VII SA/Wa 2499/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), asesor WSA Lucyna Staniszewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi G. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2025 r. znak KOC/2642/Ar/25 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę

Przedmiotem skargi G. sp. z o. o. z siedzibą w W. ("skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ("Kolegium", "organ odwoławczy") z 5 sierpnia 2025 r., znak KOC/2642/Ar/25, wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Po rozpatrzeniu złożonego przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie konstrukcji wsporczej dla ekranu LED na dachu budynku przy ul. M. [...], działka nr ew. [...] , obr. [...] w Dzielnicy Ś. m. st. W. , Zarząd Dzielnicy Ś. m. st. W. ("Zarząd", "organ I instancji") decyzją z [...] lutego 2023 r. nr [...] , odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W ocenie organu I instancji inwestycja nie spełniała warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, z uwagi na brak kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym oraz z uwagi na brak dokumentu potwierdzającego, że inwestycja ma zagwarantowany dostęp do energii elektrycznej. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Kolegium decyzją z 16 maja 2023 r., znak KOC/1282/Ar/23, uchyliło decyzję organu I instancji z 1 lutego 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi. Powodem wydania decyzji kasacyjnej była konieczność sprecyzowania wniosku przez inwestora. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, organ I instancji decyzją z 14 września 2023 r. nr 73/WZ/ŚRÓ/2023, na podstawie m. in. art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie konstrukcji wsporczej dla ekranu LED na dachu budynku przy ul. M. [...] , na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w Dzielnicy Ś. m. st. W. . Zarząd ocenił, że inwestycja nie spełnia wymogów zawartych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w zakresie kontynuacji funkcji. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Kolegium decyzją z 26 marca 2024 r., znak KOC/6425/Ar/23, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 14 września 2023 r. Uzasadniając powyższą decyzję wskazano, że podstawowym zagadnieniem w sprawie jest rozgraniczenie pojęć "tablica reklamowa" i "urządzenie reklamowe" wynikających odpowiednio z pkt 16b i pkt 16c art. 2 u.p.z.p. Organ I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie reklama w postaci ekranu LED została umieszczona na konstrukcji służącej do przeniesienia reklamy, a więc na urządzeniu reklamowym. W obszarze analizowanym nie znajdują się zaś legalnie posadowione nośniki reklamowe na urządzeniach reklamowych takie jak ekrany LED na konstrukcjach metalowych, a co za tym idzie nie jest spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa i nie ma możliwości ustalenia parametrów dla wnioskowanej inwestycji. W obszarze analizowanym wykazano jedynie istnienie tablic reklamowych na ścianach budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1488/24, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi skarżącej, uchylił decyzję Kolegium z 26 marca 2024 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku przedstawiono, że przedwczesnym jest wniosek, iż realizacja przedmiotowej inwestycji jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa, ponieważ nie wypełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tj. zasady dobrego sąsiedztwa). Organy w niniejszej sprawie jedynie uprawdopodobniły istnienie samowoli budowlanej innego nośnika reklamowego, który potencjalnie mógłby być odniesieniem do spełnienia warunku, unormowanego w ww. przepisie. Postępowanie dowodowe w tym zakresie może być przeprowadzone na podstawie art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu organy nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania dowodowego w zakresie znajdującej się w obszarze analizowanym konstrukcji wsporczej pod wielkogabarytowy nośnik reklamowy ledowy o wymiarach ok. 6,0 x 10,0 m, zlokalizowany na dachu budynku C. , przy ul. M. [...] w W. , jak i jej legalności. Oceniono, że zabudowa istniejąca, która tworzy w obszarze analizowanym tzw. dobre sąsiedztwo, musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej. Wydając