VII SA/Wa 3171/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, sędzia WSA, Mirosław Montowska, , Sędziowie: sędzia WSA, asesor WSA, Izabela Ostrowska (sprawozdawca), Marcin Maszczyński, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Burmistrza Gminy K.– J. w przedmiocie włączenia do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność czynności Burmistrza Gminy K. – J. z dnia 11 stycznia 2019 r. w przedmiocie ujęcia w gminnej ewidencji zabytków Gminy K. – J. obiektów - willi i oficyny położonych przy ul. P. w K. – J., wpisanych pod poz. Nr [...] i [...]w załączniku do Zarządzenia Nr [...]; II. zasądza od Burmistrza Gminy K. – J. na rzecz O. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie ("skarżący") jest czynność Burmistrza Gminy K. z 11 stycznia 2019 r. polegająca na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków Gminy K., wilii i oficyny położonych przy ul. [...], na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] w K. wpisanych pod poz. nr [...] i [...] w załączniku do Zarządzenia. Burmistrz Gminy K. , na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm. – dalej: "u.s.g.") oraz art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 – dalej: "u.o.z."), wydał 11 stycznia 2019 r. Zarządzenie nr [...] w sprawie Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy K. W tej samej dacie Burmistrz czynnością materialno-techniczną włączył do tej ewidencji nieruchomości, zgodnie z załącznikiem do ww. zarządzenia, pod pozycją nr [...] i [...] wilii i oficyny położonych przy ul. [...], na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] w K. Skarżąca spółka jako właściciel nieruchomości, pismem z 7 listopada 2025 r. wezwał Burmistrza Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa - polegającego na włączeniu do Gminnej Ewidencji zabytków Gminy K. kart adresowych obiektów- wilii i oficyny położonych przy ul. [...] w K. Spółka O. wskazała, że czynność została podjęta w ramach wadliwej i godzącej w konstytucyjne zasady prawa procedury, która nie zapewniła spółce jako właścicielowi ww. obiektów możliwości zajęcia stanowiska i ochrony swoich praw. W dniu 27 października 2025 r. spółka otrzymała zaświadczenie wydane przez Burmistrza Gminy K., z treści którego wynika, że zarówno willa jak i oficyna położone przy ul. [...] znajdują się w Gminnej ewidencji zabytków, zatwierdzonej zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2019r. Pismem z 19 listopada 2025 r. skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Burmistrza Gminy K. z 11 stycznia 2019 r. polegająca na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków gminy K. wilii i oficyny położonych przy ul. [...], na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] w K. wpisanych pod poz. Nr [...] i [...] w załączniku do Zarządzenia nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w zakresie włączenia do gminnej ewidencji zabytków gminy K. wilii i oficyny położonych przy ul. [...], na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] w K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła Burmistrzowi Gminy K. naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 21 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), a nadto naruszenie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U. z 2024r., poz. 1292) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie wpisu do GEZ bez zapewnienia skarżącym gwarancji ochrony prawnej. Skarga zarzuca także naruszenie art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez włączenie do Gminnej ewidencji zabytków gminy K. kart adresowych wilii i oficyny położonych przy ul. [...] w K. bez dokonania przez organ ustalenia czy ww. nieruchomości posiadają cechy i wartości, które pozwalają uznać je za obiekty zabytkowe. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że włącznie do gminnej ewidencji zabytków nieruchomości skarżącej jest niesłuszne i bezprawnie ogranicza jej prawa, jako właściciela nieruchomości. Skarżąca powołała się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., sygn. akt: P 12/18, przytaczając jego treści, a także wskazała, że w wyroku tym uznano, że ograniczenie prawa własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodne z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie skarżąca przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2326/18, który zapadł na kanwie powyższego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie skarżącej powstałe na podstawie wadliwej procedury ograniczenie prawa własności narusza prawa właścicieli do poszanowania swojego mienia. Niezależnie od powyższego zarzutu skarżąca wskazała, że włączenie przedmiotowych obiektów do gminnej ewidencji zabytków nastąpiło bez należytego ustalenia przez organ czy obiekty te posiadają cechy i wartości , które pozwalają objąć nieruchomość indywidualna ochrona konserwatorską. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy K. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że wydanie Zarządzenia nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. zostało poprzedzone wydaniem pozytywnej opinii przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr WRD.5133.1.24.2018.DM z dnia 29 listopada 2018 r. Wyjaśnił nadto, że działka nr ew. [...] na której posadowione są przedmiotowe obiekty , położona jest na terenie strefy ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, wpisanych do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z dnia 28 lutego 1990r. zatem wszelkie działania inwestycyjne przy przedmiotowych budynkach będą wymagały stosownej decyzji Konserwatora Zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, w związku z zarzutami kwestionującymi zastosowaną procedurę poprzedzającą ujęcie przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków, okazała się zasadna. Przed wskazaniem przyczyn takiej oceny Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (które to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela), ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (v. wyrok NSA z 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 3029/18 i II OSK 2326/18). Zatem, Sąd orzekając w niniejszej sprawie przede wszystkim przyjął, że skarga dotyczy czynności z 11 stycznia 2019 r. polegającej na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków Gminy K., wilii i oficyny położonych przy ul. [...], na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] w K. wpisanych pod poz. Nr [...] i [...] w załączniku do Zarządzenia Nr [...]