VII SA/Wa 108/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę

Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania [...], reprezentowanej przez radcę prawnego [...], od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...] września 2016 r., nakazującej [...] zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym w części pomieszczeń ustanowionych w miejsce uprzednio istniejącej bramy zlokalizowanym na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...] - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu. Uzasadniając skargę, organ wyjaśnił, że PINB wszczął na wniosek [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] Rejon Drogowy w [...] postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...], w części przynależnej do lokalu nr [...], którego to lokalu właścicielem jest [...]. W dniu 23 listopada 2012 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalił, że na w/w nieruchomości znajduje się murowany, niepodpiwniczony, jednopiętrowy budynek mieszkalny wielorodzinny ze strychem. Według oświadczenia [...], właścicielki lokalu nr [...], nieruchomość stanowi współwłasność właścicieli lokali w tym obiekcie. W toku kontroli ustalono, że lokal nr [...] składa się z następujących pomieszczeń: korytarza, łazienki, kotłowni, 2 pokoi, kuchni oraz schowka pod schodami, przy czym korytarz (z ustanowionym wejściem do lokalu od strony podwórza), łazienka, kotłownia i pokój ustanowiony został w miejscu uprzednio istniejącej bramy wjazdowej łączącej ulicę [...] z podwórzem w/w posesji. W toku prowadzonego postępowania organ powiatowy ustalił, że [...] nabyła własność ww. lokalu w maju 2011 r. Umowa sprzedaży obejmowała 1 pokój, kuchnię, przedpokój oraz WC o łącznej powierzchni 29,15 nr. W chwili nabycia lokalu wejście do niego ustanowione było w połowie bramy wjazdowej. W lipcu 2011 r. inwestor zamurował bramę od strony ulicy [...], w ścianie zewnętrznej od strony ulicy ustanowił otwór okienny przypisany do pokoju, natomiast w ścianie zewnętrznej przeciwległej otwór drzwiowy, stanowiący wejście do lokalu nr [...] i otwór okienny do łazienki. W powstałej przestrzeni ustanowiono korytarz o długości ok. 5,9 m i szerokości ok. 1,0 m, pomieszczenie łazienki o wymiarach ok. 1, 1 m x 2, 60 m, pomieszczenie kotłowni o wymiarach 5.1 m x 2,3 m i wysokości ok. 3,5 m, w którym kontynuowane są roboty wykończeniowe polegające na wykonywaniu instalacji elektrycznej oraz okładzinowej ścian i podłóg. W utworzonych pomieszczeniach wykonano instalację elektryczną, wody, kanalizacji oraz centralnego ogrzewania. Inwestor oświadczył, że ww. roboty budowlane nie były poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. [...] okazała porozumienie spisane pomiędzy współwłaścicielami kamienicy przy ul. [...] w [...] w sprawie zagospodarowania "korytarza dawnej bramy wjazdowej na posesję". Według wiedzy inwestora ww. brama od dawna nie była używana, od strony ulicy [...] drzwi bramy były zabite deskami, od strony podwórza znajdowały się jedynie drzwi jednoskrzydłowe. Brama stanowiła wejście jedynie do lokalu inwestora, pozostałe lokale mają wejście od strony podwórza. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. PINB nakazał więc [...] wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w ww. lokalu mieszkalnym nr [...] w części dot. pomieszczeń ustanowionych w miejsce uprzednio istniejącej bramy oraz nałożył obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych (w tym instalacyjnych) z uwzględnieniem ocen stanu technicznego pomieszczenia kotłowni z zamontowanym w niej kotłem o mocy 8 kW. W dniu 13 lutego 2013 r. zobowiązana przedłożyła wymaganą dokumentację techniczną. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. PINB nakazał [...] wykonanie w wyznaczonym terminie robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w części pomieszczeń powstałych w miejscu uprzednio istniejącej bramy do stanu zgodnego z prawem, tj.: 1. przewody elektryczne w pokoju nr [...] należy ukryć pod tynkiem, 2. wszystkie elementy drewniane w pomieszczeniu kotłowni przylegające do komina spalinowego odizolować wełną mineralną lub innym materiałem niepalnym. Decyzją nr [...] z dnia [...].04.2013 r.. znak: [...][...]WINB uchylił ww. decyzję organu powiatowego w części dot. terminu i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do wykonania obowiązków. W pozostałej części utrzymał w mocy. