VII SAB/Wa 166/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA- Tomasz Janeczko po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg S. Sp. z o.o. w W. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie zaopiniowania koncepcji zagospodarowania działki postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Pismem z 13 września 2022r. S. sp. z o.o. w Warszawie reprezentowana przez radcę prawnego A. T. wniosła skargę do Sądu na 1) postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 19 sierpnia 2022r., znak: O/SZ/Z-3.4350.37.2022.1.sl, którym po rozpatrzeniu pisma z 5 sierpnia 2022r. podstawie art. 37 § 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.) wskazał, że ww. organ nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zaopiniowania koncepcji zagospodarowania działki nr [...] w sąsiedztwie węzła " S" w ciągu drogi ekspresowej [...], w S., ewentualnie; 2) na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, złożoną po wniesieniu uprzedniego ponaglenia ww. przedmiocie. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie: a) art. 35 § 1 k.p.a – poprzez brak załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, b) błędne przyjęcie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie jest zarządcą drogi publicznej (działki nr [...] w sąsiedztwie węzła "S" w ciągu drogi ekspresowej [...] w S. i uznanie swej niewłaściwości do rozpoznania wniosku z naruszeniem art. 35 ust. 3 oraz art. 10 ust. 4 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych (Dz. U. z 2022r., poz. 1693 ze zm.), zwanej dalej ustawą o drogach publicznych, c) niezastosowanie art. 65 § 1 k.p.a poprzez brak niezwłocznego przekazania wniosku do organu właściwego (zarządcy drogi innej kategorii) o ile Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że jest niewłaściwy w sprawie załatwienia wniosku. Wobec powyższego skarżąca wniosła o: a) uchylenie postanowienia w całości i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, względnie; b) zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy z wniosku S. sp. z o.o. w zakresie dokonania uzgodnienia przewidzianego w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych, c) stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania, a także; d) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, uznał zarzuty i wnioski skarżącego za niezasadne. Z treści skargi oraz załączonych dokumentów wynika, że w dniu 21 lutego 2021r. do organu wpłynął wniosek skarżącej, reprezentowanej przez projektanta o uzgodnienie projektu zagospodarowania działki nr [...] sąsiadującej z pasem drogowym drogi dojazdowej stanowiącej element węzła "S" obwodnicy S. w ciągu drogi ekspresowej [...]. Pismem z 14 kwietnia 2022r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaopiniował wniosek negatywnie. Następnie w piśmie z 30 czerwca 2022r. pełnomocnik skarżącej przedstawiając dodatkowe informacje wniósł o pozytywne zaopiniowanie koncepcji zagospodarowania działki [...]. Pismem z 7 lipca 2022r. organ ponownie negatywnie zaopiniował koncepcję zagospodarowania działki, informując jednocześnie, że nie jest zarządcą drogi publicznej zlokalizowanej na działkach [...], [...] i [...]. W dniu 12 sierpnia 2022r. do organu wpłynęło ponaglenie w którym skarżąca zażądała od organu podjęcia działań mających na celu załatwienie sprawy z wniosku S. sp. z o.o. polegającej na dokonaniu przez zarządcę drogi uzgodnienia w zakresie możliwości włączenia do drogi (dz. nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] S.) ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, polegającą na budowie na działce [...] stacji paliw [...]. Skarżąca podała w tym piśmie, że nie doszło do zmiany kategorii drogi z drogi krajowej na inną w trybie przewidzianym ustawą z 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Oznacza to, że właścicielem drogi jest Skarb Państwa a administratorem Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Jako materialnoprawną podstawę działania organu co do którego miał pozostawać w bezczynności skarżąca wskazała– przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z 19 sierpnia 2022r. organ rozstrzygnął sprawę ponaglenia wskazując na brak podstaw do wydania przez zarządcę drogi rozstrzygnięcia w sprawie wniosku strony o uzgodnienie zagospodarowania działki w formie postanowienia. Ze stanowiskiem powyższym nie zgodziła się skarżąca, składając wskazaną wyżej skargę. W skardze skarżąca podniosła, że zarządca drogi winien był w sprawie wydać rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych a rozstrzygnięcie to powinno mieć formę postanowienia zgodnie z art. 123 § 2 lub decyzji zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej załatwienie indywidualnej sprawy z wniosku zainteresowanego skierowanego bezpośrednio do organu administracji nie powinno odbywać się w formie pisma nie mającego charakteru orzeczenia administracyjnego ( decyzji lub postanowienia). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a– sądy administracyjne są powołane wyłącznie do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych to jest spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych przewidzianych ustawami szczególnymi. Jednocześnie w art. 3 § 2 p.p.s.a. ustawodawca zastrzegł, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3.) W myśl powołanego przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia przepisu art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ww. ustawy p.p.s.a. Na podstawie tego przepisu skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie wydanej decyzji, postanowienia lub innego aktu prawnego i czynności. Skarga na bezczynność organu jest więc dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (postanowienie WSA z dnia 11 kwietnia 2007r., V SAB/Wa 2/07, Lex nr 337771). Postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje bowiem pewna specyfika polegająca na tym, że rozpoznając tego rodzaju skargę, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok WSA z dnia 19 lutego 2007r., I SAB/Wa 194/06, Lex nr 318035). O bezczynności organów administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych działań, czynności w sprawie lub gdy działania takie wprawdzie podejmie jednakże wszczęte w ich wyniku postępowanie nie zakończy się wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności, do których organ był zobowiązany a zobowiązanie to jest wprost określone w konkretnym przepisie prawa, wynika z ustawowego obowiązku. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. wyrok WSA z dnia 5 maja 2006r., VI SAB/Wa 1/06, Lex nr 276779; wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2005r., VI SAB/Wa 24/05, Lex nr 190899; wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999r., I SAB 90/98, Lex nr 48016). Reasumując powyższe należy wyraźnie podkreślić, iż decyzje, postanowienia, inne akty lub czynności organów podejmowane są w sprawach dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w odniesieniu do konkretnych podmiotów. Musi zatem istnieć przepis prawa materialnego obligujący organ administracji do wydania takiej decyzji, postanowienia lub podjęcia innej czynności. Tym samym skarga na bezczynność organu, w przedmiocie niewydania postanowienia, jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy obowiązek działania organu w tej sprawie w formie postanowienia wynika wprost z przepisu prawa. W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zaopiniowanie koncepcji zagospodarowania działki [...] w sąsiedztwie węzła "S" w ciągu drogi ekspresowej [...]". Jak wynika z akt sprawy skarżąca domaga się od organu wydania powyższego w formie postanowienia, powołując się na przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022r., poz. 503), zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żądanie jednak skarżącej wydania postanowienia opiniującego koncepcję zagospodarowania działki [...] nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, nie ma normy prawnej nakazującej organowi wydanie takiej opinii w formie postanowienia. Z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych wywieść należy, iż Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jest organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, który współpracuje z organami samorządu terytorialnego (art. 18 ust. 1 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych). Wyjaśnić trzeba, iż, stosownie do przepisu art. 35 ust. 3 ww. ustawy Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad uczestniczy w procesie uzgodnieniowym, prowadzonym przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i wydaje odpowiednie postanowienie w tym zakresie. Przy czym postępowanie takie prowadzone jest na wniosek organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy (wójta, burmistrza lub prezydenta) w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a wypracowane uzgodnienia znajdują odzwierciedlenie w akcie wydanym w formie postanowienia w trybie art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, że przed właściwym do tego organem nie toczy się postępowanie o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy decyzji o warunkach zabudowy, a przedmiotem oceny zarządcy drogi nie był projekt decyzji przesłany do uzgodnienia, a koncepcja zagospodarowania terenu przesłana przez inwestora. Czynności podejmowane przez zarządcę drogi nie miały zatem charakteru uzgodnienia, które wymagałoby wydania postanowienia. Podsumowując, przedmiot sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego, które łącznie z przepisami o właściwości organu określają prawa i obowiązki stron oraz organ właściwy do ich realizacji. Przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych nie przewidują formy postanowienia "dla zaopiniowania koncepcji zagospodarowania ww. działki" na wniosek inwestora, tym samym organ nie miał kompetencji do działania objętego żądaniem skarżącego. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna. Stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Jednocześnie wskazać należy, że niedopuszczalna jest również skarga na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 sierpnia 2022r., znak: O/SZ.Z-3.4350.37.2022.1.sl, gdyż kwestionowane postanowienie nie mieści się w katalogu spraw, na które może zostać wniesiona skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie wydane na podstawie art. 37 kpa zaliczane jest do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania (incydentalnych), lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy. Akt wydany na podstawie art. 37 kpa nie kończy zatem postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie przysługuje też na niego zażalenie. Akt ten nie mieści się w kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a więc nie przysługuje również na taki akt skarga do sądu administracyjnego. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia, zgodnie z powołanym przepisem art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.