odmowną decyzję o warunkach zabudowy organ musi udowodnić fakt istnienia samowoli budowlanej. Kierując wytyczne do organu odwoławczego, Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy koniecznym będzie wnikliwe przeanalizowanie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyłącznie w sytuacji, gdy w sposób nie budzący wątpliwości organ wykaże (udowodni), że w obszarze analizowanym nie ma legalnie funkcjonujących podobnych urządzeń reklamowych, można będzie powołać się na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zwrócono również uwagę na związany charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze, Kolegium w trybie art. 136 § 1 k.p.a. zwróciło się do organu I instancji o nadesłanie dokumentów potwierdzających, że w obszarze analizowanym wytyczonym w przedmiotowej sprawie, nie znajdują się legalnie posadowione urządzenia reklamowe podobne do tego, jakie określono we wniosku (dokumentów stwierdzających brak pozwoleń na istniejące w obszarze urządzenia reklamowe). W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ I instancji przekazał kopie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] o nakazie rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego na dachu pawilonu "[...] " w W. , jak i utrzymującej ją w mocy decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 sierpnia 2020 r. nr 896/2020. Ponadto poinformował, że ww. nośnik reklamowy został rozebrany w związku z modernizacją i przebudową pawilonu. W dalszej kolejności, opisaną na wstępie decyzją z 5 sierpnia 2025 r. Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 14 września 2023 r. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy przytoczył art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), a także art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688). Po przywołaniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazało, że ocena spełnienia warunku unormowanego w pkt 1 powyższego przepisu powinna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium przytoczyło następnie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Wskazało, że na ustalonym zgodnie z powyższym przepisem obszarze wskazuje się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej i w oparciu o zabudowę i zagospodarowanie tych działek ustala się, czy projektowana inwestycja spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Jeżeli w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, należy uznać, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest spełniony. Powyższy przepis uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego - tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nowa zabudowa, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Jak podało Kolegium, w przedmiotowej sprawie organ I instancji przeprowadził analizę i wskazał (na podstawie analizy położenia i sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, dostępnych z tej samej dogi), że planowana inwestycja nie spełnia warunku w zakresie kontynuacji funkcji, a co za tym idzie stanowi to podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W ślad za uzasadnieniem decyzji organu I instancji podano, że budynek przy ul. M. [...] usytuowany jest w ścisłym centrum miasta, na rogu ulic M. i Al. J. . Charakteryzuje się wysokim natężeniem usług, a co za tym idzie zwiększonym zagęszczeniem ruchu mieszkańców, jak również przyjezdnych, turystów. Stanowi swego rodzaju wizytówkę miasta, gdzie ze szczególną dbałością należy dążyć do utrzymywania ładu przestrzennego. W obszarze analizowanym dominuje zabudowa usługowa o różnorodnych funkcjach. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna występuje wzdłuż ul. N. , K. , Al. J. , P. (kamienice z pierzejami usługowymi wzdłuż ulic). Działka inwestycyjna zabudowana jest budynkiem usługowym Hotelu N. . W granicach obszaru analizowanego występują ponadto działki drogowe. W granicach obszaru analizowanego występują urządzenia reklamowe – wielkoformatowe nośniki reklamowe na konstrukcjach wsporczych, jak również tablice reklamowe w postaci wielkoformatowych siatek na ścianach budynków. Przedmiot wniosku mieści się w pojęciu urządzenia reklamowego, a zatem analizie poddano tylko urządzenia reklamowe stanowiące konstrukcje wsporcze pod wielkoformatowe nośniki reklamowe. Dalej wskazano, że na dachach budynków: przy Al. J. [...] , przy ul. W. [...] oraz N. [...] zlokalizowane są konstrukcje wsporcze pod bannery reklamowe. Ich wysokość wynosi ok. 7-10 m, długość ok. 20-40 m. Jeden wielkoformatowy banner wolnostojący na konstrukcji wsporczej znajduje się wzdłuż ciągu komunikacyjnego w rejonie stacji M. . Wszystkie opisane wyżej nośniki reklamowe, z racji zupełnie innego typu i parametrów, nie mogą być punktem odniesienia dla reklamy przedstawionej we wniosku. Za organem I instancji Kolegium podało również, że konstrukcja wsporcza pod wielkogabarytowy nośnik reklamowy ledowy o wymiarach ok. 6,0 x 10,0 m, zlokalizowany na dachu budynku C. przy ul M. [...] , jest jedynym obiektem w charakterze wnioskowanej inwestycji, jednakże nie może on stanowić obiektu umożliwiającego określenie warunków zabudowy dla wnioskowanego obiektu, gdyż powstał jako samowola budowlana. I dalej, Kolegium podało, że wnioskowana inwestycja stanowi w rozumieniu u.p.z.p. urządzenie reklamowe. Kolegium przytoczyło art. 2 pkt 16b i 16 c. u.p.z.p. i wskazało, że zgodnie z opisem inwestycji zawartym we wniosku jako budowa konstrukcji wsporczej dla ekranu LED, należy uznać, że stanowi ona w myśl przepisów u.p.z.p. tzw. urządzenie reklamowe i takich urządzeń należy szukać w obszarze analizowanym w celu wykazania spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Jak przedstawił organ odwoławczy, wyrażone przez Zarząd stanowisko w sprawie należało podzielić. Podstawowym zagadnieniem w sprawie jest rozgraniczenie pojęć "tablica reklamowa" i "urządzenie reklamowe", wynikających odpowiednio z pkt 16b i pkt 16c art. 2 u.p.z.p. Analizowana definicja pojęcia urządzenia reklamowego przewiduje jednoznacznie, że nie może nim być przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami będący tablicą reklamową. Zarówno definicja tablicy reklamowej, jak również urządzenia reklamowego, przewiduje, że są to przedmioty materialne przeznaczone lub służące ekspozycji reklamy wraz z ich elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Rożnica wynika zaś przede wszystkim z tego, że tablica reklamowa jest przedmiotem o "płaskiej powierzchni". Oznacza to, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy dany przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy należy kwalifikować jako tablica reklamowa, a dopiero później można rozważać jego kwalifikację jako urządzenia reklamowego. Skoro urządzenie reklamowe nie może być tablicą reklamową, to tym samym tablica reklamowa nie może być urządzeniem reklamowym, o czym przesądza sama logika. Z kolei sposób umieszczenia wyżej opisanych reklam na dachu budynku (na konstrukcjach stalowych utrzymujących ekran LED) odpowiada definicji urządzenia reklamowego. Jest nim bowiem przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Nośnik reklamy – urządzenie reklamowe, to przy tym, zgodnie z definicją języka niespecjalistycznego, środek transportowy lub urządzenie transportowe, a nośnik informacji to środek użyty do przeniesienia informacji. Podsumowując Kolegium podało, że w niniejszej sprawie reklama w postaci ekranu LED została umieszczona na konstrukcji służącej do przeniesienia reklamy, a więc na urządzeniu reklamowym. Jedynym urządzeniem reklamowym była konstrukcja wsporcza pod wielkogabarytowy nośnik reklamowy ledowy o wymiarach ok. 6,0 x 10,0 m, zlokalizowany na dachu budynku C. przy ul. M. [...] i był to jedyny obiekt w charakterze wnioskowanej inwestycji. Nie mógł on stanowić obiektu umożliwiającego określenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie, gdyż powstał jako samowola budowlana. Kolegium przytoczyło art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, a także zwróciło uwagę na wyrok tutejszego Sądu z 20 września 2024 r. Przedstawiło czynności, mające miejsce po uprawomocnieniu się ww. wyroku. Wskazało, że w obszarze analizowanym nie znajdują się legalnie posadowione nośniki reklamowe na urządzeniach reklamowych takie jak ekrany LED na konstrukcjach metalowych, a co za tym idzie nie jest spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa i możliwość ustalenia parametrów dla wnioskowanej inwestycji. W