VII SA/Wa 2296/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr 143/KPO/2022 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę

1. Zaskarżoną decyzją z 26 sierpnia 2022 r. nr 143/KPO/2022 Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGWWP", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b oraz ust. 5d, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p."), z art. 166 ust. 2 pkt 7, ust. 5 oraz ust. 11, art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233, z późn. zm., dalej: "p.w."), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") z 21 stycznia 2022 r. od decyzji Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej: "Dyrektor PGW Wody Polskie RZGW w [...]", "organ I instancji") z [...] stycznia 2022 r. znak: [...] wydanej w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, dla planowanej inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowymi w parterze jednego z budynków wraz z infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną, planowanej na terenie działek o nr ewid. [...] oraz [...] , z obrębu [...] m. [...], na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podkreśli, że Burmistrz Miasta [...] przy piśmie z 22 grudnia 2021 r. na podstawie m.in. art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b u.p.z.p., wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej wskazanej inwestycji. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy określono, że teren inwestycji znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w związku z czym obowiązują ograniczenia wynikające z przepisów ustawy z 20 Iipca 2017 r. Prawo wodne. Zgodnie z oznaczeniami umieszczonymi w legendzie załącznika graficznego projektu dokumentu, analizowany teren w całości położony jest w zasięgu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Dyrektor PGW Wody Polskie RZGW w [...] decyzją z [...] stycznia 2022 r. znak: [...] odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zaznaczył, że zagrożenie powodziowe od rzeki Wieprz w oparciu o mapy zagrożenia powodziowego (arkusz M-34-20-B-d-l), wskazał rzędne wody powodziowej o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%, tj. 117,73 m n.p.m. Na podstawie dokonanych ustaleń, w przypadku wystąpienia wezbrania powodziowego o prawdopodobieństwie przepływu raz na 100 lat, przedmiotowy teren zostanie zalany warstwą wody o głębokości od 3,33 m do 3,53 m. Zauważył, że każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią, może spowodować zmianę przepływu wód powodziowych oraz ewentualne ich spiętrzenie, co będzie miało negatywny wpływ na tereny sąsiednie. Planowana lokalizacja budynków mieszkalnych wielorodzinnych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w przypadku zalania wodami powodziowymi doprowadzi do ich uszkodzenia poprzez podmycie fundamentów, co w konsekwencji spowoduje ich destabilizację lub zniszczenie. Wiąże się to ze zwiększeniem realnego zagrożenia dla mienia, zdrowia, a nawet i życia osób w nich przebywających. Głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi przekłada się m.in. na możliwość samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz rodzaj i wielkość strat. Zwiększenie liczby osób przebywających stale bądź czasowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy. W takiej sytuacji również pracownicy służb ratowniczych narażeni są na niebezpieczeństwo. Ponadto należy liczyć się także z potrzebą zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania z powodu zwiększenia wartości mienia. Wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków ponoszonych przez społeczność na ochronę przed powodzią. Podniósł również, iż ochronę przed powodzią rozpatruje się nie tylko w kontekście występującego zagrożenia czy realizowanych działań technicznych, co ma odzwierciedlenie w ustawie Prawo wodne. Zgodnie z art. 165 ust. 1 p.w., jednym z ważniejszych aspektów wpływających na realizację ochrony przed powodzią jest kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych, a w szczególności obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Mając na uwadze, że ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym zaznaczył, że zgodnie z art. 16 pkt 4 p.w. celem zarządzania ryzykiem powodziowym jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Zgodnie z ustaleniami Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...], właściwym sposobem ochrony przed powodzią jest użytkowanie terenów zalewowych w sposób niewrażliwy na skutki zalania. Najskuteczniejszym i najwłaściwszym sposobem uniknięcia szkód na obszarach narażonych na zalanie wodami powodziowymi jest maksymalne ograniczenie ich zainwestowania, a w szczególności wykluczenie spod zabudowy mieszkaniowej. Wskazał, że biorąc pod uwagę duże zagrożenie powodzią terenu działki pod planowaną inwestycję (głębokość zalewu) proponowane zagospodarowanie obszaru szczególnego zagrożenia powodzią w przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy może utrudnić zarządzanie ryzykiem powodziowym i naruszać ustalenia planu zarządzania ryzkiem powodziowym oraz stanowić zagrożenia dla ochrony zdrowia ludzi i środowiska. Od powyższej decyzji z [...] stycznia 2022 r. odwołanie wniosła [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...]