VII SA/Wa 366/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę

Przedmiotem skargi [...] jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Wskazane postanowienie zapadło w postępowaniu wszczętym na wniosek [...] z [...] marca 2011 r., w którym to wnioskodawca wskazał na to, że rura spustowa odprowadzająca opady ze stropodachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], zlokalizowanego na dz. ew. nr [...]obr. [...], wykorzystywana jest jako rura kanalizacyjna. Podczas podjętych w dniu 24 lipca 2012 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości ustalono, że ubytek w fundamencie powstały w celu przeprowadzenia rury wodociągowej nie powoduje po zewnętrznej i wewnętrznej stronie zniszczeń konstrukcyjnych, rys ani pęknięć w ścianie. Ponadto stwierdzono, że po zewnętrznej stronie ściany budynku mieszkalnego poprowadzono rurę kanalizacyjną. Podczas kolejnych czynności podjętych w dniu 4 listopada 2013 r. przez organ powiatowy, nie ustalono nowych okoliczności w sprawie, a pracownicy organu powiatowego zlecili wypełnianie pianką otworu z rurą wodociągową. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...], znak[...], umorzył w całości wszczęte na wniosek [...] postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wykonywania przez [...] robót budowlanych przy budynku mieszkalnym położonym przy ulicy [...] w miejscowości [...] dotyczących m. in. rury kanalizacyjnej na zewnętrz budynku oraz pozostawienia "ubytku w fundamencie po doprowadzeniu rury spustowej". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. nr [...], zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, m. in. przez ustalenie czy kanałem wentylacyjnym z piwnicy przedmiotowego budynku została poprowadzona rura wodociągowa na piętro oraz czy piwnica posiada odpowiednią wentylację, przedstawienie w formie szkicu sytuacyjnego oraz materiału zdjęciowego usytuowania rury kanalizacyjnej po ścianie budynku wraz ze wskazaniem zmiany usytuowania rury spustowej, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Podczas podjętych 10 lipca 2014 r. przez organ I instancji czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości ustalono istnienie otworu wentylacyjnego w ścianie zewnętrznej budynku, zabezpieczonego kratą metalową. Ponadto stwierdzono, że w otworze wentylacyjnym pionu kominowego piwnicy (który według oświadczenia [...] służył do odprowadzania spalin nieczynnego pieca gazowego) przeprowadzono na I piętro rurę instalacji wodnej w otulinie. W piwnicy stwierdzono zaślepienie kanału wentylacyjnego szmatami i papierem. Natomiast rura kanalizacyjna PCV o przekroju Ø 110 przebiega po zewnętrznej stronie ściany, w odległości 30 cm od narożnika budynku. Według oświadczenia inwestora nie ma możliwości zmiany lokalizacji tej rury. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2014 r. nr [...], uchylił decyzję PINB w [...] z [...] marca 2014 r. nr [...], w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 30 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2806/14 odrzucił skargę [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] podczas kolejnych czynności kontrolnych przeprowadzonych 20 stycznia 2016 r. stwierdził, że w trakcie wykonywania przebudowy budynku w 2010 r. zostało poprowadzone nowe przyłącze wodno-kanalizacyjne. Woda została poprowadzona w nieczynnym przewodzie kominowym po odłączonym przew. C.O. gazowym znajdującym się w piwnicy. Współwłaściciel tego budynku nie wyraził zgody na poprowadzenie rur w swoich pomieszczeniach. Natomiast instalacja kanalizacyjna została poprowadzona na zewnętrz budynku, w miejscu zlikwidowanej rury spustowej odprowadzającej wody opadowe, która została przeniesiona w inne miejsce. Mając na uwadze powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] postanowieniem z [...] września 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 260 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji wodno-kanalizacyjnej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], zlokalizowanym na dz. ew. nr [...]obr. [...], wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, ustalił wykonanie niezbędnych zabezpieczeń dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej wraz z inwentaryzacją zrealizowanych robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji wodno-kanalizacyjnej, wraz ze wskazaniem robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowej instalacji do zgodności z przepisami prawa, sporządzonej przez specjalistę posiadającego uprawnienia budowlane i aktualne zaświadczenie o wpisie do właściwej izby samorządu zawodowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazanym na wstępie postanowieniem z [...]listopada 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażaleń [...] i [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2016 r. nr [...], wstrzymujące [...] prowadzenie robót budowlanych, uznając to rozstrzygnięcie za prawidłowe. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotowy budynek mieszkalny został przebudowany i rozbudowany na podstawie decyzji Starosty [...] z [...]kwietnia 2010 r. nr [...] oraz skutecznie oddany do użytkowania. Skutkiem powyższego, pomieszczenie łazienki powstało w miejscu zlikwidowanej klatki schodowej wewnętrznej, natomiast pomieszczenie kuchni zostało zlokalizowane w dobudowanej części budynku. Z przebudową wiązała się zatem budowa nowej instalacji wodno - kanalizacyjnej. Zgodnie z projektem pierwotnym z lat 60-tych XX wieku, jak i inwentaryzacją budynku zawartą w projekcie budowlanym dotyczącym przebudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego sporządzonego przez inż. arch. [...] (nr upr. bud. [...]) z 2009 r., piętro budynku nie posiadało pomieszczeń wymagających instalacji wodno-kanalizacyjnej. Natomiast, zgodnie z dokonanymi wpisami w dzienniku budowy, w dacie 11 października 2010 r. wykonano przyłącze kanalizacji i wodociągowe, pion kanalizacyjny, a w dacie 21 grudnia 2010 r. wykonano instalację wodno-kanalizacyjną. Organ odwoławczy wskazał jednak, że ww. projekt budowlany dotyczący przebudowy i rozbudowy piętra budynku mieszkalnego nie uwzględniał budowy wewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej, w tym wykonania nowego pionu kanalizacyjnego. Zatem, w ocenie organu wojewódzkiego, dokonana przez [...] ww. budowa wewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej, w tym wykonanie nowego pionu kanalizacyjnego w przedmiotowym budynku mieszkalnym, stanowią roboty budowlane objęte wymogiem uzyskania zgody właściwego organu, której inwestor nie uzyskał, co uzasadnia wydanie przez PINB w [...] zaskarżonego postanowienia z [...] września 2016 r. na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r. nr [...], skarżący - [...] wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że po uzyskaniu zezwolenia na przebudowę i zgłoszeniu zamiaru przebudowy rozpoczął przebudowę. Wykonanie przyłącza i instalacji wodno-kanalizacyjnej zostało wpisane w dziennik budowy, który był prowadzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Podniósł, że przyłącze wodno-kanalizacyjne, które zostało wykonane zgodnie z projektem zostało zinwentaryzowane. Po wykonaniu wszystkich prac skarżący złożył wszystkie stosowne dokumenty do organu powiatowego w [...] i zostało mu wydane pozwolenie na użytkowanie nieruchomości po przebudowie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] WINB z [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu powiatowego, wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji wodno-kanalizacyjnej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], ustalające wykonanie niezbędnych zabezpieczeń dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nakładające obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej wraz z inwentaryzacją zrealizowanych robót budowlanych polegających na wykonaniu ww. instalacji. Podstawę materialnoprawną tego orzeczenia stanowi m. in. art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z którego to wynika, że ma ono charakter incydentalny/wpadkowy, tj. nie kończący sprawy co do istoty, a dla jego wydania konieczne jest jedynie ustalenie, że wykonywane są (lub zostały wykonane - v. art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego), roboty budowlane inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Wydając w takiej sytuacji postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, organ jest zobowiązany wskazać przyczynę wstrzymania robót, a także określić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń dotychczas wykonanych prac (art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego). Postanowieniem tym organ nadzoru budowlanego może również nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub też odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3). Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego), przy czym jego wniesienie, zgodnie z art. 143 k.p.a., nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Zważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obecnie obowiązującym), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. W art. 29 wymienione zostały enumeratywnie (wyliczenie stanowi listę zamkniętą) obiekty i roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę, a art. 30 tej ustawy określa, które z nich wymagają zgłoszenia zamiaru ich wykonania do organu administracji architektoniczno-budowlanej. W przedmiotowej sprawie przepisy art. 50 Prawa budowlanego zastosowano w związku z ustaleniem, że skarżący – [...] wykonał bez właściwego zezwolenia nową instalację wodno-kanalizacyjną w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. Ustalono, że roboty te wykonano w 2010 r., w trakcie prowadzenia inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie przedmiotowego obiektu, niemniej wskazane roboty dotyczące instalacji wodno-kanalizacyjnej nie były objęte projektem zatwierdzonym decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] (zezwalającą na przebudowę i rozbudowę ww. budynku). Ustalono także, że instalację wody poprowadzono w nieczynnym przewodzie kominowym po odłączonym piecu gazowym, znajdującym się w piwnicy; natomiast instalacja kanalizacyjna została poprowadzona na zewnątrz budynku, w miejscu zlikwidowanej rury spustowej odprowadzającej wody opadowe z dachu. Zważyć przy tym też trzeba, że przedmiotowy budynek mieszkalny został przebudowany i rozbudowany na podstawie ww. decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], a skutkiem tej inwestycji, pomieszczenie łazienki powstało w miejscu zlikwidowanej klatki schodowej wewnętrznej, natomiast pomieszczenie kuchni zostało zlokalizowane w dobudowanej części budynku. Ze wskazaną inwestycją wiązała się zatem budowa nowej instalacji wodno-kanalizacyjnej, albowiem -zgodnie z projektem pierwotnym z lat 60-tych XX wieku, jak i inwentaryzacją budynku zawartą w projekcie budowlanym- piętro budynku nie posiadało pomieszczeń wymagających instalacji wodno-kanalizacyjnej. Niemniej wykonania tej instalacji nie przewidziano w dokumentacji projektowej zatwierdzonej ww. decyzji z 2010 r. W takich zaś okolicznościach organ powiatowy mógł zastosować art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego; przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania wskazanej instalacji wodno-kanalizacyjnej nie umożliwiały bowiem jej realizacji bez -wcześniej uzyskanej- zgody organu. Jednocześnie zaznaczyć należy, że roboty budowlane polegające na przebudowie instalacji (na przykład wodno-kanalizacyjnej) nie są budową obiektu budowlanego, a wobec tego – w przypadku ich samowolnego wykonania, nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 48 - 49b Prawa budowlanego. Tego rodzaju instalacja jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 ww. ustawy, w związku z tym w przypadku nielegalnego jej wykonania, właściwy jest tryb naprawczy, a tym samym – ww. art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wyjaśnić też trzeba, że co do zasady wstrzymanie na jego podstawie robót budowlanych powinno mieć miejsce wtedy, kiedy roboty takie są prowadzone, co nie zawsze jednak może być proste do ustalenia, nadto – żaden przepis nie określa kryteriów, które decydują o zakończeniu robót, tj. są miarodajne dla ustalenia takiego stanu. Niezależnie od tego, Sąd zauważa (podzielając w tym zakresie pogląd wyrażony w doktrynie, v. A. Gliniecki w: Prawo budowlane Komentarz, wyd. 1 pod red. A. Glinieckiego, Wielkie komentarze, 2012, str. 481), że wstrzymanie prowadzenia robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ma szersze znaczenie i winno być rozumiane także jako zakaz podjęcia/wznowienia robót budowlanych, w pewnym momencie, po wszczęciu postępowania. W konsekwencji, uznając za właściwy taki sposób wykładni ww. przepisu, Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie (wobec powyżej przedstawionych ustaleń), nie sposób zarzucić organom naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – poprzez wydanie (w I instancji i zaakceptowanie w II) orzeczenia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych polegających na budowie nowej instalacji wodno-kanalizacyjnej, skoro zrealizowano ją bez wymaganej zgody organu, i mimo że, inwestycja ta (jak wskazuje skarżący) została zakończona. Nie sposób również stwierdzić, aby organy naruszyły przepisy prawa – nakładając obowiązek na inwestora przedłożenia ekspertyzy wykonanych robót wraz z ich oceną techniczną. Umożliwia to brzmienie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, a zważyć trzeba, że orzekając w oparciu o ten przepis organ ma na celu zgromadzenie dowodów w sprawie, i ustalenie ewentualnych niezbędnych prac do wykonania, a to - aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Dopiero postępowanie dowodowe przeprowadzone w tym zakresie, pozwoli zaś określić, jakie z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, winno być w tym przypadku wydane. Z tych też przyczyn, Sąd nie znalazł podstaw do podważenia postanowień wydanych w sprawie, uznając tym samym, że wykazano w nich konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w zw. z przesłanką określoną w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W kontekście treści skargi Sąd stwierdza natomiast, że wskazanie przedmiotowych robót budowlanych polegających na wykonaniu nowej instalacji wodno-kanalizacyjnej w dzienniku budowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku (co nie jest w sprawie sporne), nie oznacza ich legalności, skoro nie były przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją zezwalającą na przebudowę i rozbudowę budynku. Z uwagi zaś na to, że wskazane roboty dotyczą wykonania urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, w postępowaniu należało wziąć pod uwagę przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie – ust. 1 pkt 4 tego artykułu. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.