VII SAB/Wa 29/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. M. na bezczynność Wójta Gminy C. w zakresie objętym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2017 r. nr [...] oddala skargę

W dniu 29 lipca 2017 r. T. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wójta Gminy C. w zakresie objętym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2017 r. nr [...]. Z akt sprawy wynika, że pismem z 11 lipca 2016 r., sprecyzowanym pismem z 15 lipca 2016 r., skarżący wniósł do Wójta Gminy C. o wydanie zaświadczenia, że działki o nr ew. [...],[...],[...] we wsi P. gm. C. utworzyły siedlisko rolnika B. M. i T. M., a także o posiadaniu w latach 1983 – 2005 gospodarstwa rolnego ze wskazaniem jego całej powierzchni. [...] lipca 2016 r. Wójt Gminy C. wydał zaświadczenie, że: "w ewidencji podatkowej Gminy C. na Pana/Panią T. M. (...) figurowało w latach 1983-2005 gospodarstwo rolne. Zgodnie z ww. ewidencją w 1997 r. powierzchnia gruntów wynosiła 4,67 ha." Pismem z 9 grudnia 2016 r. skarżący wniósł skargę do SKO w W. na nieprzestrzeganie prawa przez Wójta Gminy C. wskazując w tymże piśmie m. in. na brak odpowiedzi tego organu na jego pismo z 11 lipca 2016 r. Przesyłając tę skargę do SKO w W., Wójt Gminy C. w piśmie z 15 grudnia 2016 r. podał, że załatwił pismo skarżącego z 11 lipca 2016 r., a to kierując do niego pismo wyjaśniającego, jak i wydając w dniu [...] lipca 2016 r. zaświadczenie. Następnie, pismem z 4 stycznia 2017 r., skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o spowodowanie, żeby Wójt Gminy C. wydał zaświadczenie, że działki nr [...], [...] i [...] we wsi P. w Gminie C. utworzyły siedlisko rolnika B. i T. M. Wskazane pismo zostało potraktowane jako zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: k.p.a., na bezczynność Wójta Gminy C. w sprawie niewydania skarżącemu żądanego zaświadczenia. W konsekwencji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] maja 2017 r., znak: [...], po zapoznaniu się z ww. zażaleniem skarżącego, na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. wyznaczyło Wójtowi Gminy C. dodatkowy termin na załatwienie sprawy wynoszący 14 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia oraz stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Dalej, Wójt Gminy C. postanowieniem z [...] maja 2017 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 123, art. 217 § 2 pkt 1, art. 218 i art. 219 k.p.a., odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia, że działki o nr ew. [...],[...],[...] we wsi P. gm. C. przeznaczone są pod realizację siedliska rolniczego. Pismem z 1 czerwca 2017 r. skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania Wójta Gminy C. wskazując, że organ ten kolejny raz narusza prawo nie wydając zaświadczenia, że w latach 1993-2005 B. i T. M. utworzyli zgodnie z prawem siedlisko rolnika. W piśmie z 6 czerwca 2017 r. skarżący w uzupełnieniu wyjaśnił, że jego pismo z 1 czerwca 2017 r. ma prowadzić do rozstrzygnięcia, czy działki nr ew. [...],[...] i [...] stanowiły siedlisko rolnika utworzone w latach 1983-2005 i, czy powyższe siedlisko winno być umieszczone w planie przestrzennego zagospodarowania Gminy C. Wyjaśnił, że temu też ma służyć wystawienie przez ww. organ zaświadczenia, że działki o nr ew. jw. stanowią siedlisko utworzone w latach 1983-2005. W piśmie z 15 czerwca 2017 r. skarżący wniósł o przekazanie ww. sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a w piśmie z 28 lipca 2017 r. wyjaśnił, że jego pismo z 15 czerwca 2017 r. jest skargą na bezczynność Wójta Gminy C. w zakresie objętym postanowieniem Kolegium nr [...]. Wskazana skarga została nadana w dniu 29 lipca 2017 r. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy C. odniósł się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów. Postanowieniem z 25 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 46/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., odrzucił skargę skarżącego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podniósł, że skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność Wójta Gminy C., nie złożył przysługującego mu środka zaskarżenia, tj. zażalenia/ponaglenia bezpośrednio do organu wyższego stopnia. Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Sądu z 25 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 845/18 uchylił zaskarżone postanowienie Sądu z 25 października 2017 r. NSA uznał, że zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że skarżący wyczerpał przysługujący mu środek zaskarżenia, tj. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Za wezwanie takie należy uznać pismo skarżącego z 4 stycznia 2017 r., w którym zwrócił się on do ww. organu o spowodowanie, by Wójt Gminy C. rozpoznał jego wniosek o wydanie żądanego zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej przez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Rozpoznawana skarga należy do właściwości sądu administracyjnego, albowiem dotyczy sprawy objętej kognicją tego sądu. Nadto, skarga ta jest dopuszczalna, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 845/18, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżący, stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., pismem z 4 stycznia 2017 r., wyczerpał środek zaskarżenia przysługujący w takich przypadkach w postępowaniu administracyjnym, tj. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu ww. zażalenia, na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. wyznaczyło Wójtowi Gminy C. dodatkowy termin na załatwienie niniejszej sprawy wynoszący 14 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia oraz stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Przechodząc do meritum zaznaczyć zaś należy, że zgodnie z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie § 2 powyższego przepisu, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazać też trzeba, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "bezczynność organu" i "przewlekłość postępowania". Niewątpliwie pojęcie przewlekłości postępowania, wprowadzone do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.), i obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r. (od kiedy to, weszła w życie wskazana nowelizacja, wprowadzająca instytucję przewlekłego postępowania – v. art. 37 § 1 k.p.a. oraz skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania – v. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to NSA m. in. w wyroku z 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim Sąd kasacyjny podał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, że nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu, którą to można określić poprzez sformułowanie: niewydanie w terminie pomimo takiego obowiązku rozstrzygnięcia. Zatem, w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że w kontrolowanym przypadku nie można zarzucić Wójtowi Gminy C., aby ten - w dacie wniesienia rozpoznawanej skargi, jak i wyrokowania - pozostawał w bezczynności; w tej sytuacji – nie można było uznać rozpoznawanej skargi za zasadnej i zobowiązać w efekcie organu do rozpatrzenia wniosku czy inaczej: do załatwienia sprawy. Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że rozpoznawana skarga dotyczy postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy C. z wniosku skarżącego z 11 lipca 2016 r. o wydanie zaświadczenia m.in., że działki o nr ew. [...],[...],[...] we wsi P. gm. C. utworzyły siedlisko rolnika B. M. i T. M. Wójt Gminy C., na skutek tego wniosku i wobec treści postanowienia SKO w W. z [...] maja 2017 r. znak: [...] (wydanego w oparciu o art. 37 § 2 k.p.a.), postanowieniem z [...] maja 2017 r., znak: [...], odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia, że działki o nr ew. [...],[...],[...] we wsi P. gm. C. przeznaczone są pod realizację siedliska rolniczego. Rozpoznawana skarga została wniesiona 29 lipca 2017 r., a więc już po wydaniu ww. postanowienia tego organu kończącego postępowanie w I instancji z wniosku skarżącego. Z tego też powodu Sąd przyjął, że brak jest podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności. Przy czym, bezspornym jest, że Wójt Gminy C. był obowiązany do załatwienia żądania skarżącego dotyczącego wydania zaświadczenia o konkretnej treści, czy to poprzez wydanie wnioskowanego przez niego zaświadczenia, czy to poprzez wydanie postanowienia przewidzianego w art. 219 k.p.a. Winien był to uczynić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (po myśli art. 217 § 3 k.p.a., jako że postępowanie z wniosku o wydanie zaświadczenia jest ze swej istoty postępowaniem uproszczonym niewymagającym postępowania wyjaśniającego – dowodowego). Wskazanego terminu organ nie zachował (albowiem, jak wynika z akt, wprawdzie [...] lipca 2016 r. wydał zaświadczenie na żądanie skarżącego z 11 lipca 2016 r., ale nie w pełni odniósł się wówczas do wniosku; uczynił to dopiero na skutek ww. postanowienia SKO z [...] maja 2017 r., wydając postanowienie w oparciu o art. 219 k.p.a.). Niemniej w dacie wniesienia przez skarżącego skargi do Sądu na bezczynność, wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia -w spornym zakresie- został przez Wójta Gminy C. rozpatrzony. Organ ten nie pozostawał więc już wówczas w zarzucanej mu bezczynności (a zważyć należy, że zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, rozpoznawana skarga dotyczy bezczynności Wójta Gminy C. w zakresie objętym ww. postanowieniem Kolegium; w takim zaś zakresie niespornie Wójt Gminy C. orzekł postanowieniem z [...] maja 2017 r. – zachowując termin 14 dni wyznaczony dodatkowo przez Kolegium). Jednocześnie, wobec zarzutów skargi i szeroko prezentowanego przez skarżącego -w pismach ją uzupełniających- stanowiska, Sąd zauważa i podkreśla, że celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Zatem w sytuacji, gdy organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta podlega oddaleniu jako nieuzasadniona. Pogląd ten jest akceptowany zarówno w doktrynie (por.: M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 537), jak i w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14; z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 238/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 października 2014 r. sygn. akt III SAB/Po 11/14). Nadto, Sąd zaznacza, że żadne kwestie merytoryczne dotyczące prawa materialnego nie mogą być rozstrzygane w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu administracji. W sprawie ze skargi na bezczynność sąd bada bowiem jedynie, czy skarżony organ pozostaje w zwłoce, ale już nie ma kompetencji do tego, aby w tej sprawie analizować prawidłowość ewentualnie wydanych przez ten organ rozstrzygnięć. Ocena w tym zakresie wykracza poza przedmiot postępowania sądowego w sprawie bezczynności. Dlatego też Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie mógł przeprowadzić kontroli legalności ww. postanowienia Wójta Gminy C. z [...] maja 2017 r., znak: [...], odmawiającego skarżącemu wydania zaświadczenia. Jednocześnie Sąd dostrzega, że postanowienie to podlega osobnemu zaskarżeniu (zażaleniem, a następnie w drodze skargi do sądu administracyjnego). Sąd wyjaśnia również, że z tego też powodu nie mogły w sprawie odnieść zamierzonego skutku dokumenty załączone do akt przez skarżącego, dotyczące istoty sprawy, a więc mające na celu zakwestionowanie stanowiska przedstawionego przez Wójta w ww. postanowieniu z [...] maja 2017 r. Z tych wszystkich przyczyn Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do uznania, że Wójt Gminy C. na dzień wniesienia skargi, jak w wyrokowania pozostawał w bezczynności w załatwieniu (w części) wniosku skarżącego z 11 lipca 2016 r. (tj. w zakresie objętym postanowieniem SKO w Warszawie z [...] maja 2017 r.). Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.