obszarze analizowanym wykazano jedynie istnienie tablic reklamowych na ścianach budynków. W skardze skarżąca, zastępowana profesjonalnie, zarzuciła decyzji Kolegium z 5 sierpnia 2025 r. naruszenie: o art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji pomimo, iż w obszarze analizowanym znajduje się dużo obiektów o podobnej charakterystyce oraz jeden zlokalizowany na dachu C. przy ul. M. [...] o tożsamych parametrach, co inwestycja planowana; o art. 7 i 77 k.p.a. poprzez swobodną ocenę materiału dowodowego oraz rażące braki w zgromadzeniu materiału dowodowego polegające na przyjęciu, iż istniejąca w dacie złożenia wniosku na dachu C. przy ul. M. [...] konstrukcja wsporcza pod nośnik reklamowy stanowi samowolę budowlaną, wobec braku stosownej decyzji stwierdzającej fakt samowoli budowlanej wydanej przez uprawniony organ, przy jednoczesnym powoływaniu się na bliżej niesprecyzowane decyzje o odmowie pozwolenia na budowę oraz szereg sprzeciwów (bliżej niesprecyzowanych), przy czym powołanie się na sprzeciw nr 673/Ś/18 z 31 października 2018 r., który to dotyczy zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie rusztu północnego zainstalowanego na istniejącym obiekcie podtrzymującym urządzenie reklamowe w postaci tablicy reklamowej jednostronnej o wymiarach 10 m x 6 m na dachu budynku dotyczy zupełnie innego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na wykonaniu prac remontowych przy istniejącej konstrukcji wsporczej; o art. 61 u.p.z.p. poprzez wskazanie jako przesłanek odmownych wydania decyzji o warunkach zabudowy innych niż wskazanych w ustawie, m in. takich jak kwestie estetyki i ładu architektonicznego; o art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania, w szczególności brak uzasadnienia, względnie uzasadnienia zbyt lakonicznego, na jakiej podstawie organ przyjął, iż wszystkie nośniki reklamowe znajdujące się w obszarze analizowanym nie mogą być punktem odniesienia dla nośnika przedstawionego we wniosku, w szczególności poprzez brak dokonania porównania parametrów istniejących konstrukcji wsporczych z planowaną inwestycją, oraz ograniczenie się wyłącznie do porównania z konstrukcją istniejącą na dachu C. , przy czym organ skupił się wyłącznie na wykazaniu, iż jego zdaniem konstrukcja ta istnieje nielegalnie; o art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie prawidłowego udziału w postępowaniu polegające na niepoinformowaniu skarżącej o zgromadzeniu nowego materiału dowodowego w sprawie w postaci pisma organu I instancji z 28 lipca 2025 r. wraz z załącznikami, co uniemożliwiło skarżącej zajęcie stanowiska w sprawie i dokonanie oceny tych dowodów, co skutkowało wydaniem decyzji negatywnej dla skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z 5 sierpnia 2025 r. znak KOC/2642/Ar/25, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 14 września 2023 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie konstrukcji wsporczej dla ekranu LED na dachu budynku przy ul. M. [...] , na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w Dzielnicy Ś. m. W. . W obu ww. decyzjach (orzekając odmownie dla inwestor) przyjęto, że inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. kontynuacji funkcji zabudowy. Dokonując takiej oceny uznano, że inwestycja stanowi (w świetle przepisów u.p.z.p.) urządzenie reklamowe – reklamę w postaci ekranu LED umieszczoną na konstrukcji wsporczej; wskazano, że urządzenie to ma być zlokalizowane na budynku przy ul. M. [...] w W. . Stwierdzono, że w obszarze analizowanym znajdują się nośniki reklamowe, ale zupełnie innego typu i parametrów, a jedyny nośnik ledowy o zbliżonych do inwestycji parametrach, znajdujący się na dachu budynku dawnej C. przy ul. M. [...] w W. , powstał w warunkach samowoli budowlanej, co więcej – został rozebrany, i nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy, czy inaczej: wykazania spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, przebieg postępowania, argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd nie znalazł powodów, dla których co najmniej ta ostatnia decyzja (tj. zaskarżona decyzja Kolegium), powinna być wzruszona/wyeliminowana z obrotu prawnego. Rozwijając tę ocenę Sąd przede wszystkim zauważa, że Kolegium w dniu 5 sierpnia 