VII SAB/Wa 167/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie nadzoru budowlanego 1. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszaniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wydania aktu; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz P. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

P. R. 13 września 2023 r. złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (PINB) podnosząc, że dotyczy ona nierozpoznania skarg na hałas w mieszkaniu przy ul. K. w Z. pochodzący z bramy garażowej i wniosków o zlecenie przeprowadzenia pomiarów hałasu i wydania decyzji. Wniósł o zobowiązanie organu do bezzwłocznego zlecenia dokonania pomiarów akustycznych i wydania decyzji. Skarżący wskazał, że 6 września 2022 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej w W. złożył skargę na uciążliwy, stresogenny hałas w jego mieszkaniu. Brama garażowa powoduje hałas uderzeniowy przy starcie i zamknięciu. Powołał § 323, 326 ust. 1, 327 ust 2, 180 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz normy PN-B-02156:1987 i PN-B-02151-02:1987 w załączniku do rozporządzenia. Dodał, że brama garażowa znajduje się za ścianą pokoju dziennego w jego lokalu obejmuje je również § 96 rozporządzenia. Dalej wskazał, że 8 września 2022 r. PPIS w W. powyższą skargę przekazał do PINB według właściwości. W dniu 11 października 2022 r. skarżący wysłał do PINB podanie o interwencję. Tego dnia na skrzynkę e-PUAP otrzymał pismo z PINB (z 6 września 2022 r.), bez informacji, czy organ podejmie czynności lub przekaże sprawę innemu organowi. W dniu 12 października 2022 r. złożył kolejne pismo do PINB w tej sprawie. PINB 17 października 2022 r. wezwał do złożenia wyjaśnień, na które odpowiedzi skarżący udzielił 20 października 2022 r. Organ 2 grudnia 2022 r. przeprowadził kontrolę. Skarżący 3 grudnia 2022 r. wniósł o przeprowadzenie pomiarów akustycznych. Pismo to 13 grudnia 2022 r. PINB przekazał Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska (WIOŚ). WIOŚ (pismo z 12 stycznia 2023 r.) wskazał, że organem właściwym do określania norm hałasu wewnątrz lokali mieszkalnych jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS). Dnia 24 stycznia 2023 r. PINB przekazał sprawę ww. organowi. W dniu 10 lutego 2023 r. skarżący złożył do Starosty wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. W dniu 3 marca 2023 r. wysłał do PINB pismo o przekazanie wniosku Staroście. W dniu 8 marca 2023 r. PINB poinformował Starostę o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie sporu o właściwość, co było przyczyną odmowy wydania decyzji. Pismem z 11 kwietnia 2023 r. skarżący zwrócił się do PINB o zlecenie badań akustycznych. W piśmie z 19 kwietnia 2023 r. organ wskazał m. in., że nie jest właściwy, a wnioskodawca powinien odrębnie wnieść podanie do PPIS. Zaznaczył, że wobec interwencji PINB i w konsekwencji odmownej decyzji Starosty w sporze o właściwość, nie miał już możliwości składania skarg do PPIS. W dniu 8 maja 2023 r. skarżący złożył kolejny wniosek do Starosty o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy PINB, a PPIS, dołączając pismo z 19 kwietnia 2023 r. W dniu 7 czerwca 2023 r. Starosta ponownie odmówił rozstrzygnięcia ww. sporu wskazując, że PINB uznał się za właściwy oraz że nie jest uprawniony do kontroli postępowań PPIS i PINB. W przypadku PINB jest nim M.WINB. W dniu 8 maja 2023 r. skarżący złożył do WINB skargę na bezczynność PINB. W dniu 16 czerwca 2023 r. WINB stwierdził jej zasadność wobec nierozpatrzenia wniosków skarżącego, w zakresie wynikającym z § 323 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Kwestia hałasu powinna być uwzględniona we wszczętym z urzędu postępowaniu, a skarżący - o ile posiada interes prawny - powinien być jego stroną. W dniu 19 czerwca 2023 r. WINB wezwał PINB do zlecenia przeprowadzenia badań akustycznych w porze dnia i nocy w lokalu skarżącego. W piśmie z 13 lipca 2023 r. PINB nie wskazał, czy podejmie sprawę hałasu. W piśmie z 17 lipca 2023 r. skarżący zapytał, czy PINB podejmie działania. W piśmie z 19 lipca 2023 r. organ odmówił odpowiedzi. W dniu 17 lipca 2023 r. zarządca Wspólnoty udostępnił pismo z 15 maja 2023 r., którym PINB nakazał Wspólnocie przedstawienie oceny technicznej bramy. W dniu 24 lipca 2023 r. skarżący wysłał ponaglenie. W dniu 25 lipca 2023 r. rzeczoznawca dokonał oględzin bramy i