. Jednocześnie Sąd uznał, że skarga ta została wniesiona z zachowaniem terminu. Sąd kierował się w tym zakresie przepisem art. 53 § 2 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Termin ten został przez skarżącą zachowany, bowiem o podjęciu czynności skarżąca spółka dowiedziała się z zaświadczenia Burmistrza Gminy K. z dnia 27 października 2025r., zaś skarga została wniesiona w dniu 19 listopada 2025 r. Przechodząc do oceny merytorycznej, Sąd zauważa natomiast, że skarżona czynność z 11 stycznia 2019 r. – polegająca na ujęciu włączeniu do gminnej ewidencji zabytków gminy K. wilii i oficyny położonych przy ul. [...], na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] w K. wpisanych pod poz. Nr [...] i [...] w załączniku do Zarządzenia, podjęta została na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. Zgodnie z tym pierwszym, wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Stosownie natomiast do art. 22 ust. 5 u.o.z. w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Podstawę ujęcia przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków stanowił art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. W skardze w kontekście tej regulacji prawnej podniesiono zarzuty dotyczące jej niezgodności z Konstytucją RP. Wątpliwości w tym zakresie (i z przyczyn w istocie tożsamych) wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2781/17, przedstawiając Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 z późn. zm.) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 z późn. zm.)." NSA wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia z 13 czerwca 2018 r., o sygn. jw., że ma wątpliwość co do zgodności art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z Konstytucją RP oraz prawem międzynarodowym w zakresie, w jakim ogranicza on prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony tak procesowej, jak i materialnoprawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. "Skoro bowiem przepisy nie precyzują, w jaki sposób ma dojść do sprawdzenia kart adresowych, ani sposobu udokumentowania tej czynności, to (...) każdy przejaw aktywności organu w tym zakresie należy uznać za prawidłowy. W rezultacie kontrola tej czynności przez sąd administracyjny ma jedynie charakter formalny. (...) nie można więc zweryfikować, czy nieruchomość ta jest rzeczywiście zabytkiem i czy objęcie jej ochroną konserwatorską jest uzasadnione. Co również istotne, w świetle art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., właściciel dowiaduje się o tym, że dokonano wpisu ex-post. Taka regulacja i "utajnienie" procedury ujawnienia nieruchomości w ewidencji budzi wątpliwości z punktu widzenia racjonalności tejże regulacji". Wskazane zastrzeżenia NSA zostały podzielone przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 orzekł, że: art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. (Dz. U. z 2022 r., poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ten sposób TK zgodził się z NSA co do wadliwości procedury wyznaczającej nieruchomość, a dalej ujmującej ją w gminnej ewidencji zabytków. Wskazał, że fundamentem demokratycznego państwa prawnego jest możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. "Art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie wskazanym przez NSA prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem." I dalej TK wskazał, że postępowanie w takim zakresie musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. "Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych j.s.t. prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania". Z tych też przyczyn TK uznał, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. jest niegodny z Konstytucją RP. Przy czym wyrok TK wskazuje na pominięcie/zaniechanie prawodawcze; stanowi bowiem, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie w jakim nie reguluje "wymaganych" kwestii, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mowa w nim o regulacji niepełnej/niewystarczającej dla zapewnienia odpowiedniej ochrony właścicielowi nieruchomości. Zatem, choć wskazanym wyrokiem TK nie wyeliminował z systemu prawnego art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., stanowiącego podstawę prawną kontrolowanej w sprawie czynności, to jednak stosując ten przepis prawa Sąd obowiązany był uwzględnić stanowisko Trybunału co do jego "braków". Uwzględniając wyrok TK, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał więc, że wskazane przez Trybunał zaniechanie prawodawcze, skutkować musi przyjęciem wadliwości procedury, która poprzedzała ujęcie przedmiotowych obiektów – willi i oficyny – przy ul. [...] w K. w Gminnej Ewidencji Zabytków K. Wskazane zaniechanie spowodowało naruszenie prawa (w szczególności ww. przepisów Konstytucji RP), poprzez zastosowanie uproszczonej – wewnętrznej procedury poprzedzającej skarżoną czynność. Zastosowana w sprawie procedura nie tylko nie umożliwiła udziału w niej właściciela nieruchomości, ale też miała miejsce bez postępowania o charakterze dowodowym (dotyczącym ustalenia czy zabytek włączony do gminnej ewidencji zabytków jest rzeczywiście zabytkiem w rozumieniu u.o.z.). Nie pozwoliła więc również na zapoznanie z wynikiem postępowania wyjaśniającego (ustalającego wartości ocenianych nieruchomości), podmiotowi, którego prawo w ten sposób (tj. poprzez ujęcie w gminnej ewidencji zabytków) mogło zostać znacząco osłabione. Te też kwestie zostały podniesione także w rozpoznawanej skardze, a Sąd uznaje zarzuty skarżącej w tym zakresie za zasadne. Podnosi też, że w kontekście ww. wyroku TK, także NSA prezentuje stanowisko zgodne z powyżej przedstawionym, v. m.in. wyrok NSA z 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 3029/18, z 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2326/18. Z tych też przyczyn Sąd za konieczne uznał uwzględnienie skargi, nie przesądzając jednak w żaden sposób czy przedmiotowe budynki posiadają wartości prawnie chronione, które uzasadniają ujęcie ich w gminnej ewidencji zabytków, bowiem te ustalenia winny być dokonane w prawidłowo przeprowadzonej procedurze. Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że w świetle przedstawionych rozważań, bez znaczenia dla wyniku tej sprawy pozostają podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z ochroną konserwatorską przedmiotowych obiektów położnych przy ul. [...] w K. w postaci wpisu obszarowego do rejestru zabytków. W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 146 § 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.