. Prezes PGWWP decyzją z 26 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że teren objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy, przedstawiony na załączniku nr 1 projektu decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego, położony jest w całości w granicy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią w zasięgu wody 1% (arkusz M-34-20-B-d-l). Rzędna wody 1% w układzie PL-KRON86-NH w odniesieniu do przedmiotowego terenu, zgodnie z Numerycznym Modelem Powierzchni Wody (który stanowi element wynikowy przetwarzania rzędnych zwierciadła wody, określający zasięg zagrożenia powodziowego, a który to zasięg przedstawiony jest na mapach zagrożenia powodziowego) wynosi 117,73 m n.p.m. Na podstawie rastra, który stanowi podstawę do wyznaczania głębokości wody (tj. uwzględnia ukształtowanie terenu) stwierdza się, że w przypadku wystąpienia wody 1% głębokość wody wyniesie od 1,2 (jedynie na krańcach wschodnich analizowanego terenu) do 3,9 m. Na przeważającej części terenu objętego zamierzeniem, głębokość wody wynosi ponad 3 m. Ponadto analizowany teren w całości położony jest na obszarach gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi 0,2%. W przypadku wystąpienia wody o prawdopodobieństwie przepływu 0,2%, głębokość wody na analizowanym terenie wynosi ponad 4,0 m. Poddając analizie aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie terenu objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy w myśl art. 166 ust. 3 p.w., organ odwoławczy zaznaczył, iż analizowany teren jest niezabudowany. Teren działek, zgodnie z klasyfikacją użytków gruntowych stanowi łąki (ozn. na mapie zasadniczej jako Ł tj. łąki trwałe). Z uwagi na uwarunkowania lokalizacyjne (mając na uwadze głębokość wody 1% na przedmiotowym terenie, która przekracza 3,0 m) oraz przedmiot projektu decyzji o warunkach zabudowy (budynki mieszkalne wielorodzinne, które mają być przeznaczona na stały pobyt ludzi) należy uwzględnić oddziaływanie wód powodziowych na same obiekty i związane z tym warunki sanitarne. Planowane obiekty budowlane byłby narażony na oddziaływanie wód powodziowych. Materiały budowlane poddane długotrwałemu oddziaływaniu wód powodziowych narażone są m.in. zanieczyszczenie chemiczne substancjami rozpuszczonymi w wodzie powodziowej czy zanieczyszczenie biologiczne wywołane nadmierną wilgocią (rozwój grzybów). Powyższe wskazuje, że realizacja inwestycji negatywnie wpływałaby na zdrowie ludzi korzystających z przedmiotowych budynków (mając na uwadze warunki sanitarne w obiektach, które panowałyby po przejściu powodzi). Zagospodarowanie terenu poprzez budowę nowych obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi na przedmiotowym terenie, stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzi, a w interesie społecznym pierwszorzędne jest bezpieczeństwo obywateli. Podkreślił również, że oceniając projekt dokumentu poddaje się go również analizie z uwagi na możliwość prowadzenia ewakuacji, w tym bezpiecznego opuszczania planowanych obiektów, w przypadku wystąpienia powodzi. W analizowanym przypadku, głębokość wody na drogach dojazdowych, stanowiących potencjalne drogi ewakuacji, w przypadku wystąpienia wody 1%, zgodnie z mapami zagrożenia powodziowego wynosi powyżej 0,5 m. Mając na względzie zakres planowanych działań, konieczna byłaby ewakuacja ludzi oraz mienia. Należy mieć także na uwadze, że ewakuacja może stanowić zagrożenie dla służb ratowniczych. Zauważył, że na podstawie map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego przygotowuje się plany zarządzania ryzykiem powodziowym, z uwzględnieniem podziału kraju na obszary dorzeczy i regiony wodne. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły (Dz. U. z 2016 r. poz. 1841) określono trzy cele główne dla redukcji zidentyfikowanego ryzyka powodziowego, tj. zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego oraz poprawa systemu zarządzania ryzykiem powodziowym. W ramach celów głównych określone zostały cele szczegółowe, w tym m.in. w ramach zahamowania wzrostu ryzyka powodziowego: utrzymanie oraz zwiększenie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym, a także wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Zdaniem organu odwoławczego, realizacja działań objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy, oprócz tego, że zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni (udział powierzchni biologicznie czynnej określono w projekcie dokumentu na poziomie minimum 30%) to przede wszystkim spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenów wskazanych, jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a więc jest sprzeczna z celami zarządzania ryzkiem powodziowym. Powyższe wpisuje się w przesłankę do odmowy uzgodnienia projektu dokumentu, o której mowa w art. 166 ust. 10 pkt 2 p.w. Dokonując ustaleń w zakresie wpływu planowanych działań na zarządzanie ryzkiem powodziowym, budowa nowych budynków na terenie nieruchomości wiąże się ze wzrostem wartości majątku, co w przypadku położenia w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią bezsprzecznie przyczynia się do zwiększenia strat w mieniu w przypadku wystąpienia powodzi. Analizując mapy zagrożenia powodziowego stwierdził się, że na tym terenie mogą stagnować wody powodziowe, które oddziaływałyby na planowane obiekty, także poprzez wskazane powyżej zanieczyszczenie chemiczne substancjami rozpuszczonymi w wodzie powodziowej oraz zanieczyszczenie biologiczne wywołane nadmierną wilgocią, ale także przyczyniałyby się do zmiany wymiarów geometrycznych w wyniku nasiąknięcia wodą oraz obniżenie trwałości materiałów. Mając na względzie aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie terenu objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy organ odwoławczy podkreślił, że teren ten obecnie stanowi łąki i nie są na nim zlokalizowane żadne budynki. Odnosząc się do zabudowy zlokalizowanej w rejonie terenu objętego projektem dokumentu zaznaczył, że nawet hipotetyczne ustalenie, iż w przeszłości doszło do pewnej liberalizacji rygorów ochrony przeciwpowodziowej, nie może prowadzić do wniosku, że organy administracji, właściwe w sprawach tej ochrony, są odtąd na stałe związane takim podejściem ignorując zebrane w międzyczasie doświadczenia. Organy zobowiązane są orzekać wg. stanu prawnego i faktycznego w dacie wydania decyzji oraz w zakresie jakim prowadzone jest postępowanie administracyjne. W toku postępowania uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ PGW Wody Polskie nie analizuje stanów prawnych i faktycznych istniejących budynków zlokalizowanych w rejonie terenu inwestycji. Ponadto art. 166 ust. 3 p.w. wskazuje wprost, iż organy PGW Wody Polskie zobowiązane są w toku postępowania poddać analizie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie. Zgodnie z powyższym analizie nie podlega zagospodarowanie terenów sąsiednich. Przy obecnym zagospodarowaniu terenu, w przypadku wystąpienia wody 1%, wartość strat powodziowych wynosi poniżej 1 zł/m2 (zgodnie z mapą ryzyka powodziowego arkusz M-34-20-B-d-l). Bezspornie w sytuacji realizacji działań przedstawionych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wartość strat powodziowych wzrosłaby w przypadku wystąpienia powodzi. Charakter planowanej zabudowy, który wiąże się z narażeniem na zagrożenie nie tylko samego inwestora, ale również osób wynajmujących lub przyszłych nabywców mieszkań. Właściwy organ dokonując analiz orzeka zgodnie z przepisami prawa, w tym zgodnie z zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, który zdarza się, że wiąże się z wydaniem decyzji niezgodnie z żądaniem inwestora. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że planowane działania wskazane w projekcie decyzji o warunkach zabudowy będą zwiększać potencjalne negatywne skutki powodzi, a wiec utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym. Powyższe stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia projektu dokumentu z uwagi na art. 166 ust. 10 pkt 5 p.w. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazać, że PGW Wody Polskie RZGW, jako organy wyspecjalizowane, które są uprawnione do oceny czy i jaki wpływ z punktu widzenia ochrony terenów przed powodzią będzie miała realizacja danej inwestycji, są zobowiązane do wsparcia dowodowo wójta, burmistrza i prezydenta miasta, w zakresie analizy określonych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy działań w odniesieniu zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów ustawy zasadniczej, organ odwoławczy podniósł, że skarżąca zdarza się nie zważać na obowiązujące przepisy ustawy Prawo wodne, które mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie i zobowiązują właściwy organ PGW Wody Polskie do wydania decyzji odmawiającej uzgodnienia projektu. Strona odwołująca zupełnie pomija, że decyzja uzgadniająca pozytywnie projekt dokumentu, w tym przypadku projekt decyzji o