VII SA/Wa 2357/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. B. – J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. B. – J. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r., poz. 1186) po rozpatrzeniu odwołania P. J. B.-J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...].06.2019r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie prac polegających na budowie drogi na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. S. w K.- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że w dniu [...].06.2018r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. wpłynął wniosek P. J. B.-J. "o wszczęcie postępowania wyjaśniającego przez tut. organ nadzoru w sprawie prac wykonanych przez B.Sp. z o.o., a polegających na budowie drogi na działce o nr ew. [...] przy ul. S. w m. K. W odpowiedzi na w/w pismo, organ powiatowy pismem z dnia [...].07.2018r. poinformował o dokonanych ustaleniach oraz że nie znajduje podstaw do podejmowania działań z zakresu nadzoru budowlanego. Następnie [...] WINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...].09.2018r., uznał ponaglenie P. J. B.na niezałatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wniosku z dnia [...].06.2018r. za zasadne, jednocześnie stwierdził, że bezczynność PINB w P. nie miała cech rażącego naruszenia prawa oraz zobowiązał organ powiatowy do zajęcia stanowiska w sprawie wniosku z dnia [...].06.2018r. w terminie 30-dni od dnia otrzymania w/w postanowienia. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego I instancji przeprowadził w dniu [...].11.2018r. czynności kontrolne, w trakcie których stwierdzono, że działka o nr ew. [...] utwardzona jest częściowo kamieniem, gruzem, betonem itp. Powyższa działka jest prywatną nieruchomością i stanowi drogę wewnętrzną. Nie posiada ona krawężników, chodników i odwodnienia. Widoczny jest naturalny spadek terenu od ul. S. w kierunku zachodnim. P. J. B.-J.oświadczyła, że przy posesji B.wykonano prace budowlane polegające na wysypaniu gruzu i cementu, co powoduje że w okresie deszczowym droga nie jest przejezdna. Powyższe ustalenia stały się podstawą do zawiadomienia pismem z dnia [...].02.2019 r. stron o wszczęciu na wniosek P. J. B.-J. postępowania administracyjnego w sprawie prac polegających na budowie drogi na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. S. w K.-J. Decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2019r. umorzono postępowanie administracyjne w sprawie prac polegających na budowie drogi na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. S. w K.-J.. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyła P. J. B.-J.. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu odwoławczym jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...].06.2019r., wydana w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Zdaniem [...] WINB skarżone rozstrzygnięcie winno zostać utrzymane w mocy jako odpowiadające przepisom prawa. Kwestionowana decyzja organu powiatowego została wydana na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym: " Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sytuacji staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. W omawianej sprawie PINB w P. ustalił, że inwestor – B.przeprowadził prace polegające na utwardzeniu działki o nr ew. [...] położonej przy ul. S. w miejscowości K.. Powyższa nieruchomość, która stanowi drogę wewnętrzną utwardzona jest częściowo kamieniem, gruzem, betonem. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei w myśl art. 3 pkt 7 w/w ustawy robotami budowlanymi jest budowa oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Pod pojęciem obiektu budowlanego zaś rozumieć należy budynek, budowlę i obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1 w/w ustawy). Z uwagi na powyższe zauważyć trzeba, że wysypane kamienie, gruz i beton nie posiadają charakteru obiektu budowlanego, co do którego organ nadzoru mógłby podejmować działania zgodnie z ustawowymi kompetencjami. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.01.2017r. sygn. akt II OSK 1181/15: "Sam fakt wysypania i nawet ewentualnego ubicia gruzu w obrębie własnej nieruchomości, celem polepszenia warunków dojazdu do zabudowań nie stanowi budowy drogi". W trakcie postępowania administracyjnego inwestor wskazywał, że utwardzenie działki o nr ew. [...] traktowane jest jako tymczasowe i umożliwia prowadzenie dalszych prac budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. S.j w K.-J.. Wysypanie tłucznia nie stanowi też utwardzenia gruntu na działce, bowiem za takie można uznać wyłącznie połączenie z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Tego rodzaju rozsypanie kamienia nie podlega też nadzorowi ze strony organów administracji (wyrok NSA z dnia 27.03.2009r. sygn. akt II OSK 249/08). W ocenie [...] WINB organowi I instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Stan faktyczny nie wypełnia przesłanek z art. 48 oraz art. 50-51 Prawa budowlanego. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, wyjaśniając istotne kwestie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia. W kwestii sposobu zakończenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora, w orzecznictwie sądowo- administracyjnym prezentowane były rozbieżne poglądy. Uznawano bowiem zarówno, że winno ono być zakończone decyzją merytoryczną (odmawiającą nałożenia obowiązków), jak i decyzją formalną, umarzającą postępowanie (na podstawie art. 105 § 1 Kpa). Jednakże, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 30.11.2016r. sygn. akt II OSK 519/15, wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 Kpa, prowadzi w istocie do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku wykonanych robót "gdyż uzyskują one status legalnych, czy to ze względu na brak możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (umorzenie postępowania), czy to poprzez wydanie decyzji stwierdzającej brak możliwości wydania nakazu wykonania czynności lub robót. Obie decyzje są zaskarżalne i mogą być zweryfikowane. Trudno dopatrzyć się wyższości w jakimkolwiek względzie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia jakiegokolwiek obowiązku nad decyzję umarzającą ze względu na brak przesłanek do wydania decyzji o takiej treści, bowiem obie są równoważne w swych skutkach dla stron postępowania. Uznać zatem należy, ż decyzja Nr [...] z dnia [...].06.2019r. odpowiada przepisom prawa. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu [...] WINB wskazał, że przedłożona przez stronę skarżącą ekspertyza odnośnie zmiany stanu wody na gruncie na działce o nr ew. [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich sporządzona przez mgr M. C. (nr upraw. [...]), nie dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy. Autorka ekspertyzy wskazuje, że część drogi została utwardzona gruzem, kamieniami, piaskiem i gliną oraz brak jest wykonania jej drenażu (str. 20 ekspertyzy). Jak już wskazywano w decyzji [...]WINB Nr [...] z dnia [...].07.2018r., zmiany stanu wody na gruncie, w tym zmiany kierunku jej odpływu czy też kwestie odprowadzania wód oraz ścieków z gruntu na grunty sąsiedzkie, regulowane są przepisami ustawy z dnia 18.07.200lr. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) i pozostają w gestii właściwego organu samorządu gminnego. W świetle powyższego utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...].06.2019r. Skargę na tę decyzję złożyła J. B.-J.. Zarzuciła w niej przepisów naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj: 1. Art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.)-dalej zwana jako "k.p.a.", poprzez nie podjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, tj. nie ustalenie dokładnej szerokości i długości drogi, na której inwestor wykonał prace budowlane, zaniechanie zbadania wykonanych prac z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; brak poczynienia ustaleń dot. dysponowania przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; brak poczynienia ustaleń w zakresie statusu działki, na której inwestor wykonał dane prace; brak poczynienia ustaleń dotyczących funkcji działki nr [...], co w przypadku kwalifikacji prawnej prac inwestora wykonanych na danej działce było niezbędne; 2. Art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i a) pominięcie, iż prace budowlane wykonane przez inwestora na działce nr ew. [...] poza usypaniem na niej kamienia, gruzu i betonu, polegały także na ułożeniu na całej długości owej działki warstwy geowłókniny, nawiezieniu piachu wiślanego i gruzu, a następnie zagęszczeniu tych warstw mechanicznie, co wprost oświadczył inwestor oświadczeniem z maja 2018 r. złożonym w PINB w P.; b) błędne wnioskowanie jakoby załączona ekspertyza odnośnie zmiany stanu wody na gruncie na działce nr ew [...] z obrębu [...] K. ze szkodą dla gruntów sąsiednich, aut. mgr M. C., z maja 2019, nie dot. okoliczności faktycznych istotnych dla rozpoznawanej sprawy, skoro autorka ekspertyzy wskazuje, iż prace budowlane w zakresie działki nr ew. [...] zostały wykonane z naruszeniem przepisów techniczno- budowlanych, co w myśl art. 51 ust.1 pkt. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obliguje organy nadzoru do działania niezależnie od organów samorządu gminnego. Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów natury procesowej, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: 1. Art. 51 ust.1 pkt. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) w zw. z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), poprzez umorzenie postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych z naruszeniem przepisów techniczno- budowlanych, podczas gdy wykonane z naruszeniem norm technicznych prace doprowadziły do lokalnych podtopień terenów, co wynika z oświadczeń skarżącej składanych w toku postępowania, a także ekspertyzy odnośnie zmiany stanu wody na gruncie na działce nr ew [...] z obrębu [...] K.- J. ze szkodą dla gruntów sąsiednich, aut. mgr M. C., maj 2019, również znajdującej się w aktach sprawy; 2. Art. 51 ust.1 pkt. 4 ustawy prawo budowlane w zw. z § 15 ust.3 uchwały Rady Miejskiej K. z dnia [...] października 2005 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntu terenu K. ., P."C", poprzez umorzenie postępowania podczas gdy, wykonane przez inwestora prace budowlane zostały wykonane niezgodnie z zapisami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie parametrów, jakie powinny posiadać szlaki komunikacyjne na danym terenie, w tym drogi wewnętrzne, jaką jest działka nr ew. [...]; 3. Art. 51 ust.1 pkt. 4 ustawy prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy i uznanie, iż brak obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na budowę czy dokonania obowiązku zgłoszenia prac budowlanych, zwalania organy nadzoru, z możliwości kontroli owych prac pod kątem ich zgodności z innymi przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Mając na uwadze powyższe zarzuty wnosiła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz mając na uwadze art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dn. [...]06.2019 r" 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, w części podnoszącej zarzut naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy przeprowadzone przez skarżącego roboty polegające na utwardzeniu gruntu były zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego oraz czy tego rodzaju roboty objęte są regulacją prawa budowlanego. Rolą organów nadzoru budowlanego było w pierwszej kolejności dokonanie prawidłowej klasyfikacji wykonanych robót budowlanych jak również ocena, czy w wyniku ich realizacji nie doszło do powstania obiektu budowlanego. Dopiero tego rodzaju prawidłowe ustalenia umożliwiają podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Wskazać należy w tym miejscu, że samo utwardzenie gruntu, który nie stanowi działki budowlanej i w efekcie jego wykonania nie dochodzi do powstania obiektu budowlanego, wymyka się spod reglamentacji przepisów prawa budowlanego. W związku z tym w pierwszej kolejności należało wskazać, że droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a ustawy prawo budowlane). Decydującym kryterium zakwalifikowania planowanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 ustawy, zamierzona przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy prawo budowlane (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. II SAM/r 688/17). Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Nadto jak wynika z tezy zawartej w wyroku NSA z 18 października 2018 r., II OSK 3370/14 - drogi są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i skoro w ustawie tej mowa jest ogólnie o drogach, to należy uznać, że chodzi o każdy jej rodzaj, w tym te które nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.). Podsumowując, według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego, droga jest budowlą. Wykonanie drogi jest zaś, w myśl art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1b i pkt 3 Prawa budowlanego, budową obiektu budowlanego. Co do zasady budowa obiektu budowlanego, mieszcząca się w ramach robót budowlanych, jak o tym mowa w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, wymaga pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28 tej ustawy. Odstępstwa od obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ustawodawca przewidział w przepisach art. 29-31 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie, według niespornych ustaleń organu, mamy do czynienia z działką oznaczoną ewidencyjnie dr (droga), Przedmiotowa działka drogowa przed wykonanymi przez inwestora robotami budowlanymi stanowiła drogę gruntową. Za podstawę rozstrzygnięcia organy uznały ustalenie, że doszło jedynie do wyrównania gruntu. Oceniając jednak charakter wykonanych robót organy nie uwzględniły pełnego materiału dowodowego. Po pierwsze nie zwrócono uwagi na charakter działki objętej robotami, w szczególności nie uwzględniono tego czy jest to działka drogowa. Poza tym nie zwrócono należytej uwagi na fakt, że roboty polegały w pierwszej kolejności na tzw. korytowaniu czyli wybraniu warstwy gruntu rodzimego. Organy nie ustaliły jak głębokie było to korytowanie. Następnie na całym obszarze działki objętym kontrolą ułożono geowłókninę. Dopiero na tak przygotowany grunt nawieziono piach wiślany i gruz a na końcu warstwy te zostały zagęszczone mechanicznie. Z materiału dowodowego wynika również, że roboty te nie mają charakteru punktowego. Ze zdjęć dołączonych do skargi wynika również, że na tak przygotowaną nawierzchnię wyprowadzono zakończenia studzienek wodociągowych i kanalizacyjnych. Podkreślić też należy, iż inwestor oświadczył, że roboty te służą umożliwieniu przejazdu dla samochodów podczas dalszej budowy domu. Może to wskazywać na powstanie trwałego obiektu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało rozważyć, czy wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów a zatem roboty stanowią wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy prawo budowlane. Sąd dostrzega fakt, że orzecznictwo sądowoadministracyjne w podobnych sprawach nie może być uznane za jednolite. Niemniej analiza orzeczeń przywołanych w decyzjach organów obu instancji, a także tych wskazywanych przez stronę skarżącą prowadzi do niewątpliwego wniosku, iż każda sprawa podlega indywidualnej ocenie i nie ma uniwersalnego kryterium kwalifikowania robót budowlanych jako budowa drogi. Należy jednak zauważyć, że w sprawach tego rodzaju należy w szczególności zwrócić uwagę na charakter działki, przeznaczenie w przepisach planistycznych, zakres wykonanych robót budowlanych, w tym skala ingerencji w rodzimy grunt, stopień trwałości powstałej budowli oraz funkcję jaką ma spełniać. W ocenie Sądu nieporozumieniem jest uznawanie za drogę jedynie obiektów spełniających definicję drogi zawartą w ustawie o drogach publicznych. Przede wszystkim dlatego, że ustawa ta nie dotyczy dróg niepublicznych. Z przedstawionych względów sąd za zasadne uznał zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organy przepisów postępowania. Organy nie wzięły pod uwagę całości materiału dowodowego jak również nie przeprowadziły prawidłowej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zatem wszechstronna ocena zakresu przeprowadzonych robót pozwoli organowi na właściwe ich zakwalifikowanie z uwzględnieniem uwag poczynionych w niniejszym uzasadnieniu. Dopiero wówczas organ będzie mógł podjąć prawidłowe rozstrzygnięcie co dalszego trybu procedowania. Mając na względzie powyższą ocenę prawną, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji (pkt I wyroku). W punkcie II wyroku orzeczono o zasądzeniu od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego (art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.).