lokalu skarżącego. Zdaniem skarżącego, ocena techniczna budzi wątpliwości, gdyż badanie hałasu opiera się jedynie na subiektywnych odczuciach rzeczoznawcy, który jednocześnie przyznał, że hałas mogą potwierdzić wyłącznie profesjonalne pomiary w mieszkaniu, a bramę uznał za sprawną technicznie. Postanowieniem z 4 sierpnia 2023 r. WINB uznał ponaglenie z zasadne i wyznaczył PINB 30 dniowy termin na zajęcie stanowiska. Niemniej 4 września 2023 r. (pismo z 29 sierpnia 2023 r.) PINB stwierdził, że nie podejmie interwencji w odpowiedzi na wnioski skarżącego. W piśmie z 29 sierpnia 2023 r. PINB m.in. stwierdził, że sprawa ta nie była mu dotychczas znana. Jest to niezrozumiałe, skoro w piśmie z 8 września 2022 r. PPIS przekazał do PINB skargę skarżącego. Ponadto organ wskazał, że nie zajmie się kwestią hałasu w mieszkaniu skarżącego, a jeśli ocena techniczna wykaże nieprawidłowości w działaniu bramy, to nałoży obowiązek wykonania określonych czynności. Jak wykazała ocena techniczna, brama działa prawidłowo, ale kwestii hałasu nie rozwiązano, a nawet sprawna brama powoduje duży hałas w lokalu skarżącego. Ponadto PINB stwierdził, że "bezzasadne jest kierowanie przez Pana wniosków o "przeprowadzenie badań akustycznych" ponieważ nie doprowadzą one do eliminacji sedna sprawy w sposób merytoryczny", co jest niezgodne z prawdą, skoro po badaniach akustycznych (wg. PN-B-02156:1987 oraz PN- B-02151-02:1987) PINB może wydać decyzję nakazującą dokonanie czynności związanych z mechanizmem bramy i jej izolacją od budynku. Może być konieczna wymiana napędu na zawierający mechanizm powolnego startu i zamknięcia oraz izolacja bramy od ścian. Zwykła ocena stanu technicznego tego nie wykaże. PINB nie przeprowadził pomiarów hałasu w mieszkaniu. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie i umorzenie postępowania. Po przedstawieniu przebiegu postępowania tożsamego z opisanym w skardze, zaznaczył, że 17 października 2022 r. wezwał skarżącego do wskazania, Wspólnoty Mieszkaniowej i zarządcy oraz wystąpił o wypis z ewidencji gruntów, na podstawie którego ustalił właścicieli działek ew. nr [...], [...]. W dniu 31 października 2022 r. zawiadomił o kontroli w dniu 2 grudnia 2022 r. Następnie 13 grudnia 2022 r. przekazał sprawę WIOŚ, który poinformował, że skoro hałas jest w lokalu, to badanie poziomów hałasu wykracza poza jego kompetencje. Właściwy jest PPIS. W dniu 18 stycznia 2023 r. wpłynęło pismo skarżącego, które 24 stycznia 2023r. PINB przekazał do PPIS, który 14 lutego 2023 r. wskazał, że organ, któremu przekazano podanie, jest nim związany. Jeżeli uzna się za niewłaściwy, powinien wystąpić o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. W dniu 3 marca 2023 r. do PINB wpłynęło pismo skarżącego informujące o hałasie. W dniu 8 marca 2023 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu, a skarżącego 5 kwietnia 2023 r. Przedstawił również przebieg postępowania i rozstrzygnięcia, o których informował tylko strony postępowania. W dniu 11 kwietnia 2023 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego z wnioskiem o przeprowadzenie badań akustycznych. W odpowiedzi 19 kwietnia 2023 r. PINB ponownie zawiadomił skarżącego, jak w piśmie z 5 kwietnia 2023 r. Postanowieniem z 15 maja 2023 r. nałożył na Wspólnotę obowiązek złożenia oceny technicznej. WINB 16 maja 2023 r. zwrócił się o relację z podejmowanych działań. Natomiast 16 czerwca 2023 r. WINB stwierdził zasadność skargi. W dniu 17 lipca 2023 r. wpłynęła skarga na bezczynność z pytaniem, czy organ uznał skarżącego za stronę. PINB 19 lipca 2023 r. wskazał, że skarga jest bezzasadna i nie przysługuje mu przymiot strony. W dniu 24 lipca 2023 r. do PINB wpłynęło ponaglenie, które 28 lipca 2023 r. przekazano do WINB. W dniu 21 sierpnia 2023 r. organ wezwał skarżącego do stawiennictwa w celu dostarczenia dokumentacji związanej z bramą. W dniu 28 sierpnia 2023 r. Wspólnota dostarczyła opinię techniczną. W dniu 29 sierpnia 2023 r. organ odpowiedział na pisma z 8 września 2022 r., 5 grudnia 2022 r., 11 kwietnia 2023 r., 19 czerwca 2023 r. W dniu 5 września 2023 r. poinformował o art. 10 § 1 k.p.a. Decyzją z [...] września 2023 r. umorzył postępowanie z uwagi na brak naruszeń przepisów techniczno-budowlanych i opinię, z której wynika, że elementy bramy są w dobrym stanie wizualnym bez uszkodzeń mechanicznych. Dlatego postępowanie