warunkach zabudowy, wydana w związku z art. 166 ust. 5 p.w., stanowi pewnego rodzaju potwierdzenie, że realizacja planowanych działań, na określonym terenie - w uproszczeniu - jest bezpieczna dla ludzi i mienia w odniesieniu do istniejącego na tym terenie zagrożenia powodziowego. Mając na względzie dokonane ustalenia, w tym zakres planowanych działań związanych z lokalizacją budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w kontekście obowiązującego na tym terenie zagrożenia powodziowego (w przypadku wystąpienia wody 1% głębokość wody wyniesie ponad 3,0 m), realizacja inwestycji wiąże się z wystąpieniem zagrożenia dla zdrowia ludzi i ich mienia, utrudniałaby zarządzanie ryzykiem powodziowym oraz narusza ustalenia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...]. Ustosunkowując się do kolejnych zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego Prezes PGWWP zaznaczył, że odwołująca nie wskazuje, jakie konkretnie uchybienia występują w zaskarżonej decyzji, a stawiane zarzuty mają charakter ogólny. Podkreślił, że w pełni podziela stanowisko odwołującej w zakresie przedstawionej interpretacji przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jak również stwierdza, że zaskarżona decyzja wskazanych przepisów nie narusza. Podkreślił, że strona odwołująca pomija wskazanie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (strona 2, akapit 7), gdzie stwierdzono wprost, że proponowane zagospodarowanie obszaru szczególnego zagrożenia powodzią w przestanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy może utrudnić zarządzanie ryzykiem powodziowym i naruszać ustalenia planu zarządzania ryzkiem powodziowym oraz stanowić zagrożenia dla ochrony zdrowia ludzi i środowiska. Zestawiając powyższe ze wskazanym w zaskarżonej decyzji brzmieniem art. 166 ust. 10 p.w. organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wskazał na wystąpienie przesłanek wskazujących na konieczność odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 166 ust. 10 pkt 2, 3 oraz 5 ww. ustawy. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującej, zgodnie z którym decyzja uzgadniająca projekt decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 166 ust. 11 p.w., nie jest decyzją uznaniową. W roku postępowania uzgadniającego projektów, o których mowa w art. 166 ust. 2 p. w., organy PGW Wody Polskie w granicach swobody uznania administracyjnego oceniają, czy że nie zachodzą przesłanki uzasadniające dokonanie uzgodnienia. W kontekście stawianych ogólnych zarzutów zaznaczył, że w postępowaniu administracyjnym organy administracyjne mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 ww. ustawy). Nie oznacza to jednak przerzucania na nie całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego przeciwdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania albo wykazania, że organ, wnioskując o dowodzie, popełnił błędy w rozumowaniu. Zaznaczył, że organy administracji publicznej prowadzące postępowanie zobowiązane są zebrać materiał dowodowy i zbadać wszystkie okoliczności istotne w sprawie, ale jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego np. z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne zakwestionowanie tych ustaleń wymaga przedłożenia stosownego dowodu przez stronę, zwłaszcza gdy z określonych faktów chce ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne. Strona powinna przekazać dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. Obowiązek gromadzenia i poszukiwania dowodów, spoczywający na organie, nie może być uznany za nieograniczony. Nie można żądać, aby organ poszukiwał dowodów w nieskończoność czy podejmował szczególne dochodzenie w celu wykrycia dowodów, o których istnieniu nic nie wiadomo bądź których odnalezienie jest wyjątkowo mało prawdopodobne z uwagi na upływ czasu. Z art. 7 i art. 77 k.p.a. nie można wyciągnąć wniosku, że wystarczające jest sformułowanie przez stronę twierdzeń co do okoliczności faktycznych, a organ ma obowiązek poszukiwania dowodów, aby wykazać te twierdzenia. Zdaniem organu II instancji, motywy jakimi kierował się organ l instancji zostały przedstawione w uzasadnieniu, tylko zostały pominięte przez odwołującą. W złożonym odwołaniu zupełnie pominięto określone zagrożenie powodziowe oraz przedstawione konsekwencje dla ludzi oraz ich mienia, w przypadku realizacji inwestycji na analizowanym terenie. Odwołująca nie wskazała na czym miałyby polegać błędy lub braki, w odniesieniu do zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do naruszenia przepisów prawa materialnego, organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca również nie wskazuje, w jakim zakresie w zaskarżonej decyzji popełniono błędy czy uchybienia. W odwołaniu nie