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1442/13 WSA w Warszawie oddalił skargę [...] na ww. decyzję [...]WINB. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1290/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie, uchylił decyzję [...]WINB oraz decyzję PINB. W ramach na nowo prowadzonego postępowania administracyjnego PINB ustalił, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] maja 2011 r., Rep. A nr [...][...] nabyła ww. lokal mieszkalny nr [...] usytuowany w budynku mieszkalnym przy ul. [...] nr [...] w [...] o łącznej powierzchni użytkowej 29.15 m. Następnie, w dniu 13 maja 2011 r. spisała porozumienie pomiędzy współwłaścicielami kamienicy o treści: ,,Niniejszym oświadczam, że nie zgłaszam sprzeciwu do samodzielnego zagospodarowania korytarza (dawniej bramy wjazdowej na posesję, aktualnie nieczynnej) w/w kamienicy, użytkowanego zwyczajowo przez właściciela mieszkania nr [...] (obecnie [...]), z zastrzeżeniem możliwości dostępu na życzenie dla pozostałych Współwłaścicieli w przypadku spraw technicznych (kominy, rury kanalizacyjne), związanych z użytkowaniem własnego mieszkania. Tym samym nie uczestniczę w ponoszonych przez [...] na ten cel kosztach, poza zachowaniem zastanego porządku. " Pod porozumieniem znajdują się podpisy: nr 1 i 2 - w obu przypadkach imię czytelne [...], nazwisko nieczytelne; nr 3 - imię czytelne - [...], nazwisko nieczytelne; nr 5 - [...]; nr 6 - podpis nieczytelny. W dniu 9 sierpnia 2016 r. PINB dokonał oględzin budynku i ustalił, że w pomieszczeniach ustanowionych w dawnej bramie ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego wykonano roboty budowlane, wymienione w ekspertyzie technicznej z lutego 2013 r., tj. przewody elektryczne ukryto pod tynkiem, wszystkie elementy drewniane w pomieszczeniu kotłowni przylegające do komina spalinowego usunięto. Według oświadczenia inwestora ww. roboty budowlane zostały wykonane pod koniec kwietnia 2013 r. W dacie oględzin, w lokalu nr [...] w/w budynku nie były prowadzone roboty budowlane. [...] oświadczyła, że roboty budowlane związane z zagospodarowaniem korytarza dawnej bramy przeprowadzone ok. lipca 2011 r. wykonane zostały za zgodą - porozumieniem spisanym w maju 2011 r. z właścicielami nieruchomości. Ponadto wyjaśniła, że w dacie spisywania ww. porozumienia nie posiadała wiedzy, iż Państwo [...] mają rozdzielność majątkową. Taką wiedzę uzyskała w 2013 r. w trakcie postępowania prowadzonego przez PINB. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r. PINB nakazał [...] zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym w części pomieszczeń usytuowanych w miejsce uprzednio istniejącej bramy. Odwołanie od ww. decyzji złożyła [...], reprezentowana przez radcę prawnego [...]. Po przeanalizowaniu akt sprawy GINB uznał, że organ I instancji nie dokonał pełnej analizy stanu faktycznego sprawy. Zarzuty zawarte w odwołaniu są zasadne. W postępowaniu administracyjnym wydanie orzeczenia administracyjnego w formie postanowienia lub decyzji, w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do wymogów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności -i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy - co obliguje właściwy organ do wyeliminowania z obrotu prawnego badanej decyzji. Jak ustalił PINB, przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest samowolna budowlana polegająca na przeprowadzeniu robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...] polegających na wykonaniu pomieszczeń ustanowionych w miejscu uprzednio istniejącej bramy wjazdowej i korzystaniu z nich przez właściciela lokalu nr [...], tj. [...]. W wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1290/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego są obowiązane badać, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto Sąd wskazał, że organy nadzoru budowalnego nie wyjaśniły czy [...] uzyskała zgodę współwłaścicieli na przebudowę części nieruchomości wspólnej i włączenie jej do lokalu inwestującej. Wskazał także na konieczność ustalenia, czy podnoszone przez skarżącą [...] zarzuty dotyczące konieczności uzyskania jej zgody na realizację inwestycji będącej przedmiotem sporu są zasadne. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W ocenie [...]WINB, PINB nie wykonał zaleceń zawartych w ww. wyroku; nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy inwestor posiadał zgodę współwłaścicieli na przebudowę części nieruchomości wspólnej i włączenie jej do lokalu przynależnego [...]. Porozumienia z dnia 13 maja 2011 r. nie można uznać za wyrażenie zgody na przeprowadzenie robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem, ani na wyrażenie zgody do włączenia tej części do lokalu nr [...][...]. Nie można traktować tego porozumienia, jako prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Art. 3 pkt 1 1 Pr. bud. zawiera definicję prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; jest to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą. W ocenie [...]WINB, w ramach ustaleń dotyczących kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane mieści się również zbadanie, czy inwestor może nabyć tytuł prawny, z którego prawo takie będzie wynikał. PINB powinien był ponownie zbadać, czy [...] ma możliwość uzyskania takiego prawa od pozostałych współwłaścicieli kamienicy. W tym zakresie organ powiatowy powinien rozważyć przesłuchanie współwłaścicieli nieruchomości na w/w okoliczność, ewentualnie przeprowadzić rozprawę administracyjną. Po dokonaniu tych ustaleń PINB będzie miał możliwość wydania odpowiedniej decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego, ale ustalenia organu nadzoru budowlanego w ww. zakresie muszą być poczynione na podstawie całokształtu wyczerpująco zebranego materiału dowodowego. [...]WINB uznał, że niezasadnym jest wydanie decyzji o zaniechaniu prowadzenia robót budowlanych. Precyzując kolejne etapy procedury naprawczej w art. 51 Prawa budowlanego ustawodawca pozbawił organ możliwości uznaniowego kształtowania sytuacji prawnej strony, pozostawiając organowi jedynie swobodę przy wyborze środka mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Przepis ten może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu w odniesieniu do określonego stanu faktycznego sprawy w którym powstało niedające się usunąć naruszenie prawa. Orzeczone w badanym rozstrzygnięciu zaniechanie robót budowlanych w żadnym razie nie powoduje doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Orzekając zaniechanie organ powiatowy zakończył postępowanie naprawcze. W taki sposób PINB dokonał akceptacji samowoli budowlanej, czym usankcjonował istniejący stan faktyczny naruszający przepisy Prawa budowlanego. Zastosowanie instytucji zaniechania robót budowlanych nie jest możliwe w przypadku dokonania przez robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem w warunkach samowoli budowlanej, gdyż takie zakończenie postępowania nie prowadzi do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. [...]WINB podkreślił ponadto, że wszelkie rozważania dot. ustalonego stanu faktycznego, zebranego materiału dowodowego, jego ocena oraz zastosowane przepisy prawne powinny mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia administracyjnego wydanego przez organ I instancji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Jak stwierdził organ II instancji, wydanie w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowiłoby rażące naruszenie art. 15 k.p.a. W ocenie [...]WINB, postępowanie zostało przeprowadzone przez PINB z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 51 Pr. bud. i art. 153 p.p.s.a. - w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. Decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przemawia za tym również konieczność zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy PINB powinien więc ustalić, czy sporna samowola budowlana może zostać zalegalizowana w obecnym kształcie. Ponadto organ powinien wyjaśnić kwestię dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dopiero jednoznaczne ustalenia w powyższym zakresie będą mogły stanowić podstawę do zalegalizowania robót, bądź wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Z powyższa decyzją nie zgodziła się [...], zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargą datowaną na 20 grudnia 2016 r. w całości. Decyzji zarzuciła "błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy przez przyjęcie, że w miesiącu lipcu 2011 r. wbrew woli [...] zamurowałam bramę wjazdową od strony ul. [...], powiększając w ten sposób swój lokal mieszkalny o ustanowione w ten sposób pomieszczenia: korytarz o pow. 5,9x1 m, łazienka 2,7x1,1 m, kotłownia 1,1x2 m i pokój 5x2.3 m". Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając skargę, [...] wyjaśniła, że w dniu 13 maja 2011 r. zawarła (po przeprowadzeniu wcześniej rozmowy, przy której była obecna także [...]) pisemne porozumienie z pozostałymi właścicielami wyodrębnionych w tym budynku lokali i równocześnie współwłaścicielami części wspólnych, w którym wyrazili oni zgodę "bym samodzielnie zagospodarowała korytarz (dawniej bramę wjazdową na posesję, aktualnie nieczynną, użytkowaną zwyczajowo przez właściciela mieszkania nr [...] (...), z zastrzeżeniem możliwości dostępu na życzenie pozostałych współwłaścicieli w przypadku spraw technicznych (kominy, rury kanalizacyjne) związanych z użytkowaniem własnego mieszkania". [...] wyjaśniła też, że teren, stanowiący wcześniej bramę wjazdową, od lat nie był używany, a jako wjazd na posesję został zlikwidowany przez Urząd Miasta [...] wiele lat wcześniej. Od strony ulicy [...] drzwi bramy były zabite deskami, od strony podwórza znajdowały się drewniane drzwi jednoskrzydłowe, stanowiące wejście jedynie do lokalu [...]. Pozostałe zaś lokale miały wejście od strony podwórza. Na podstawie ww. porozumienia skarżąca wykonała w lipcu 2011 r. w znacznej części roboty budowlane: zamurowała otwory dawnej bramy od ulicy [...], pozostawiając okno oraz od podwórza, drzwi wejściowe i małe okno od nowo wybudowanej łazienki. Po zakończeniu tych robót skarżąca mieszkała w tym lokalu ponad rok czasu, podczas którego [...] wiele razy osobiście namawiała ją do podłączenia swojego mieszkania do wspólnej dla mieszkańców tej kamienicy kanalizacji miejskiej, głównie po to, by [...] mogła uniknąć nadwyżek w opłatach na figurujących na nią fakturach. [...] nie wyrażała żadnego sprzeciwu wobec działań inwestorki. Ostatecznie, latem 2012 r. przyjęła od [...] kwotę 1000 zł za przyłącze jej lokalu do kanalizacji miejskiej, nie wspominając, że umowa i faktury za ścieki opiewają na [...], z którym pozostaje w rozdzielności majątkowej. Jesienią 2012 r. [...] otrzymała pismo od PINB o planowanej kontroli jej mieszkania. W wyniku częściowego uwzględnienia odwołania [...] PINB nakazał [...] wstrzymanie robót prowadzonych w korytarzu (bramie wjazdowej), nakładając równocześnie na nią obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej dotychczas wykonanych robót. W dniu 13 lutego 2013 r. [...] przedłożyła wymaganą dokumentację, na podstawie której PINB wyznaczył termin do zakończenia robót elektrycznych i związanych z izolacją wełną mineralną drewnianych elementów, przylegających do komina spalinowego. Wobec wykonania tych czynności przez [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję [...]WINB w przedmiocie terminu wykonania wskazanych wyżej robót, ale Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie oraz poprzedzające go decyzje [...]WINB oraz PINB w [...]. Dopiero w trakcie tych postępowań - z akt sprawy w roku 2013 [...] dowiedziała się, że skarżąca ją wówczas [...] pozostaje w rozdzielności majątkowej z [...], co dla niej było zaskoczeniem. [...] stwierdziła więc, że dokonała zagospodarowania korytarza (dawnej bramy wjazdowej) za zgodą i wiedzą wszystkich właścicieli kamienicy, w tym w szczególności [...]. Treść pisemnego oświadczenia ma jasną i dość jednoznaczną wymowę: właścicielka lokalu nr [...] może na swój koszt dokonać zagospodarowania od lat przez nikogo nieużywanego korytarza. Należy w związku z tym przyjąć, że tak określona zgoda stanowi dla [...] tytuł prawny do dysponowania nieruchomością, także na cele budowlane. Wbrew stanowisku [...]WINB pisemna umowa oraz okoliczności towarzyszącej zabudowie dawnej bramy wjazdowej stanowią dowód świadczący o tym, że inwestorowi przed rozpoczęciem kwestionowanych robót budowlanych przysługiwało prawo dysponowania korytarzem, w tym również na cele budowlane. Przy tym, wykonane przez inwestora roboty budowlane nie kolidują z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Nie zachodziła zatem podstawa do uchylenia decyzji PINB, co niepotrzebnie uczynił [...]WINB. W odpowiedzi na skargę, [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi. Podczas rozprawy przed tut. Sądem w dniu 21 listopada 2017 r. pełnomocnik z urzędu nb skarżącej oświadczył, że nie kwestionuje faktu, ze wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1290/14 nakazują ustalić, czy skarżąca uzyskała zgodę na realizację inwestycji. Jednocześnie, uczestniczka