VII SA/Wa 2463/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Granatowska (sprawozdawca), sędzia WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 sierpnia 2025 r. znak: DOR.7100.182.2025.JZA w przedmiocie zmiany decyzji oddala skargę

Decyzją z dnia 21 sierpnia 2025 r. znak: DOR.7100.182.2025.JZA Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. w W., od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2025 r., nr 70/1/2025, znak: WIK.7718.1.2025.JŁ w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu wykonania nakazanych robót budowlanych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia 5 września 2019 r., nr 85/1/2019, Łódzki WINB nakazał P. S.A. z siedzibą w W., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z stanem technicznym budynku mieszkalno-biurowego, usytuowanego w [...], przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...], stanowiącej obszar kolejowy, teren zamknięty, poprzez: 1. przemurowanie trzonów kominowych do poziomu 30 cm poniżej połaci dachu z zachowaniem historycznej formy i kształtu oraz stałych przekrojów przewodów na całej wysokości; zaprawa systemowa kominowa klasy 8 MPa wg PN-EN 998 - 2:2004, cegła ceramiczna pełna klasy 20 MPa; na zwieńczeniu kominów kopertowa warstwa spadkowa z zaprawy cementowej klasy 12 MPa, stopień wodoszczelności W4, stopień mrozoodporności F75, minimalna grubość warstwy zaprawy 2,5 cm; kominy otynkować tynkiem trójwarstwowym, zatartym na gładko z systemowej zaprawy wapiennej RK 39 (bez dodatku cementu), klasa CS III; malowanie farbą silikatową, gruntowanie TiefenGrund + 2 x farba Silikat Color, kolor KEIM9057, 2. wymianę zdegradowanych przez korozję biologiczną odcinków elementów konstrukcji drewnianej więźby dachowej, poprzez zastosowanie drewna konstrukcyjnego iglastego, o max. wilgotności 15%, sortowane jakościowo, sklasyfikowane metodami wytrzymałościowymi w klasie sortowniczej MKG lub KS, następnie impregnacja przed korozją biologiczną i technicznymi szkodnikami drewna trójfunkcyjnym preparatem FOBOS M-4 metodą 3-krotnego smarowania, 3. wymianę deskowania połaci dachowej - poszycie z desek gr. 25 mm, drewno iglaste lite, sezonowane, klasy C-24, o wilgotności 15% wg PN-B-03150:2000, sortowane jakościowo i wytrzymałościowo, szerokość desek nie większa niż 15 cm, niedopuszczalne otwory po sękach o średnicy 20 mm; deski przybijać do krokwi w odstępach 30-50 mm; deski przed wbudowaniem impregnować roztworem preparatu FOBOS M-4 metodą dwukrotnego smarowania, zużycie: 0,25 kg/m rozwiniętej powierzchni drewna, 4. wykonanie rynien, rur spustowych i obróbek blacharskich z blachy tytan-cynk, 5. zamontowanie obróbek blacharskich kominów z blachy stalowej PRELAG PLX Nova Matt 50 pm, blacha cynkowana ogniowo, powlekana powłoką organiczną Poliester Mat. Kolor RAL 9007, tytan-cynk, grubości 0,6 mm, obróbki z kołnierzem pochyłym, 6. pokrycie deskowania połaci dachowej dyfuzyjną, przestrzenną matą strukturalną z włókien poliamidowych ENKA-VENT 7008, grubości 8 mm (membrana separacyjna), 7. zamontowanie systemowych ław kominiarskich do pokryć dachowych z blachy na rąbek stojący, o wymiarach 25x100 cm, z blachy stalowej ocynkowanej ogniowo z przetłoczeniem antypoślizgowym, kominek wentylacyjny izolowany 0 150 mm z profilowanym przejściem dachowym i uszczelką butylową, 8. zamontowanie na połaciach systemowych relingów, zabezpieczających przed nagłym obsuwaniem się warstwy pokrywy śnieżnej, składających się ze wsporników przystosowanych do montażu rur aluminiowych 30/2 mm i rur miedzianych 28/1,5 mm, elementy wykonane z aluminium EN AW 6060 T66, 9. zamontowanie wywiewek kanalizacyjnych, o średnicy równej średnicy pionu kanalizacyjnego lub większą od niej, 10. odsłonięcie stropu, usunięcie zasypki, deski ślepego pułapu i łat wsporczych, a następnie