VII SA/Wa 2505/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odrzucić skargę

1. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] września 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] sp.j. z siedzibą w Warszawie (dalej: "inwestor"), postanowił uchylić decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu 27 września 2018 r. inwestor wystąpił do Prezydenta [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę i nadbudowę budynku biurowego "A" wraz ze zmianą sposobu użytkowania z funkcji biurowej na mieszkaniową z usługami w parterze i zmianą zagospodarowania terenu przy ul. [...] w [...]. W związku z brakami i nieprawidłowościami w dołączonym projekcie budowlanym Prezydent [...] postanowieniem z [...] listopada 2018 r. nr [...] nałożył na inwestora, w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej: "pr. bud."), obowiązek usunięcia braków w dokumentacji projektowej załączonej do wniosku. W dniu 21 lutego 2019 r. inwestor złożył do Wojewody [...] wniosek o wyłączenie pracowników Wydziału Architektury i Budownictwa [...] działających z upoważnienia Prezydenta [...], a w konsekwencji wyłączenie samego Prezydenta [...] od załatwienia przedmiotowej sprawy i wyznaczenie nowego organu właściwego do jej załatwienia. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia Prezydenta [...] od postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. 3. Po rozpatrzeniu sprawy Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2019 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę odnoszącego się do wskazanej inwestycji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 pkt 2 oraz 82 ust 2 pr. bud. oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a."), w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. [...]) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. 2019 r. poz. 511). Organ pierwszej instancji stwierdził, że w jego ocenie inwestor nie usunął wszystkich nieprawidłowości w projekcie budowlanym wskazanych w postanowieniu z [...] listopada 2018 r. Organ zobowiązał inwestora do doprowadzenia projektu do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - rejon ulicy [...] (dalej "MPZP") w zakresie linii zabudowy. Zdaniem organu można przebudować, rozbudować i nadbudować istniejący budynek jednakże ww. zabudowa musi być zgodna z warunkami ustalonymi przez MPZP. Zdaniem organu, inwestor nie doprowadził inwestycji do zgodności z ww. planem, a tym samym nie uzupełnił wszystkich braków wskazanych w postanowieniu z [...] listopada 2018 r. 4. Pismem z 5 lipca 2019 r. inwestor wniósł odwołanie od decyzji nr [...] twierdząc, że dla działki inwestycyjnej przepisy planu nie zakazują przebudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy. Inwestor podkreślił, że projektowana nadbudowa nie wykracza poza zakres nadbudowywanych kondygnacji i poza zarys istniejących kondygnacji budynku, usytuowanego w głębi działki nr ewid. [...], w odległości około 32 m od linii zabudowy wyznaczonej wzdłuż ulicy [...]. W wyniku realizacji zamierzenia objętego wnioskiem zmianie nie ulegnie zarys poszczególnych, istniejących kondygnacji budynku. Nadto planowana nadbudowa spełnia wszystkie wskaźniki MPZP dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem W24a-U/MW dotyczące maksymalnej i minimalnej wysokości zabudowy. Projektowana funkcja mieszkaniowa budynku z usługami i biurami w parterze jest też zgodna z przeznaczeniem podstawowym terenu. 5. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, Wojewoda decyzją nr [...] z [...] września 2019 r. uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2019 r. oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr. bud. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że z analizy akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z postanowieniami MPZP. Wojewoda [...] nie podzielił zdania organu pierwszej instancji twierdząc, że dostosowanie inwestycji do tej linii nie jest wymagane, a w tym przypadku wręcz nie jest możliwe, w sytuacji, gdy chodzi o przebudowę i nadbudowę budynku już istniejącego. Nie jest więc możliwe przesunięcie budynku, tak aby był on zgodny z wyznaczoną obowiązującą linią zabudowy. Zdaniem Wojewody [...] organ pierwszej instancji nie powinien nakładać na inwestora obowiązków niewykonalnych. Ponadto stwierdził, że złożony projekt budowlany jest zgodny z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 pr.bud. oraz z MPZP. Projekt jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu, zaświadczeń o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego. Inwestor przedłożył także oświadczenie projektanta, złożone na podstawie art. 20 ust. 4 pr.bud., o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, Prezydent [...] (dalej: "skarżący") pismem z 9 października 2019 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżący zarzucił decyzji organu drugiej instancji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego - art. 35 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 1 pr. bud., poprzez błędne ich zastosowanie i w konsekwencji udzielenie pozwolenia budowlanego w sytuacji, gdy wystąpiła niezgodność projektu budowlanego z obowiązującym MPZP; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji braku spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 35 pr. bud.; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez dokonanie błędnej wykładni postanowień MPZP; 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 11 k.p.a. poprzez nieprawidłowe wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania decyzji. 