zakończono. Podkreślił ponadto, że udzielał odpowiedzi na każde pismo skarżącego, a więc nie doszło do bezczynności, jak i wydał rozstrzygnięcie. Wniósł o oddalenie skargi i umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyjmuje się, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 1 ww. ustawy, sąd - uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa. Rozpatrując skargę sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i ustala czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w tym przepisie. Jednocześnie, stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Wymóg ten został spełniony, bowiem 16 lutego 2023 r. skarżący złożył ponaglenie do Staroty O. Z akt sprawy wynika, że wniosek o zbadanie hałasu w mieszkaniu skarżącego pochodzący z bramy garażowej - wysłany do Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej w W. – PINB otrzymał 8 września 2022 r. Kolejne czynności podejmował - po upływie 1 miesiąca (17 października 2022 r.) wezwał skarżącego do wskazania, Wspólnoty Mieszkaniowej i zarządcy oraz wystąpił o wypis z ewidencji gruntów; - kontrolę wyznaczył dopiero na dzień 2 grudnia 2022 r. (zawiadomienie z 31 października 2022 r.; - w dniu 13 grudnia 2022 r. - pomimo kompetencji do merytorycznego rozpoznania wniosku, a przede wszystkim wszczęcia postępowania z urzędu - przekazał sprawę WIOŚ; - kolejne pismo skarżącego w tym przedmiocie 24 stycznia 2023r. przekazał do PPIS; - wprawdzie 8 marca 2023 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu, ale nie zawiadomił o nim skarżącego, nie uznając za stronę postępowania - pomimo hałasu występującego w jego lokalu - o czym poinformował skarżącego 5 kwietnia 2023 r.; - o powyższym zawiadomił skarżącego również 19 kwietnia 2023 r. w odpowiedzi na kolejne wezwanie. - 15 maja 2023 r. nałożył na Wspólnotę obowiązek złożenia oceny technicznej. - pomimo uznania przez WINB (16 czerwca 2023 r.) zasadności skargi na opieszałość, PINB 19 lipca 2023 r. wskazał, że skarga na bezczynność (z 17 lipca 2023r.) jest bezzasadna a skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. - dopiero po otrzymaniu 24 lipca 2023 r. ponaglenia organ – po przekazaniu go do WINB (28 lipca 2023 r.) 21 sierpnia 2023 r. - wezwał skarżącego do stawiennictwa w celu dostarczenia zgromadzonej dokumentacji; - a po otrzymaniu 28 sierpnia 2023 r. opinii technicznej w dniu 5 września 2023 r. poinformował o art. 10 § 1 k.p.a. - decyzję wydał 20 września 2023 r. Z sekwencji podejmowanych czynności - częściowo bezzasadnych (przekazywanie wniosku wg. właściwości, spór kompetencyjny), co również opóźniło wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego – jednoznacznie wynika, że PINB pozostawał w ewidentnej bezczynności. Postępowanie trwało od 8 września 2022r. do 20 września 2023 r., a więc ponad rok. To, że organ udzielał odpowiedzi – jak wskazał - na każde pismo skarżącego, nie mogło mieć wpływu na fakt nierozpoznania merytorycznego sprawy. Sąd uznał zatem, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż przekroczył terminy załatwienia spraw określone w art. 35 k.p.a. (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Bezczynność ta jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wprawdzie z sekwencji podejmowanych czynności, jak i ich rodzaju wynika, że przedłużenie postępowania wynikało z niewłaściwych i oraz opieszałych działań organu, niemniej nie można im przypisać naruszenia w stopniu rażącym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela ten kierunek wykładni nadawanej art. 149 § 1a p.p.s.a., który rażące naruszenie prawa odnosi wyłącznie do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20 - CBOSA). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Zwłoka musi być znaczna, podyktowana złą wolą organu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894, wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782, wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558). W tej sprawie opisane okoliczności nie wystąpiły. W konsekwencji Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), a wobec wydania aktu umorzył postepowanie w tym zakresie (pkt 3 wyroku). Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji (pkt 1-4), a o kosztach postępowania sądowego na mocy art. 200 i art. 209 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od PINB 100 zł tytułem wpisu od skargi (pkt 5).