VII SA/Wa 832/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2024 r. sprawy ze skargi B. W. i J.W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2023 r. nr 167/2023 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) postanowieniem z 31 stycznia 2023 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.) po rozpatrzeniu zażaleń B. W. i J. W. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. (PINB) z [...] października 2022 r. o nałożenia na B. W. i J. W. grzywny w kwocie po 10.000 zł na każdego z zobowiązanych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z [...] sierpnia 2010 r., nakazującej dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego, tj.: komórki drewnianej znajdującej się na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. MWINB uwzględnił, że w związku z niewykonaniem przez B. W. i J. W. (następców prawnych Z. W.) obowiązku wskazanego w w/w decyzji PINB z [...] sierpnia 2010 r. organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479, dalej: u.p.e.a.), przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu [...] lutego 2022 r. PINB wystawił upomnienie Nr [...] wzywające zobowiązanych do wykonania w/w obowiązku. Upomnienie doręczono B. W. w dniu 5 marca 2022 r., a J. W. 4 marca 2022 r. W dniu 12 lipca 2022 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. [...] w W., podczas których stwierdził, że obowiązek nałożony decyzją Nr [...] nie został wykonany. W dniu [...] lipca 2022 r. PINB wystawił tytuły wykonawcze Nr [...] skierowane do zobowiązanych, które doręczono B. W. w dniu 2 sierpnia 2022 r., a J. W. 3 sierpnia 2022 r., czym wszczęto postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. W związku z dalszym uchylaniem się przez zobowiązanych od wykonania ciążącego na nich obowiązku PINB postanowieniem z [...] października 2022 r. nałożył na B. W. i J. W. grzywnę w kwocie po 10.000 zł na każdego zobowiązanego w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB W. z [...] sierpnia 2010 r. B. W. i J. W. złożyli zażalenie na w/w postanowienie organu powiatowego. Utrzymując w mocy skarżone rozstrzygnięcie MWINB podkreślił, że z akt organu powiatowego jednoznacznie wynika, że zobowiązani nie wykonali obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. Nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. Wobec powyższego PINB W. miał obowiązek zastosowania wobec zobowiązanych środka egzekucyjnego w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z w/w decyzji organu powiatowego. MWINB przytoczył treść art. 119 § 1 i § 2 u.p.e.a. Następnie stwierdził, że organ egzekucyjny wydając objęte zażaleniem postanowienie zastosował się do dyspozycji przepisu art. 122 § 2 u.p.e.a., który wskazuje elementy, jakie powinno zawierać postanowienie o nałożeniu grzywny. Organ egzekucyjny uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. W ocenie MWINB, przedmiotowa kwota w wymiarze po 10.000 zł na każdego zobowiązanego ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego i skutecznie zwróci uwagę zobowiązanych, co przyczyni się do prawdopodobnego podjęcia działań zmierzających do całkowitego wykonania obowiązku we własnym zakresie. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. Organ wskazał, że grzywna w celu przymuszenia ma charakter dyscyplinujący i ma na celu wywołanie u zobowiązanego odpowiednią dolegliwość, aby nieopłacalnym stało się odłożenie w czasie egzekwowanego obowiązku. Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia organ musi uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Zdaniem MWINB wysokość ww. kwoty wypełnia powyższe zadanie. Argumenty zawarte w zażaleniach pozostają zaś bez wpływu na ocenę prawidłowości wydanego przez organ egzekucyjny postanowienia. MWINB podkreślił, że pomimo faktu, iż decyzja organu powiatowego z [...] sierpnia 2010 r. jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym ponad 12 lat, to zobowiązani nie wykonali nałożonego na nich obowiązku. W/w decyzja nakazowa znajduje się w obiegu prawnym, jest wykonalna i podlega wykonaniu w całości. Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji ostatecznej. Ponadto egzekwowany obowiązek nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym. Wobec powyższego nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego w/w decyzją, a organ powiatowy prawidłowo podjął czynności egzekucyjne. MWINB wskazał przy tym, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ramach tej ustawy organ egzekucyjny nie ma prawnych możliwości dokonania oceny weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nakazowego w sprawie. Tak więc dopóki w obiegu prawnym znajduje się w/w ostateczna decyzja organu powiatowego organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności. Jest ona ważna i powinna być wykonywana. Adresat decyzji, który odmawia jej wykonywania czyni to na własne ryzyko, bowiem do czasu, kiedy decyzja nie zostanie wycofana z obrotu prawnego, może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej przy użyciu dostępnych środków. Jednocześnie MWINB zaznaczył, że innym poza grzywną środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania w niniejszej sprawie jest zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych. Grzywna w celu przymuszenia jest jednakże środkiem przymusu i zmierza do wykonania nałożonego obowiązku, a nie jest karą. Ponadto jest środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego, ponieważ obiektywnie powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. W przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, a także samodzielnie negocjować koszty wykonania przez wykonawcę nakazu rozbiórki. Natomiast wykonanie zastępcze jest przeprowadzone przez podmiot zewnętrzny i w takim przypadku zobowiązany ma mniejsze możliwości decydowania kwestii kosztów wykonania obowiązku, niż w przypadku samodzielnego zlecenia wykonania nakazanego obowiązku we własnym zakresie. Wykonanie zastępcze generuje również koszty w postaci wydatków związanych z wyłonieniem przez organ egzekucyjnych wykonawcy robót. W świetle powyższego, zdaniem MWINB, organ I instancji dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami. Argumenty podnoszone w zażaleniach pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia. W ocenie MWINB złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego egzekwowaną decyzją nie może stanowić przesłanki do uchylania objętego zażaleniami postanowienia. Skargę na postanowienie MWINB wywiedli B. W. i J. W. wskazując, że wykonanie rozbiórki komórki drewnianej pozbawi skarżących istniejącego dowodu w dochodzeniu swoich praw wynikających z prawa materialnego i prawa do gruntu, które zostały naruszone. Zarzucili brak zapisu, której komórki drewnianej dotyczy sprawa. Nie udowodniono, czy komórka drewniana spełnia wymogi określone prawem, jak również czy dokumentacja tego obiektu została wykonana w sposób właściwy. Brak również ustalenia właściwego usytuowania komórki drewnianej względem przebiegu granicy z sąsiednią działką. Wskazywali, że nie została rozliczona zaliczka na poczet wykonania dokumentacji inwentaryzacyjnej. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że jednym ze środków służących osiągnięciu celu w postaci wyegzekwowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku jest grzywna w celu przymuszenia. Przesłanki nałożenia grzywny ustala art. 119 § 1 u.p.e.a. przyjmując, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u.p.e.a.). Wysokość wymierzanej grzywny reguluje art. 121 tej ustawy, przyjmując w § 2, że co do zasady każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. W przypadku egzekucji spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Tryb nałożenia grzywny reguluje art. 122 u.p.e.a. W myśl § 1 tego przepisu grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Elementy obowiązkowe, jakie powinno zawierać postanowienie o nałożeniu grzywny wymienia art. 122 § 2 u.p.e.a. wskazując kolejno na: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Rozpoznając skargę na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym rolą Sądu jest zbadanie jedynie prawnych przesłanek jego wydania. W tak zawężonym przedmiocie kontroli Sąd uznał w pierwszej kolejności, że postanowienie organu egzekucyjnego spełnia ustawowe wymogi z art. 122 § 2 u.p.e.a. Postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera bowiem wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w razie jej nieuiszczenia zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej oraz wezwanie do wykonania w całości obowiązków określonych w dołączonym odpisie tytułu wykonawczego, z zagrożeniem zastosowania wykonania zastępczego. Należy podkreślić, że – jak prawidłowo zauważył MWINB – przedmiotem kontroli w postępowaniu egzekucyjnym nie może być zgodność z prawem egzekwowanego obowiązku, tj. nakazu rozbiórki komórki drewnianej znajdującej się