7. Odpowiadając w dniu 30 października 2019 r. na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że zarzuty podstawione w skardze stanowią polemikę z ustaleniami poczynionymi w tym zakresie przez organ wojewódzki w zakresie decyzji, a zatem pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 8. W myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto skargę może wnieść również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). W kwestii legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej zarówno orzecznictwie jak i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016). W orzecznictwie wskazuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (patrz: m.in. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 782/08; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA z 2003 r., nr 4, poz. 115) wyjaśniono, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1649/07). Również Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00 (OSNAPiUS z 2002 r., nr 1, poz. 4) stwierdził, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi nie jest wójt lub burmistrz (prezydent miasta), niezależnie od tego, czy działa jako organ gminy upoważniony do reprezentowania gminy na zewnątrz, czy też jako organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że organ gminy nie ma (własnego) interesu prawnego we wniesieniu takiej skargi; w pierwszym przypadku dlatego, że działa w imieniu gminy, a zatem w granicach jej interesu prawnego, w drugim zaś z tego powodu, że wydając decyzję w sprawie, działa jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Podobnie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. akt III RN 189/01 (OSNAPiUS z 2002 r., nr 8, poz. 177) Sąd Najwyższy wskazał, że organ administracji publicznej, który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną w sprawie, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w tej sprawie na decyzję administracyjną wydaną w wyniku odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Powyższy pogląd jest uzasadniony tym, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w tej sprawie przez organ drugiej instancji, bowiem wydając decyzję administracyjną nie czyni tego celem ochrony lub urzeczywistnienia własnego interesu prawnego, lecz celem realizacji ustawowych kompetencji, których wykonywanie podlega ocenie między innymi w ramach kontroli instancyjnej (patrz: postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Po 443/17). Jeszcze mocniej wyraził swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II FSK 527/12, LEX nr 1137662). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie może być dopuszczalna sytuacja, którą ocenić należałoby jako kuriozum, że ten sam podmiot - gmina (jej organ) - raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - gdy uzna, że jest to dla niego korzystne - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Możliwość odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli (podmioty prawa) procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji, nie może zatem takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako administracja występował na pierwszym jej etapie. W takim kontekście powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu. Z powyższych uwag wynika zatem, że ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego wydanej w sprawie, w której organ gminy rozstrzygał ją jako organ pierwszej instancji (patrz: też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. we Wrocławiu z dnia 15 października 1990 r., sygn. SA/Wr 990/90, ONSA z 1990 r., nr 4, poz. 7; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 398/00, LEX nr 54728). Rola organu pierwszej instancji kończy się bowiem w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający akt zaskarżony do sądu administracyjnego. Nie jest więc dopuszczalna sytuacja, aby burmistrz gminy w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję merytoryczną, a innym razem jako podmiot kwestionujący rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe gminy jako osoby prawnej doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ została ona w drodze ustawy ulokowana w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., LexisNexis, Warszawa 2011). 9. Przenosząc powyższe zasady i opinie doktryny na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że Prezydent [...] nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja organu drugiej instancji została bowiem wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., będącego jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz. Zatem strona skarżąca – jako osoba prawna – nie może wnieść skargi w sprawie, w której jej organ wydał decyzję w postępowaniu jako organ pierwszej instancji. Z tych przyczyn Sąd skargę jako niedopuszczalną odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.