postępowania oświadczyła, że skarżąca nie informowała ani jej, ani jej męża o takim sposobie zagospodarowania, jakie wykonała. Miała dokonać takich przeróbek, które pozwoliłyby jej tam na trzymanie np. wózka itp. Ani uczestniczka, ani jej mąż nie wyrażali zgody na zamurowanie bramy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani procesowego, wobec czego nie wystąpiły przesłanki do jej uchylenia. Skarga nie była zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolujący zaskarżoną decyzję organu II Instancji, ale dokonując tej kontroli z uwzględnieniem analizy decyzji PINB, stwierdza, że [...]WINB prawidłowo uznał, że organ niższej instancji nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1290/14. Tym samym nie zastosował się do dokonanej prze ten Sąd oceny prawnej, z której wynikały zalecenia co do dalszego sposoby postępowania organu nadzoru budowlanego. Takie uchybienie PINB zostało więc słusznie ocenione przez [...]WINB, jako naruszenie art. 153 p.p.s.a., co w pełni uzasadniało decyzję drugoinstancyjną. Należy wyjaśnić, że NSA wyjaśnił w ww. wyroku, że błędna jest teza, że organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego z art. 51 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. są zwolnione z konieczności badania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. W sposób wiążący dla organu, ale również tut. Sądu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego nie oznacza, że organy administracji są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Natomiast, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że pomiędzy stronami istnieje taki spór, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny, a nie organ lub sąd administracyjny. Konieczność rozstrzygnięcia sporu co do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez sąd powszechny może stanowić zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym niemniej, obowiązkiem organu jest – w istniejącym stanie sprawy - rozważnie, czy rozstrzygnięcie sporu cywilnego rzeczywiście stanowi zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej. Jak wyraźnie wskazał NSA, "ocena w tym zakresie musi być poprzedzona podjęciem przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zwłaszcza wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do ustalenia istotnych okoliczności sprawy zasadniczo bowiem wykluczyć należy sytuacje, gdy roszczenie określonych podmiotów w sposób nieuzasadniony tamowałyby rozstrzyganie spraw z zakresu Prawa budowlanego". To ostatnie stwierdzenie NSA jest bardzo istotne w kontekście oceny, czy organ I instancji zastosował się do wskazań i oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Od poprawnego zebrania dowodów i niebudzącego wątpliwości wyjaśnienia stanu faktycznego zależą wprost dalsze czynności organu. Jeżeli z akt sprawy wynika, że uczestniczka [...] nie wyrażała zgody skarżącej na wykonanie robót budowlanych, zaś z treści porozumienia z dnia 13 maja 2011 r. skarżąca wywodzi prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane i uważa, że stanowi ono zgodę pozostałych współwłaścicieli na roboty budowlane – to, w ocenie tut. Sądu organ I instancji nie tylko nieprawidłowo wykonał zalecenia NSA, ale nie wykonał ich w ogóle. Z ww. porozumienia wynika bowiem jedynie to, co w tym dokumencie prywatnym zostało wyrażone, a więc, że bliżej nieustalone osoby (nieczytelne podpisy) "nie zgłaszają sprzeciwu do samodzielnego zagospodarowania korytarza (dawniej bramy wjazdowej na posesję, aktualnie nieczynnej) w/w kamienicy, użytkowanego zwyczajowo przez właściciela mieszkania nr [...] (obecnie [...]), z zastrzeżeniem możliwości dostępu na życzenie dla pozostałych Współwłaścicieli". W żadnej mierze oświadczenie to nie może być wykładane rozszerzająco w ten sposób, że te nieustalone osoby wyraziły zgodę na czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 kodeksu cywilnego. Zgodnie z dyspozycją tego artykułu bowiem, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Nie ulega wątpliwości, że czynność polegająca na podjęciu robót budowlanych przy obiekcie, stanowiącym współwłasność kilku osób stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną. Oznacza to, że ustalając – zgodnie ze wskazaniami NSA – czy skarżąca uzyskała zgodę współwłaścicieli na przebudowę części nieruchomości wspólnej i włączenie jej do lokalu