odsłoniętą oczyszczoną konstrukcję stropu zaimpregnować preparatem FOBOS M-4 metodą 3-krotnego smarowania: 0,25 kg/m rozwiniętej powierzchni drewna, 11. ocieplenie stropu poddasza poprzez ułożenie paraizolacji z jednej warstwy żółtej folii PE gr. 0,2 mm, klasy F oraz ocieplenie stropu z wełny mineralnej o gęstości 60 kg/m i współczynniku przewodzenia ciepła 0,035 W/(m.K), w matach ułożonych na wysokości mniejszej o 2 cm od wysokości belek stropowych, 12. skucie z lica elewacji partii tynku wykonanego niedbale oraz wszelkie wtórne uzupełnienia z zaprawy cementowej, cementowo-wapiennej oraz zatarcie, 13. oczyszczenie powierzchni dobrze zachowanych tynków elewacji z warstwy nakropu z zaprawy cementowej na całej powierzchni elewacji, 14. wzmocnienie i zszycie spękanych murów prętami z nierdzewnej stali austenitycznej o właściwościach sprężystych z zastosowaniem specjalistycznej zaprawy, 15. wypełnienie rys i spękań murów metodą iniekcji ciśnieniowej zaprawą Injektionsleim 2K, podłoże otynkować zaprawą Verbundmortel z dodatkiem mikro włókien z wtopioną siatką wzmacniającą, 16. wymianę wyłącznie stolarki okiennej i drzwiowej, której stan techniczny nie pozwala na przeprowadzenie konserwacji; nową stolarkę okienną należy wykonać jako drewnianą z zachowaniem geometrii oraz historycznych podziałów proporcji, 17. wykonanie do wysokości 2 m powłoki ochronnej do graffiti preparatem Graffiti Schultz cokołu i dolnej partii elewacji, 18. wykonanie schodów zewnętrznych; balustradę na schodach należy poddać konserwacji bądź wymienić zgodnie z historycznym wzorem, 19. wykonanie opaski wokół budynku w formie pasa zieleni, - w terminie do dnia 30 września 2020 r. Decyzją nr 58/1/2021 z dnia 9 sierpnia 2021 r., Łódzki WINB zmienił własną decyzję z dnia 5 września 2019 r. w zakresie terminu wykonania obowiązków, wyznaczając nowy termin ich wykonania do dnia 31 grudnia 2023 r. Organ wojewódzki, w związku z kolejnym wnioskiem skarżącej spółki, decyzją nr 43/1/2024 z dnia 10 maja 2024 r., znak: WIK.7718.2.2024.JŁ, ponownie zmienił własną decyzję z dnia 5 września 2019 r. w zakresie terminu wykonania obowiązków, wyznaczając nowy termin ich wykonania - dla robót obejmujących wzmocnienie i zszycie spękanych murów prętami z nierdzewnej stali austenitycznej o właściwościach sprężystych z zastosowaniem specjalistycznej zaprawy (pkt 14), do dnia 31 października 2024 r. oraz dla pozostałych robót do dnia 31 grudnia 2025 r. W dniu 5 maja 2025 r., do siedziby organu wpłynęło pismo P.S.A., z dnia 28 kwietnia 2025 r., w którym zobowiązany zawarł wniosek o zmianę decyzji nr 85/1/2019 z dnia 5 września 2019 r., w zakresie zmiany terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości przy budynku mieszkalno-biurowego usytuowanym w [...]., ul. [...], na dz. nr ew. [...]obręb [...], (obszar kolejowy, teren zamknięty) poprzez wyznaczenie nowego terminu ich wykonania - do dnia 31 grudnia 2027 r. Złożony wniosek zobowiązany uzasadnił faktem "odmowy wydania przez Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zgody w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1292 ze zm.) na rozpoczęcie prac przy zabytku. P. w dniu 4 grudnia 2024 r. uzyskała korzystny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2026/24, niemniej od przedmiotowego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna. Mając na uwadze fakt, iż na rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy czekać około 2 lata, P. wniosło o uwzględnienie przedmiotowego wniosku. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Łódzki WINB, decyzją z 27 czerwca 2025 r., odmówił zmiany własnej ostatecznej decyzji z 5 września 2019 r. (zmienionej własnymi decyzjami z 9 sierpnia 2021 r. i z 10 maja 2024 r.