na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Jak wynika bowiem z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ ten działa na podstawie przepisów egzekucyjnych, a nie ustawy - Prawo budowlane, zaś jego postępowanie ograniczone jest tylko do działań egzekucyjnych. Nie ulega w sprawie wątpliwości, że egzekwowany obowiązek ustalony decyzją PINB W. z [...] sierpnia 2010 r. nie został wykonany w całości. Decyzja ta była poddana kontroli w toku administracyjnym i sądowym. Decyzją z 29 października 2010 r. MWINB utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] sierpnia 2010 r. Wyrokiem zaś z 25 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2499/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę na powyższą decyzję organu wojewódzkiego oddalił, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2019/11 oddalił wniesioną od tego wyroku skargę kasacyjną. Obowiązek ustalony kontrolowaną decyzją podlegał bezsprzecznie wykonaniu. Organy egzekucyjne miały zatem wszelkie podstawy do wszczęcia i powadzenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do realizacji obowiązku, który nie został przez zobowiązanych w całości wykonany. W świetle dyspozycji art. 6 § 1 u.p.e.a. organy egzekucyjne mają obowiązek podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Chronologia i prawidłowość podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności w toku postępowania egzekucyjnego nie wzbudziła zastrzeżeń Sądu i uzasadniała formalnoprawną możliwość zastosowania środków egzekucyjnych, w tym podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 119 u.p.e.a. Treść obowiązku podlegającego egzekucji została, zgodnie z utrzymaną w mocy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. przytoczona w tytule wykonawczym z dnia [...] lipca 2022 r., nie pozostawiając żadnych wątpliwości co do istoty egzekwowanego obowiązku. Skuteczność doręczenia zobowiązanym zarówno upomnienia, jak i wskazanego tytułu wykonawczego, nie budzi zastrzeżeń Sądu. Zdaniem Sądu, organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły jej wysokość. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą znamion dowolności. Należy przy tym zaakcentować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, iż grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 98/20, 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1335/21, CBOSA). Wskazać należy w szczególności, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, a jej zastosowanie ma wyłącznie doprowadzić do wykonania zasadniczego obowiązku w postaci wykonania rozbiórki obiektu - komórki drewnianej znajdującej się na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Należy zaznaczyć, że – jak stanowi art. 125 § 1 u.p.e.a. – w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Natomiast na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Zatem to od zobowiązanych zależy, czy wykonają nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniosą koszty nałożonej grzywny. Wykonanie nakazanych prac przez zobowiązanych w określonym terminie zwalnia ich z obowiązku uiszczenia grzywny. Wykonanie zastępcze – jak zasadnie zauważył organ odwoławczy - wiązałoby się natomiast z koniecznością pokrycia jego kosztów, co ze względu na nieuchronność tego obowiązku byłoby oczywiście bardziej dolegliwe dla zobowiązanych niż grzywna. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia Sąd uznał za spełniający wymogi art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia choć odpowiada górnej granicy dopuszczalnej wartości, to należy mieć na względzie, że z uwagi na charakter obowiązku może być nałożona jednokrotnie, co potwierdza zasadność takiego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarga nie dostarczyła wystarczających podstaw do jej uwzględnienia. Jako pozostające bez wpływu na treść kontrolowanego postanowienia, pozostają podniesione w skardze zarzuty wskazujące na brak identyfikacji, której komórki dotyczy sprawa, gdyż kwestia ta podlegała wyjaśnieniu i ustaleniu w postępowaniu zakończonym nakazem rozbiórki obiektu, którego egzekucji dotyczy niniejsze postępowanie. Podobnie należy ocenić wątpliwości skarżących co do prawidłowości dokumentacji tego obiektu, czy wreszcie kwestii usytuowania komórki względem granicy z działką sąsiednią. Sąd zaś – nie będąc związany granicami skargi - istotnych wadliwości zaskarżonego postanowienia z urzędu nie dostrzegł. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.