inwestujące, obowiązkiem organu było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i odebranie stosownych wyjaśnień od wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Następnie, w zależności od ich treści, obowiązkiem organu I instancji było dokonanie oceny, czy wszyscy właściciele zgodzili się na wykonanie robót budowlanych przez skarżącą. Jeżeli nie, to obowiązkiem PINB było ustalenie, czy istnieje grupa współwłaścicieli, których udziały łącznie wynoszą przynajmniej 50% udziałów we współwłasności nieruchomości i którzy wyrazili zgodę skarżącej na wykonanie robót budowlanych. Takie bowiem ustalenie jest niezbędne – w świetle cyt. wyroku NSA – dla stwierdzenia, czy ewentualne żądanie rozstrzygnięcia przez sąd w przedmiocie zezwolenia na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd (z uwzględnieniem celu zamierzonej czynności oraz interesów wszystkich współwłaścicieli) określone w art. 199 k.c. pochodziłoby od uprawnionych współuczestników, a więc nie tamowałoby w sposób nieuzasadniony rozstrzygania spraw z zakresu Prawa budowlanego. Należy ponadto podkreślić, że na rozprawie przed tut. Sądem, w dniu 21 listopada 2017 r., również uczestniczka [...] nie potwierdziła udzielenia skarżącej zgody na wykonane roboty budowlane; stwierdziła, że ani ona, ani jej mąż nie wiedzieli, że skarżąca tak właśnie zamierzała zagospodarować część wspólną nieruchomości. Ten fakt powinien był ustalić PINB, ponownie rozpoznający sprawę. Organ I instancji w żaden sposób nie ustalił – do czego był zobowiązany wyrokiem NSA – kwestii dysponowania gruntem na cele budowlane przez skarżącą. Należy wyraźnie odróżnić kwestię udzielenia zgody na roboty budowlane przez współwłaścicieli od ww. tytułu prawnego. Słusznie wyjaśnił [...]WINB, że zgodnie z art. 3 pkt 11 Pr. bud. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Nawet pobieżna analiza porozumienia z dnia 13 maja 2011 r. – niezależnie od ww. podniesionych rozważań co do treści dokumentu - prowadzi do wniosku, że ten dokument prywatny zawiera wyłącznie jednostronne oświadczenia woli osób, które go podpisały (o nieustalonej tożsamości). Aby więc móc traktować ten dokument, jako nawiązujący stosunek obligacyjny, należałoby ustalić, czy taka była wola stron. PINB w żadnej mierze tego nie uczynił. Skoro – wobec braku jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego wątpliwości – nadal nie wiadomo, kto podpisał ww. porozumienie, jaka była wola osób podpisujących i czy można taki dokument traktować, jako stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. to w sposób niewątpliwy PINB naruszył art. 153 p.p.s.a. Organ I instancji nie przywiązał też należytej uwagi do faktu i nie odniósł się do tej okoliczności, że skarżąca wysnuwa swe prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane wyłącznie z ww. "porozumienia" i nie wskazuje żadnego innego tytułu prawnego. Organ I instancji nie wyjaśnił ponadto kwestii charakteru wspólności majątkowej małżonków [...], co w kontekście podnoszonych prze tą uczestniczkę zarzutów co do rozdzielności majątkowej niewątpliwie ma znaczenie dla ustalenia, czy również [...] powinna była złożyć oświadczenie w zakresie udzielenia lub odmowy skarżącej zgody na czynność przekraczającą zwykły zarząd, jak również ewentualnego nawiązania stosunku zobowiązaniowego, mogącego stanowić tytuł do władania gruntem na cele budowlane. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzuty skarżącej w zakresie naruszenia przez [...]WINB art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. za nieuzasadnione. Słusznie bowiem ten organ wskazał, że to PINB ww. przepisy naruszył – i [...]WINB uczynił to w sposób prawidłowo uzasadniony. Zarzuty skarżącej mogą więc w pełni mieć zastosowanie, ale w odniesieniu do decyzji PINB. W ocenie tut. Sądu słusznie uznał [...]WINB, że nie może skorzystać z dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a., gdyż po pierwsze dowody nie wymagają uzupełnienia, ale ich kompletnego zebrania i rozpatrzenia, a po drugie PINB naruszył art. 153 p.p.s.a. nie stosując się do zaleceń NSA i wyrażonej w wyroku tego Sądu oceny prawnej. Dlatego w pełni uzasadnionym (również z uwagi na art. 15 k.p.a., a więc zasadę dwuinstancyjności postępowania) było zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Z przyczyn powyżej określonych, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.