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ wojewódzki umożliwił zarządcy podjęcie działań zmierzających do wykonania robot budowlanych do dnia 31 grudnia 2025 r. i w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym nie zaszły przesłanki do zmiany powyższego terminu na ponad 6 miesięcy przed jego upływem. Ponadto organ wojewódzki zauważył, że większość robot budowlanych nakazanych decyzją Łódzkiego WINB z 5 września 2019 r. zostało wykonanych. Tym samym z uwagi na czas oczekiwania na rozstrzygnięcie NSA oraz ze względu na niewielki zakres i stopień skomplikowania pozostałych do wykonania robot budowlanych, organ wojewódzki stwierdził, iż przedwczesnym jest przesądzanie, czy nałożonego obowiązku nie da się wykonać w zakreślonym terminie do dnia 31 grudnia 2025 r. Od wskazanej wyżej decyzji odwołanie wniosła P. S.A. w W. Odwołanie wpłynęło w terminie. Organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 155 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną decyzji Łódzkiego WINB z 27 czerwca 2025 r. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a., jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem wniosku jest (na podstawie art. 155 k.p.a.) zmiana terminu (wydłużenie terminu) wykonania obowiązków wskazanych w decyzji Łódzkiego WINB z 5 września 2019 r., która została zmieniona w zakresie terminu nałożonych obowiązków decyzjami Łódzkiego WINB z 9 sierpnia 2021 r. i z 10 maja 2024 r. Organ II instancji zaznaczył, że materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowej decyzji organu wojewódzkiego z 5 września 2019 r., stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. dalej jako u.p.b. lub Prawo budowlane), zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Decyzja podjęta na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zasadniczo ma charakter związany, ponieważ organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w sytuacji, gdy wystąpią przesłanki określone tym przepisem. W rozpatrywanym przypadku nałożony na wnioskodawczynię nakaz obejmował usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalno-biurowego przy ul. [...] w [...]. Rozstrzygnięcia, co do meritum sprawy zawartego w decyzji organu wojewódzkiego z 5 września 2019 r. nie można uchylić lub zmienić w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ w tej części jest to decyzja związana. Art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów niedających właściwemu organowi żadnego luzu decyzyjnego (wyrok NSA z 5 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 18/09). Element uznaniowości wskazanej decyzji organu wojewódzkiego z 5 września 2019 r. dotyczy wyłącznie ustalenia terminu usunięcia nieprawidłowości i tylko w tym zakresie dopuszczalna jest możliwość zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jednakże przy spełnieniu przesłanek zawartych w tym przepisie, tj. istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W odwołaniu wyjaśniono, że WSA w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 20 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2026/24 uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 24 maja 2024 r., znak: DOZ-APN.650.74.2024.AB oraz poprzedzająca ją decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 11 stycznia 2024 r. znak: WUOZ-ZN.5142.1433.2023.iJ umarzającą postępowanie w sprawie zmiany terminu ważności pozwolenia Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 6 sierpnia 2020 r., zmienionego pozwoleniem ww. organu z 21 lipca 2021 r., na prowadzenie robot budowlanych przy zabytku, tj. budynku mieszkalno-biurowym w zespole stacji kolei [...] przy ul. [...] w [...]wpisanego do rejestru zabytków. Spółka w odwołaniu wskazała, że "organ konserwatorski stoi na stanowisku, że decyzja w sprawie pozwolenia na prowadzenie prac przy zabytku z dnia 21 lipca 2021 r. znak WUOZ-ZN.5142.734.2020.IŚ, na