II OSK 1456/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 31/23 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nierozpoznania zażalenia 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 31/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi K. sp. z o. o. z siedzibą w K. na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "organ" lub "WWINB", w przedmiocie nierozpoznania zażalenia, zobowiązał Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania zażalenia skarżącej Spółki z dnia 7 lutego 2023 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu przez Sąd akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia sprawy wskazanej w pkt I (pkt II); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III) oraz zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 2, art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) poprzez bezpodstawne uwzględnienie skargi K. sp. z o.o. z dnia 20 marca 2023 r. na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie zażalenia K. sp. z o.o. z dnia 7 lutego 2023 r., polegającego na tym, że wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 maja 2023 r. o sygn. akt j.w. nie uwzględnił całego stanu faktycznego sprawy, zaistniałego od dnia 22 marca 2023 r. do dnia 26 maja 2023 r., świadczącego o załatwieniu zażalenia K. sp. z o.o. z dnia 7 lutego 2023 r., tj., że dniu 20 kwietnia 2023 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył skargę spółki z o.o. K. z dnia 7 lutego 2023 r. na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie, dalej: "PINB", w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych usytuowanych na działce sąsiedniej przy ul. [...] w [...]. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu - WWINB - na rzecz K. sp. z o. o. kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 480 zł [wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną]. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. polegającego na nieuwzględnieniu całego stanu faktycznego sprawy, zaistniałego od dnia 22 marca 2023 r. do dnia 26 maja 2023 r., świadczącego o załatwieniu zażalenia K. z dnia 7 lutego 2023 r., tj. tego, że w dniu 20 kwietnia 2023 r. WWINB rozpatrzył skargę spółki K. z dnia 7 lutego 2023 r. na działanie PINB w Krotoszynie w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów usytuowanych na działce przy ul. [...] w [...]. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował pismo Spółki z dnia 7 lutego 2023 r. jako zażalenie na pismo PINB z dnia 3 lutego 2023 r. Wynika to z tytułu pisma ("zażalenie"), organu do którego zostało wniesione ("Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie"), wskazanej podstawy prawnej wniesienia zażalenia ("art. 61a § 2 K.p.a."), a także wskazania zaskarżonego dokumentu ("postanowienie PINB z dnia 3 lutego 2023 r., NB.7360.16.23") oraz uzasadnienia zażalenia, w którym skarżąca zakwestionowała odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego i zarzuciła rażące naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. Takiej kwalifikacji pisma nie zmienia zastrzeżenie zamieszczone w uzasadnieniu pisma, według którego, w razie odmiennej interpretacji postanowienia PINB w Krotoszynie przez WWINB, należało pismo potraktować jako ponaglenie na bezczynność PINB w Krotoszynie w niewydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W dalszej części pisma z dnia 7 lutego 2023 r. skarżąca, powołując się na art. 9 K.p.a. w związku z art. 61 § 4 K.p.a. wniosła aby organy poinformowały ją "kiedy niniejsze zażalenie otrzymał organ wyższego stopnia (kiedy zostało wszczęte postępowanie zażaleniowe)". Dodać należy, że ewentualne wątpliwości organu zażaleniowego co do charakteru pisma skarżącej z dnia 7 lutego 2023 r. skarżąca usunęła, wskazując w piśmie z dnia 27 lutego 2023 r., że organ może rozpoznać podanie jako zażalenie, jak i ponaglenie. W tej sytuacji, WWINB powinien dokonać czynności procesowej polegającej na rozpoznaniu tego zażalenia. Zbędne było wystosowanie przez WWINB, w dniu 21 lutego 2023 r., wezwania o wyjaśnienie przez Spółkę treści wniesionego podania poprzez wskazanie, czy stanowi ono zażalenie. Możliwe było natomiast wezwanie o wyjaśnienie, czy pismo z dnia 7 lutego 2023 r. stanowi również ponaglenie na bezczynność PINB. Kwestia ta nie miała jednak znaczenia dla przebiegu postępowania zażaleniowego. Z uwagi na brak podstaw do dokonania wezwania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. o wskazanie, czy pismo z dnia 7 lutego 2023 r. stanowi zażalenie, żadnego skutku procesowego nie miało pozostawienie podania z dnia 7 lutego 2023 r. bez rozpoznania. Nadto, błędne jest stanowisko WWINB, według którego, skarżący nie wykonał wezwania zawartego w piśmie WWINB z dnia 21 lutego 2023 r. W terminie zakreślonym w wezwaniu z dnia 21 lutego 2023 r. skarżący złożył pismo stanowiące "Odpowiedź na wezwanie do wyjaśnienia treści wniesionego podania". Pismo to wpłynęło do WWINB w dniu 3 marca 2023 r. W piśmie zaznaczono, że jest to odpowiedź na wezwanie z dnia 21 lutego 2023 r. (znak sprawy WOA.7722.29.2023.MT). Pismo stanowiące odpowiedź na wezwanie jest opatrzone datą"27.03.2023", ale z uwagi na umieszczoną na tym dokumencie adnotację o dacie rejestracji i wpływu do WWINB (2023-03-03), a także adnotacje o datach podejmowania czynności wewnętrznych związanych z wpłynięciem pisma, opatrzenie pisma datą "27.02.2023 r." należy potraktować jako omyłkę i za date rzeczywistą przyjąć 27 lutego 2023 r. W omawianej "Odpowiedzi na wezwanie" skarżąca stwierdziła, że żądanie z dnia 7 lutego 2023 r. spełnia wszystkie wymagania ustalone w przepisach prawa. Wywodziła, że jeśli w sprawie jest coś niezrozumiałe, to tym czymś jest charakter prawny pisma PINB z dnia 3 lutego 2023 r. Zatem to do PINB w Krotoszynie powinno być skierowane wezwanie WWINB o wyjaśnienie. Następnie, skarżąca w piśmie stanowiącym "Odpowiedź na wezwanie" użyła określenia: "Za zażaleniem powtórzę, że załatwianie spraw "pisemkami" jest wielce szkodliwe i podważa zaufanie do władzy publicznej". Skarżąca przytoczyła również fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3165/17, według którego: "Żaden przepis procedury administracyjnej nie wyklucza dopuszczalności jednoczesnego wdrażania różnych sposobów zwalczania stanu pasywności organu administracji w danej sprawie. W szczególności, brak jest przepisów wykluczających możliwość składania zażalenia na stanowisko organu wyrażone w piśmie, a odnoszące się do sposobu załatwienia wniosku strony, jak też jednoczesnego złożenia - w trybie art. 37 K.p.a. ponaglenia (do 1 czerwca 2017 r. - zażalenia) na niezałatwienie sprawy w terminie". Wypowiedzi skarżącej zawarte w "Odpowiedzi na wezwanie" powinny usunąć ewentualne wątpliwości organu zażaleniowego, przy czym powtórzyć należy, że charakter pisma z dnia 7 lutego 2023 r. jako zażalenia wynikał niewątpliwe z samej treści pisma. Niezależnie od tego odnotować można, że przed wniesieniem skargi na bezczynność skarżąca złożyła w dniu 10 marca 2023 r. pismo do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zatytułowane "Ponaglenie na bezczynność WWINB", w którym określiła bezczynność jako niezałatwienie przez WWINB sprawy zażalenia K. sp. z o.o. z dnia 7 lutego 2023 r. Skarżąca potwierdziła więc, że jej pismo z dnia 7 lutego 2023 r. stanowiło zażalenie i że oczekuje rozpatrzenia tego zażalenia przez WWINB. Ponaglenie zostało złożone za pośrednictwem WWINB, a zatem niezależnie od wyczerpania wymogu formalnego skargi na bezczynność, skarżąca ponownie poinformowała organ o charakterze pisma z dnia 7 lutego 2023 r. Za Sądem pierwszej instancji należy powtórzyć, że ocena wniosku oraz pisma PINB z dnia 3 lutego 2023 r. pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania, którym jest "bezczynność WWINB w rozpoznaniu zażalenia". O ile pismo z dnia 3 lutego 2023 r. zostanie przez WWINB potraktowane jako informacja dokonana w trybie Działu VIII K.p.a., to w następstwie organ zażaleniowy powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, na podstawie art. 134 K.p.a. Dodać można, że w razie zakwalifikowanie pisma z dnia 3 lutego 2023 r. jako postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, zażalenie powinno zostać rozpatrzone merytorycznie, tzn. organ zażaleniowy powinien ocenić, czy odmowa wszczęcia postępowania jest zgodna z unormowaniami art. 61 i nast. K.p.a. Za załatwienie sprawy w postępowaniu zażaleniowym nie może być uznane pismo WINB z dnia 20 kwietnia 2023 r. – "Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi". Jest oczywiste, że pismo to, oparte na art. 237 § 3 oraz art. 238 § 1 K.p.a., zostało wydane poza ramami postępowania administracyjnego. Bezpodstawna jest więc teza, że na skutek wydania tego pisma ustała bezczynność organu zażaleniowego w załatwieniu zażalenia skarżącej z dnia 7 lutego 2023 r. Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi było efektem kolejnego wezwania skierowanego do skarżącej (pismo WWINB z dnia 12 kwietnia 2023 r.), już po wniesieniu skargi, a następnie stwierdzenia przez skarżącą, że podanie z dnia 7 lutego 2023 r. było skargą powszechną. W świetle ustaleń co do treści pisma z dnia 7 lutego 2023 r., treści "Odpowiedzi na wezwanie", która wpłynęła do WWINB w dniu 3 marca 2023 r. oraz "Ponaglenia na bezczynność WWINB", z dnia 10 marca 2023 r., a także w świetle poprzedzających rozważań, "Zawiadomienie" z dnia 20 kwietnia 2023 r. stanowi załatwienie "skargowej" części podania z dnia 7 lutego 2023 r. Nie jest wyrazem załatwienia sprawy w postępowaniu zażaleniowym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) zasądzono od WWINB na rzecz skarżącej kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.