podważono żadnych konkretnych ustaleń organu I instancji, strona odwołująca jedynie nie zgodziła się z wnioskami, jakie zostały wyprowadzone z przeprowadzonej analizy. Organ wskazał, że w pełni podziela ustalenia dokonane przez Dyrektora PGW Wody Polskie RGZW w [...], jak również wniosek wynikający z przeprowadzonych analiz, a który został wyrażony w sentencji zaskarżonej decyzji. Zaznaczył ponadto, że właściwy organ dokonując analiz orzeka zgodnie z przepisami prawa, w tym zgodnie z zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, który zdarza się, że wiąże się z wydaniem decyzji niezgodnie z żądaniem inwestora. Ochrona przed powodzią stanowi realizację interesu publicznego, w postaci zapobieżenia znacznym szkodom, które takie zjawisko może wywołać. Nadrzędy cel uzasadnia ograniczenie możliwości swobodnego rozporządzania nieruchomością przez właściciela, w tym poprzez nakazanie usunięcia stanu, który może stać się w przypadku powodzi przyczyną owych szkód. Mając na uwadze wartości, jakimi są życie i zdrowie ludzi oraz ich mienie, na obronę zasługuje stanowisko, że istotne są działania prewencyjne, polegające m.in. na prowadzeniu właściwej polityki przestrzennej i powstrzymaniu zabudowy i zarastania dolin rzecznych, a także powstrzymywanie zwiększania ryzyka powodziowego - w tym przyrostu liczby osób i mienia, drzew i krzewów, znajdujących się czasowo bądź stale na obszarach zalewowych; takie rozwiązanie umożliwia wypełnienie ustawowego obowiązku ochrony przed powodzią, nałożonego na organy administracji publicznej. Reasumując Prezes PGWWP podkreślił, że po dokonaniu analizy przesłanego materiału dowodowego niezbędnym jest utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora PGW Wody Polskie RZGW w [...] z [...] stycznia 2022 r., wydanej w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na m.in. wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 166 ust. 10 pkt 2, 3 oraz 5 p.w. 2. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzje z 26 sierpnia 2022 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: - prawa procesowego tj.: a) art.15 k.p.a. w związku z nierozpoznaniem przez organ II instancji sprawy, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, b) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w związku z nierozpatrzeniem materiału dowodowego oraz nie odniesieniem się do istotnych dla sprawy dowodów i wywodów przedstawionych przez skarżącego, c) art. 138 § 2 k.p.a., w związku z nieuchyleniem zaskarżonej decyzję w całości i nieprzekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ze względy na bezsporny fakt, tj. wydania w I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, - prawa materialnego tj. art. 166 ust. 3 i ust. 10 p.w. ze względu na przekroczenie granic związania administracyjnego, zarówno podstaw uzgodnienia jak i umowy uzgodnienia projektu decyzji WZ. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła, aby Sąd wziął pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. 3. W odpowiedzi na skargę, Prezes PGWWP wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów, w których odmówiono uzgodnienia projektu decyzji dla opisanej w zaskarżonych rozstrzygnięciach inwestycji, w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Zdaniem Sądu, zaskarżone decyzje nie naruszają wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego. Decyzje zawierają prawidłowe uzasadnienie prawne jak i faktyczne. Wskazano także przepisy, które były podstawą rozstrzygnięć organów oraz przedstawiono wyniki analizy materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego, w stopniu niezbędnym do właściwego załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że organ II instancji przeprowadził w ramach postępowania własną analizę, gdyż istotą zasady dwuinstancyjności jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3520/21). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Niezasadne są również zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały wyczerpującej i właściwej oceny zebranego materiału dowodowego wobec czego w nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. 