VII SA/Wa 653/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Wojciech Białogłowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r., na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi Fundacji T. na zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 31 grudnia 2025 r. w sprawie nadania statutu T. (Dz. Urz. MKiDN poz. 84) p o s t a n a w i a: 1. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143) odrzucić skargę; 2. na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrócić Fundacji T. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych i zero groszy), uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

I 1. W dniu 30 stycznia 2026 r. (data stempla pocztowego) Fundacja Teatr [...] (dalej: skarżąca) – zastępowana przez pełnomocnika procesowego w osobie adwokata – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosła skargę na zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2025 r. w sprawie nadania statutu Teatrowi [...] (Dz. Urz. MKiDN poz. [...]), zarzucając mu niezgodność z: 1) art. 7 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z § 17 ust. 2 statutu Teatru [...], stanowiącego załącznik do zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2023 r. w sprawie nadania statutu Teatrowi [...] (Dz. Urz. MKiDN poz. [...]); 2) art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87, ze zm.); 3) art. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji. W konkluzji skargi wniesiono o "[s]twierdzenie nieważności Zaskarżonego Zarządzenia w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.". 2. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartą w piśmie procesowym z 2 marca 2026 r. (znak: DP.0252.8.2026.RG), Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. II Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Uwagi ogólne. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. W myśl zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) kognicji sądów administracyjnych podlegają skargi na: – decyzje administracyjne (pkt 1); – postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); – postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3); – inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, ze zm.; dalej: o.p.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); – pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego (pkt 4a); – opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 o.p., i odmowy wydania tych opinii (pkt 4b); – akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); – akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); – akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); – bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. (pkt 8); – bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI o.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto art. 3 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie zaś do art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę: – jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1); – wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2); – gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3); – jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (pkt 4); – jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (pkt 5); – jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 5a); – jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Postanowienie o odrzuceniu skargi sąd administracyjny może wydać na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). 2. Przedmiot zaskarżenia. W rozpatrywanej skardze zakwestionowano zgodność z prawem zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2025 r. w sprawie nadania statutu Teatrowi [...] (Dz. Urz. MKiDN poz. [...]; dalej: zarządzenie z 2025 r.) w całości. 3. Uwagi o charakterze aktu w przedmiocie nadania statutu instytucji kultury w kontekście kognicji sądów administracyjnych. W ocenie Sądu nadanie instytucji kultury statutu przez ministra kierującego właściwym działem administracji rządowej lub organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma miejsce poprzez akt ogólny, kierowany do nieokreślonego kręgu adresatów, który nie traci mocy na skutek jednorazowego zastosowania (por. np. prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 24/10, Legalis). Innymi słowy, statut instytucji kultury, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87, ze zm.) jest aktem o charakterze abstrakcyjno-generalnym. Podkreślić przy tym należy, że odnośnie do statutów nadawanych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08 (Legalis) potwierdził ich normatywny charakter jako aktów prawa miejscowego. Oznacza to, że takie akty podlegają kognicji sądów administracyjnych na zasadzie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 875/21, CBOSA). Zgoła inna sytuacja występuje w przypadku możliwości kontroli statutów nadanych przez ministra kierującego odnośnym działem administracji rządowej. Akt taki – co oczywiste – nie podpada pod art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., nie stanowi także w sensie materialnym ani decyzji w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 in principio p.p.s.a. Jest to natomiast akt normatywny w rozumieniu art. 188 pkt 3 Konstytucji, tj. akt zawierający przepisy prawa wydany przez centralny organ państwowy. Ku temu zapatrywaniu skłania nota bene stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku pełnego składu z 22 września 2006 r., sygn. akt U 4/06 (OTK ZU 2006, seria A, nr 8, poz. 109), wedle którego "niezależnie od istotnych zmian odpowiednich przepisów konstytucyjnych i ustawowych, a także niezależnie od pewnych wahań i dającej się zauważyć ewolucji poglądów samego Trybunału Konstytucyjnego, można mówić o ukształtowaniu się w jego orzeczeniach istotnych stałych elementów rozstrzygania o normatywności aktu prawnego. Do elementów tych należy zaliczyć: 1) decydujące znaczenie treści, a nie formy aktu jako kryterium oceny jego normatywności (definicja materialna), 2) konkretny charakter tego rodzaju oceny, biorącej pod uwagę także systemowe powiązania danego aktu z innymi aktami systemu prawnego uznawanymi niewątpliwie za normatywne, 3) przyjęcie, że wątpliwości co do normatywnego charakteru niektórych aktów prawnych wydają się nieodłączną cechą systemu prawnego. Zwłaszcza współczesny system prawny odznacza się wielką różnorodnością doniosłych społecznie aktów prawnych o trudnym do zdefiniowania lub wymykającym się jednoznacznym określeniom charakterze. Co więcej, Trybunał Konstytucyjny zawsze stał na stanowisku, że jeżeli w aktach tych odnajdujemy jakąkolwiek treść normatywną, to nie ma podstaw wyłączenia ich spod kontroli konstytucyjności czy legalności, zwłaszcza wtedy gdy w grę wchodzi ochrona praw i wolności człowieka i obywatela. Trybunał Konstytucyjny stosuje w takich sytuacjach swoiste domniemanie normatywności aktów prawnych. W przeciwnym bowiem wypadku, biorąc pod uwagę dużą liczbę takich aktów prawnych, wydawanych przez różne organy państwa, a niekiedy także inne podmioty, większość z nich pozostawałaby poza jakąkolwiek instytucjonalną i skuteczną kontrolą ich konstytucyjności lub legalności". 4. Konieczność odrzucenia skargi w niniejszej sprawie. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, Sąd uznaje, że jest niewłaściwy do merytorycznej kontroli zarządzenia z 2025 r., a tym samym wniesiona skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zaskarżonego zarządzenia z 2025 r. nie można bowiem sklasyfikować pod którykolwiek z punktów § 2 art. 3 p.p.s.a., jak też brak jest przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., który przyznawałby sądowi administracyjnemu kognicję w przedmiocie zbadania zgodności statutu instytucji kultury nadanego przez ministra kierującego odnośnym działem administracji rządowej. Oznacza to zatem, że – jakkolwiek go nie oceniając – w obecnym stanie prawnym organem właściwym do kontroli zarządzenia z 2025 r. jest Trybunał Konstytucyjny na zasadzie art. 188 pkt 3 Konstytucji w trybie wniosku złożonego przez któryś z podmiotów o legitymacji generalnej (art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy zasadniczej). 5. Uwagi uzupełniające. Wystąpienie przez tut. Sąd z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji w niniejszej sprawie nie wchodziło w grę, albowiem możliwe byłoby ono – hipotetycznie – jedynie w sytuacji, w której zarządzenie z 2025 r. stanowiłoby podstawę prawną wydania kontrolowanej decyzji administracyjnej. Na marginesie należy zaś odnotować, że w dniu 3 marca 2026 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek grupy posłów na Sejm o zbadanie zgodności zarządzenia z 2025 r. z art. 2, art. 7 i art. 6 ust. 1 Konstytucji, który został zarejestrowany pod sygn. akt U 1/26 i oczekuje na rozpoznanie. 6. Zwrot uiszczonego wpisu sądowego. Odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. implikuje zwrot uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. * * * W tym stanie rzeczy postanowiono, jak w sentencji.