2025 r. orzekło w tej sprawie ponownie, a to na skutek wyroku tut. Sądu z 20 września 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1488/24, którym uchylono decyzję tego organu wydaną w sprawie 26 marca 2024 r. o znak: KOC/6425/Ar/23. Wyrok ten z dniem 3 grudnia 2024 r. stał się prawomocny, a tym samym na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w tym wyroku wyrażone wiążą w sprawie. Jak stanowi bowiem ww. art. 153, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W zakresie oceny prawnej, o której mowa w tym przepisie, mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym - stosowania prawa, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne, i – wreszcie – jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, jak również kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Ocena prawna może dotyczyć również braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Przytoczony powyżej art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Związanie sądu administracyjnego własną oceną prawną oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania. W tej sytuacji Sąd zauważa, że w wyroku z 20 września 2024 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1488/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w niniejszej sprawie przyjął, że co najmniej przedwczesna była ocena Kolegium o braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem organ ten jedynie uprawdopodobnił istnienie samowoli budowlanej innego nośnika reklamowego, który potencjalnie mógłby być odniesieniem do spełnienia warunku z ww. przepisu. To też był powód, dla którego Sąd uchylił kontrolowaną decyzję, wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym, w trybie art. 136 k.p.a. Wskazał jednocześnie na to, że jednym z warunków umożliwiających wydanie decyzji wnioskowanej w sprawie – o warunkach zabudowy, jest przesłanka kontynuacji funkcji – tzw. zasada dobrego sąsiedztwa; określa ona konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym podkreślając, że zabudowa, na podstawie której określa się wymagania dotyczące nowej zabudowy musi być legalna. Dlatego też wskazał na to, że organ orzekając o warunkach zabudowy powinien w obszarze analizowanym wziąć pod uwagę tylko legalnie wzniesione obiekty. Tymczasem w niniejszej sprawie organy orzekające wskazały na konstrukcję wsporczą pod wielkogabarytowy nośnik reklamowy ledowy zlokalizowany na dachu budynku C. przy ul. M. [...] w W. (jako jedyny obiekt w charakterze wnioskowanej inwestycji) i jej realizację w warunkach samowoli budowlanej, ale tej okoliczności nie udowodniły. Jednocześnie we wskazanym wyroku tut. Sąd nie zakwestionował (na co wyraźnie wskazał) oceny Kolegium w zakresie wyznaczenia tzw. obszaru analizowanego, dostępu do drogi publicznej, charakterystyki zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy też uznania, że inwestycja stanowi urządzenie reklamowe w rozumieniu odpowiednich przepisów u.p.z.p. Zalecił natomiast ponowną ocenę w zakresie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Dostrzegając powyższe Sąd stwierdza, że Kolegium w obecnej kontrolowanej decyzji z 5 sierpnia 2025 r. w pełni zastosowało się zarówno do oceny prawnej, jak i wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z przywołanego orzeczenia z 20 września 2024 r. W pierwszej kolejności w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. uzupełniło materiał dowodowy w koniecznym zakresie. W efekcie takiego działania do akt dołączono kopię decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 sierpnia 2020 r. nr 896/2020, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z [...] lutego 2020 r., nakazującą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci ekranu LED, mocowanego do stalowej konstrukcji wsporczej utwierdzonej w dachu pawilonu handlowego "C. ", przy ul. M. [...] w W. . Podstawę materialnoprawną tych decyzji nadzoru budowlanego stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlanego, a to oznacza, że w postępowaniu przed tymi organami uznano, że wskazany nośnik reklamowy wykonano nielegalnie, w warunkach samowoli budowlanej, i co więcej - jego nie zalegalizowano. Kolegium prawidłowo więc - orzekając ponownie w sprawie- w oparciu m. in. o tak uzupełniony