępowania nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem a skargą do sądu administracyjnego, skoro skierowanie takiego ponaglenia stanowi jedynie warunek formalny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i wystarczy sam fakt jego dopełnienia przez stronę. Niezależnie od sposobu załatwienia przez organ ponaglenia, przez sam fakt wniesienia tego ponaglenia stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym przewlekłości postępowania przez organ. Złożenie ponaglenia wywiera bowiem skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe postępowanie. Słusznie w skardze kasacyjnej zwraca się uwagę, że kluczowe dla ustalenia, czy skarga na przewlekłość bądź bezczynność organu jest dopuszczalna na gruncie art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jest to, by była wniesiona chronologicznie po tym, jak wpłynęło do tegoż organu ponaglenie. W myśl wymogu z art. 53 § 2b p.p.s.a. należy wnieść ponaglenie, a ten stan rzeczy umożliwia skuteczne wniesienie skargi na przewlekłość bądź bezczynność, co w sprawie niniejszej miało miejsce. Nie ma racji Sąd pierwszej instancji w zakresie, w jakim dla uzasadnienia swojego stanowiska powołuje się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2016 r., sygn. akt I FPS 1/16, zgodnie z którą (w stanie prawnym wówczas obowiązującym) przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie. Niezależnie od zmiany stanu prawnego w zakresie regulacji, o której mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a, odrębność przedmiotów skarg unormowana w art. 53 § 2 oraz § 2b wyklucza dopuszczalność zrównywania ich w skutkach prawnych. Nie można zatem zrównywać przedmiotu regulacji art. 53 § 2 (skarga na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4) z treścią zawartą w art. 53 § 2b, odnoszącego się do skarg na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto ustawodawca przewidział w art. 53 § 2 okres trwania terminu do wniesienia skargi oraz również moment rozpoczęcia biegu tego określonego dniami terminu. Tymczasem art. 53 § 2b p.p.s.a. nie wiąże w żaden sposób możliwości wniesienia skargi od wniesienia ponaglenia w jednostce czasu jakim jest dzień. Posługuje się bowiem sformułowaniem: "w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia". Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, że o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).