2. W pierwszej kolejności wskazać należy na przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 166 ust. 1 p.w., "w celu zapewnienia ochrony ludności i mienia przed powodzią: 1) obszary szczególnego zagrożenia powodzią uwzględnia się w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, strategii rozwoju województwa, strategii rozwoju gminy, strategii rozwoju ponadlokalnego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gminnym programie rewitalizacji, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy; 2) poziom zagrożenia powodziowego wynikający z wyznaczenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią uwzględnia się w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzjach o warunkach zabudowy, dotyczących nieruchomości w całości lub w części położonych na tych obszarach". Wszelkie projekty decyzji o warunkach zabudowy wymagają uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (art. 166 ust. 2 pkt 7 p.w.). Organy odmawiają takiego uzgodnienia, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią: 1) naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza; 2) naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym; 3) stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków; 4) naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym; 5) utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym (art. 166 ust.10 p.w.). Uzgodnienie, jak i odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią następują w drodze decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 270/20). Obowiązek uzgodnienia, o którym mowa w art. 166 ust. 2 p.w. obejmuje obszary szczególnego zagrożenia powodzią wynikające ze studiów ochrony przeciwpowodziowej, dla których nie opracowano map zagrożenia powodziowego. Dokonując takiego uzgodnienia należy kierować się ustaleniami map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego, ustaleniami wynikającymi ze studiów ochrony przeciwpowodziowej, dla obszarów, dla których nie zostały opracowane mapy zagrożenia powodziowego, lub analizami hydraulicznymi (por. art. 550 p.w.). 3. Na podstawie dokonanej analizy zebranego materiału dowodowego (projektu decyzji o warunkach zabudowy, map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego, odwołania) organy w niniejszej sprawie orzekły o konieczności odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i braku możliwości określenia wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Przypomnieć trzeba, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 21 października 2015 r. sygn. akt II OSK 3204/14). Aby organ uzgadniający mógł podjąć pozytywne rozstrzygnięcie, czyli uzgodnić przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy, decyzja ta musi zawierać konkretne rozwiązania zgodne ze stosownymi przepisami. Tym samym, to na organie głównym spoczywa obowiązek przesłania kompletnego oraz niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych projektu decyzji oraz materiału dowodowego potwierdzającego prawidłowość rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 731/18). W przedmiotowej sprawie organ prowadzący postępowanie główne przesłał projekt dokumentu obarczony wadą (tj. naruszał art. 166 ust. 1 p.w.), ale projekt ten nie budził wątpliwości w zakresie planowanych do realizacji działań. W związku z powyższym, organy Wód Polskich dysponowały niezbędną wiedzą dotyczącą zakresu planowanych przez skarżącą działań, które mogły zostać poddane analizie. Zdaniem Sądu, wskazać trzeba na istotne okoliczności mające wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie organów: - projekt decyzji o warunkach zabudowy przedłożony przez Burmistrza Miasta [...] dopuszcza powstanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, czyli zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, na terenie dz. nr ewid. [...] oraz [...] , z obrębu [...], m. [...]; - projekt dokumentu nie czynił zadość wymogom stawianym decyzjom o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 166 ust. 1 p.w. (w projekcie decyzji o warunkach zabudowy ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że teren inwestycji znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w związku z czym obowiązują ograniczenia wynikające z ustawy p.w.); - na tym terenie określono, że w przypadku wystąpienia wody o prawdopodobieństwie przewyższenia 1%; rzędna wody w układzie PL-KRON86-NH wyniesie 117,73 m n.p.m.; głębokość wody wyniesie od 1,2 m (jedynie na krańcach wschodnich analizowanego terenu) do 3,9 m; na przeważającej części terenu objętego zamierzeniem, głębokość wody wynosi ponad 3 m; - mapy zagrożenia powodziowego przedstawiają zasięgi m.in. obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, głębokości wody oraz rzędne wody dla określonych profili, a określone wartości dla wody 1% to wielkości statystyczne; obszary zagrożenia powodziowego, przedstawione na tych mapach, uzyskano w wyniku matematycznego modelowania hydraulicznego; w procesie modelowania wykorzystano bardzo dokładne dane przestrzenne, pozyskane metodą lotniczego skaningu laserowego, tj.: numeryczny model terenu, którego dokładność wysokościowa sięga 10-15 cm oraz numeryczny model powierzchni terenu; - na potrzeby sporządzenia map opracowane zostały również nowe dane hydrologiczne, uwzględniające przepływy maksymalne; celem