materiał dowodowy, przyjęło, że choć wskazany nośnik reklamowy w postaci ekranu LED, mocowany do stalowej konstrukcji wsporczej utwierdzonej w dachu pawilonu handlowego "C. ", przy ul. M. [...] w W. , jest obiektem w charakterze wnioskowanej inwestycji, to jednak jako powstały w warunkach samowoli budowlanej (a następnie rozebrany – v. pismo organu I instancji z 28 lipca 2025 r.), nie mógł stanowić dla wnioskowanej inwestycji o spełnieniu zasady dobrego sąsiedztwa. Niezależnie od tego Kolegium jeszcze raz oceniło obszar analizowany, i prawidłowo następnie uznało, że pozostałe znajdujące się w tym obszarze nośniki reklamowe z racji zupełnie innego typu (nośniki reklamowe na konstrukcjach wsporczych, tablice reklamowe w postaci wielkoformatowych siatek na ścianach budynków), nie mogą być punktem odniesienia dla reklamy przedstawionej we wniosku. Zatem, niespornie w obszarze analizowanym wprawdzie występują nośniki reklamowe, ale żaden o typie (parametrach, cechach), inwestycji objętej wnioskiem. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zaś możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie; v. data wniosku inicjującego postępowanie i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r., poz. 1688). Warto przy tym zaakcentować, że czym innym jest funkcja zabudowy, a czym innym są cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, wymienione w przywołanym przepisie. Zważyć też trzeba, że wymienione w omawianym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że warunkiem koniecznym do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy jest m. in. spełnienie zarówno warunku dotyczącego kontynuacji funkcji, jak i warunku dotyczącego kontynuacji cech zabudowy. O ile w sprawie można zastanawiać się nad spełnieniem tej pierwszej przesłanki – dotyczącej funkcji, z uwagi na występujące w obszarze analizowanym nośniki reklamowe, to jednak nie sposób podważyć oceny Kolegium co do braku występowania w tym obszarze urządzenia reklamowego o podobnych cechach, parametrach do objętego wnioskiem i mogącego stanowić w tej sytuacji punkt odniesienia (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2916/13). Nie sposób także uznać za nieprawidłowe działanie Kolegium, poszukującego w obszarze analizowanym "wyłącznie" urządzenia reklamowego typu LED i parametrach zbliżonych do objętego wnioskiem. Podsumowując, Sąd nie stwierdził, aby w sprawie Kolegium dopuściło się naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. czy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium zastosowało się do wyroku Sądu zapadłego w tej sprawie na wcześniejszym etapie i dokonało (stosownie do wytycznych tam zawartych), ponownej oceny w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – a to po uzupełnieniu akt sprawy w zakresie zaleconym w ww. wyroku. Orzekając ponownie Kolegium dysponowało materiałem dowodowym pozwalającym ocenić legalność nośnika reklamowego typu LED na dachu budynku przy ul. M. [...] w W. , a podtrzymując decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wskazało wyraźnie na warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i tym też, a nie kwestiami "pozaustawowymi", uzasadniło swoje rozstrzygnięcie. Uzasadnienie orzeczenia Kolegium z 5 sierpnia 2025 r., wbrew wywodom skargi, spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wynika z niego m. in., z jakich przyczyn inne nośniki reklamowe występujące w obszarze analizowanym nie mogły stanowić odniesienia dla nośnika przedstawionego we wniosku. Odnośnie do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej przed wydaniem decyzji zapoznania się z nowo zgromadzonym materiałem dowodowym, Sąd stwierdza, że także i ten zarzut nie mógł wywołać zamierzonego skutku. I tak, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Utrwaliło się także stanowisko co do tego, że to do strony stawiającej zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej; naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca nie wskazała jakich konkretnych czynności procesowych nie mogła z powodu powyższego naruszenia, do którego niewątpliwie doszło, podjąć. W tych warunkach, uznając decyzję Kolegium z 5 sierpnia 2025 r. za prawidłową, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.