VII SA/Wa 2613/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 października 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.131.2022.AR w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić [...] z siedzibą w W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

1. Fundacja K. z siedzibą w W. (dalej: "strona skarżąca", "Fundacja"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w dniu 14 listopada 2022 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") z 6 października 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.131.2022.AR, uchylające w całości i przekazujące do ponownego rozpatrzenia postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "MWKZ", "organ I instancji") w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech budynków mieszkalnych z funkcją usługową w parterach, na działce ew. nr [...] z obrębu [...], położonej z zbiegu ulic [...] i [...] w Dzielnicy [...] w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: a) art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: "k.p.a."), art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie - a w związku z tym i nierozpatrzenie - całości materiału dowodowego, a także wadliwość uzasadnienia, ze względu na całkowite pominięcie faktu, że organ I instancji przedstawił przesłanki konserwatorskie, jakie leżały u podstaw wydania postanowienia I instancji, w szczególności organ I instancji wskazał na "zieleń powojenną w formie skweru, powiązaną kompozycyjnie i przestrzennie z terenem P.", a także, że "od XVIII wieku był to obszar zielony"; b) art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; dalej: "u.p.z.p."), poprzez nieprawidłowe, zbyt wąskie rozumienie sformułowania "organu ochrony współczesnej zieleni miejskiej" i przyjęcie, że "organy ochrony zabytków nie są organami ochrony współczesnej zieleni miejskiej" w sytuacji, w której stosownie do treści art. 7 pkt 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840; dalej: "u.o.z.") decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedną z form ochrony zabytków. Skoro działka nr [...]jest kompozycyjnie i przestrzennie powiązana z terenem zabytkowego parku, to słusznie organ I instancji nie zaakceptował treści przedłożonego projektu decyzji; c) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie były spełnione przesłanki uchylenia postanowienia organu I instancji. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w jej ocenie postanowienie organu odwoławczego jest wadliwe i nie może się ostać. Minister z pominięciem norm określonych w k.p.a. nie podjął wszystkich czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy nie zebrał i w konsekwencji nie ocenił całości materiału dowodowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób również odnaleźć informacji, na jakich dokładnie przesłankach opierał się, uchylając decyzję. Organ I instancji poprawnie przytoczył powody, dla których odmawia uzgodnienia warunków zabudowy, powołując się między innymi na fakt, że teren objęty inwestycją znajduje się na obszarze stanowiska archeologicznego wpisanego do rejestru zabytków pod nr C-48, a w obrębie działki znajduje się "zieleń powojenna w formie skweru, powiązana kompozycyjnie i przestrzennie z terenem P.". Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja posługuje się również całkowicie błędnym rozumowaniem, z którego wynika, że organ ochrony zabytków nie jest organem ochrony współczesnej zieleni miejskiej. Takie rozumowanie może być uznane za prawidłowe co do zasady, jednak w sytuacji - tak jak na gruncie niniejszej sprawy - w której mamy do czynienia z działką, pozostającą w kompozycyjnej całości z dawnym Centralnym Parkiem Kultury i Wypoczynku, rozumowanie to pozostaje całkowicie chybione. 2. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. 3. Pismem procesowym z 27 stycznia 2023 r., uczestnik postępowania E. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o odrzucenie przedmiotowej skargi, jako niedopuszczalnej. Podniosła, że skarżąca Fundacja (niebędąca inwestorem) nie posiada legitymacji do jej wniesienia. Skarga wniesiona została więc przez podmiot nieuprawniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Stosownie do art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Pod pojęciem interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., rozumie się istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Związek ten wynika w przeważającej większości z przepisów administracyjnego prawa materialnego, ale także procesowego lub ustrojowego, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Ze skargą do sądu administracyjnego może wystąpić podmiot, który wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego (por. T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2009, s. 275, uzasadnienie uchwały NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04). W konsekwencji, postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Podmioty mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, natomiast brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi. Nie wykazanie owego związku skutkuje tym, iż podmiot wnoszący skargę nie jest legitymowany do jej wniesienia. Skarga taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem Sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie z innych przyczyn, tj. innych niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1 – 5a, jest niedopuszczalne. 2. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Podmioty mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, natomiast brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi. Niewykazanie owego związku skutkuje tym, iż podmiot wnoszący skargę nie jest legitymowany do jej wniesienia. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że skarżąca Fundacja nie posiada indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Nie jest również podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie szczególnego przepisu. Należy podkreślić, że niniejsze postępowanie było typowym postępowaniem uzgodnieniowym w sprawie wydania warunków zabudowy. Decyzje takie wydaje się bowiem między innymi po uzgodnieniu z "(...) wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków" (por. art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.: "uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane". Zasadnicza zmiana art. 53 ust. 5 u.p.z.p., w stosunku do regulacji obowiązującej przed 17 lipca 2010 r., polega na ograniczeniu kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonywano w trybie art. 106 k.p.a. Tak sformułowana treść przepisu powodowała, że każda strona postępowania administracyjnego była uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Od dnia 17 lipca 2010 r. sytuacja ta uległa zmianie, bowiem ustawodawca wprowadził regulację szczególną względem przepisu art. 106 § 5 k.p.a. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przysługuje wyłącznie inwestorowi (por. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 937/12). Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że skoro ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy legitymację skargową przyznał wyłącznie inwestorowi, to wniesienie skargi przez inny nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, bowiem skarga pochodzi od podmiotu, który skarżącym być nie może (por. postanowienie NSA z 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2300/12). Skoro postępowanie sądowoadministracyjne jest następstwem postępowania administracyjnego, to nie sposób odmiennie rozumieć posiadanie przez określony podmiot "interesu prawnego". Nie sposób więc przyjąć, że konkretna osoba nie może domagać się konkretyzacji swoich praw i obowiązków w ramach postępowania administracyjnego (por. wyraźne brzmienie art. 53 ust. 5 u.p.z.p.), aby następnie przyjmować, że może tego dochodzić w ramach postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 3 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 743/22). Skoro w trakcie postępowania administracyjnego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nikt poza inwestorem nie ma interesu prawnego, aby być stroną, to również nie sposób wywieść ten interes skarżącej Fundacji z art. 50 p.p.s.a. Przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nie pozostawia żadnych wątpliwości odnośnie do tego, kto może inicjować postępowanie odwoławcze poprzez zwrot "przysługuje wyłącznie inwestorowi". Z uwagi więc na brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że interes prawny skarżącej Fundacji wynika z przepisów prawa materialnego, a ponadto żaden przepis ustawy szczególnej nie przyznaje skarżącej uprawnienia do wniesienia skargi w niniejszej sprawie należało uznać, że skarżąca Fundacja nie zalicza się do żadnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a., co uzasadniało odrzucenie skargi. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.). W związku z tym wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi, zamiast wyroku oddalającego, uznać należy za dopuszczalne tylko wtedy, gdy brak legitymacji strony skarżącej jest ewidentny, a ustalenie to nie jest rezultatem badania jej interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 715/21). A taka właśnie "ewidentna" sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. W konsekwencji uznać należało, że skarżącej Fundacji nie przysługuje legitymacja do złożenia skargi w niniejszej sprawie wobec oczywistego brzmienia art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Oczywisty brak po stronie Fundacji interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu powodował niedopuszczalność skargi, skutkując jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 7 listopada 2014 r., sygn. akt I FNP/14; z 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II FSK 1337/06 oraz z 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2300/12). 3. W tych okolicznościach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 związku z art. 50 § 1 p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi postanowiono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.