powstania tych dokumentów było właściwe zarządzanie ryzykiem, jakie może stwarzać powódź dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, gospodarki; mapy te stanowią podstawę dla racjonalnego planowania przestrzennego na obszarach zagrożonych powodzią, a tym samym dla ograniczania negatywnych skutków powodzi i dlatego też są wykorzystywane; - to właśnie na podstawie projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz map zagrożenia powodziowego właściwe organy Wód Polskich dokonały analizy, o której mowa w art. 166 ust. 3 p.w. Prawidłowo zatem organy w zaskarżonych decyzjach uznały, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego wiąże się z wystąpieniem przesłanek, o których mowa w art. 166 ust. 10 pkt 2, pkt 3 oraz pkt 5 p.w. z uwagi na wystąpienie: - zagrożenia dla osób, które korzystałyby z obiektu (tj. właścicieli lub potencjalnych nabywców mieszkań planowanych w ramach zabudowy wielorodzinnej); - wzrostu zagospodarowania terenów wskazanych, jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią, co sprzeczne jest z celami zarządzania ryzkiem powodziowym oraz Planem zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły; - zwiększenia potencjalnych negatywnych skutków powodzi, poprzez działania powodujące zwiększenie prawdopodobieństwa występowania powodzi oraz zwiększenie strat w mieniu w przypadku wystąpienia powodzi, co wpisuje się w działania utrudniające zarządzanie ryzykiem powodziowym. Zdaniem Sądu, skarżąca spółka w skardze zupełnie pomija najistotniejszą kwestię postępowania uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy, która jest związana z podstawą dokonywania uzgodnienia w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w granicy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. W tym zakresie właściwy organ w toku postępowania uzgadniającego, dokonuje analiz zgodnie z wytycznymi zawartymi w aktach prawnych i orzeka w granicy obowiązujących przepisów, które w zasadzie sprowadzają się do zapewnienia bezpieczeństwa ludziom oraz ograniczenia strat materialnych w przypadku powodzi. Organy w decyzjach w sposób bardzo klarowny i przekonywujący wskazały na zakres planowanych prac w kontekście występującego na analizowanym terenie zagrożenia powodziowego. Przypomnieć trzeba, że ustawodawca nie ograniczył roli organów uzgadniających projekty decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, wyłącznie do określenia warunków realizacji inwestycji planowanych na tych obszarach, ale zobowiązał wyspecjalizowany organ do analizy planowanych działań (w tym m.in. pod względem istnienia zagrożenia dla ochrony zdrowia ludzi). Z kolei w przypadku zaistnienia choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 166 ust. 10 p.w. - zobowiązał organ do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1978/21). W każdym przypadku przewidującym obowiązek uzgodnienia organy prowadzące postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy winny mieć na uwadze cel, jakiemu służą uzgodnienia. Mają one gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia, zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia i nie może wyjść poza ustawowo określony jego zakres (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1460/11). Organy wydające decyzje w obu instancjach w niniejszej sprawie to organy wyspecjalizowane w zakresie ochrony przed powodzią, które w toku postępowania wskazały m.in., że planowane działania będę stanowiły zagrożenia dla zdrowia ludzi, utrudniały zarządzanie ryzykiem powodziowym oraz że przedmiotowa inwestycja sprzeczna jest z planie zarządzania ryzkiem powodziowym. 4. Podsumowując, zasadnie organy obu instancji odmówiły wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując na obowiązek organów zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia w rejonie ewentualnej powodzi, czy sposób organizacji ewakuacji. Prawidłowo uznano, że dopuszczenie do przyrostu zabudowy mieszkaniowej może utrudnić działania służb podejmowane w celu ratowania obywateli, jak i zwiększyć koszty ich działania. Ponadto, w przypadku powodzi, w wyniku oddziaływania wody na sam obiekt, może dojść do zagrożenia dla zdrowia ludzi, zwiększenia strat w mieniu, co koliduje z celami ustawy p.w. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organów odnośnie do wystąpienia przesłanek uzasadniających odmowę uzgodnienia z uwagi na wystąpienie przesłanek "negatywnych" określonych w art. 166 ust. 10 p.w. (w szczególności pkt 2, 3, 5). Sąd nie dopatrzył się przy tym innych podstaw do zakwestionowania badanej decyzji, jak i naruszeń przepisów prawa materialnego wymienionych w skardze. 5. Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako całkowicie bezzasadną.