podstawie której odwołujący się wykonywał dotychczasowe roboty, utraciła swoją moc prawną po upływie terminu ważności w niej wskazanego, tj. 31 grudnia 2023 r. Do czasu przekazania informacji, że wyrok WSA niepodzielający ww. stanowiska jest prawomocny, ŁWKZ nie może podjąć działań zmierzających do przedłużenia terminu na wykonanie pozostałych prac przy zabytku". W badanej sprawie spółka P. jest jedyną stroną postępowania, w którym została wydana decyzja organu wojewódzkiego z 5 września 2019 r. Zatem składając przedmiotowy wniosek należy przyjąć, że wyraża ona zgodę na zmianę wnioskowanej decyzji. W ocenie GINB, wniosek spółki w zakresie przesunięcia terminu wykonania nałożonych robot budowlanych nie zasługuje na uwzględnienie, a za zmianą terminu nie przemawia słuszny interes strony czy też interes społeczny. Z akt sprawy wynika, że znaczna część robót została wykonana przez okres 6 lat. W protokole z kontroli sprawdzenia obowiązku z 20 lutego 2024 r. pracownicy WINB w Łodzi potwierdzili wykonanie robot wymienionych w pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 oraz pkt 11 (+ wierzchnia warstwa membrany + nowe deski podłogowe) decyzji, a także wykonanie częściowe robot wymienionych w poz. 16 (wymieniono stolarkę okienną zachowując 1 okno, które poddano renowacji). Tym samym skarżącej pozostał do wykonania niewielki zakres robót budowlanych o niedużym stopniu ich skomplikowania. Z uwagi na powyższe, jak i nieokreślony czas oczekiwania na wyrok NSA w sprawie skargi kasacyjnej od korzystnego dla strony wyroku WSA w Warszawie z 20 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2026/24, Łódzki WINB prawidłowo wskazał, że przedwczesnym jest przesądzanie, czy pozostałych obowiązków nie da się wykonać w zakreślonym terminie do 31 grudnia 2025 r. Tym samym wnioskowany termin zmiany decyzji jest jednoznacznie niekorzystny z punktu widzenia interesu społecznego. Niezasadnym byłoby dalsze przesuwanie terminu w okolicznościach, gdy organ wojewódzki już dwukrotnie wydłużył termin na wykonanie wszystkich obowiązków, a zobowiązana wypełniła je tylko w znacznej części. Ponadto w badanej sprawie upłynęło prawie 6 lat od momentu nałożenia obowiązków, mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. W tej sytuacji dalsze odraczanie terminu nie może zostać uznane za pozostające w zgodzie z interesem społecznym. Ponadto wniosek dotyczący zmiany terminu wykonania nakazu usunięcia nieprawidłowości zawartych w decyzji Łódzkiego WINB z 5 września 2019 r. (poprzez jego przedłużenie jak wskazuje skarżąca w odwołaniu do 31 grudnia 2027 r., jakkolwiek leży w interesie wnioskodawczyni, jednakże w świetle art. 155 k.p.a. interesu tego nie można zakwalifikować jako słusznego interesu strony. Organ odwoławczy zaznaczył, że "słuszny interes strony" jest pojęciem niezdefiniowanym, jednakże nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę) musi być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony państwa, ze względu na cel, jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. W ocenie organu, za zmianą ww. decyzji nie przemawia też interes społeczny. W interesie społecznym leży wykonanie wskazanych robot budowlanych w jak najszybszym terminie. Z akt sprawy wynika, że zabytkowy budynek nadal pozostaje w złym stanie technicznym (m.in. nie wykonano robót dotyczących elewacji budynku i jego otoczenia). Należy podkreślić, że zbyt długie zwlekanie z wykonaniem pozostałych obowiązków, jak wskazuje skarżąca, w szczególności do czasu zapadnięcia wyroku przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i ponownym wydaniem decyzji przez Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w kwestii zmiany terminu pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, może skutkować dalszą degradacją budynku, co stwarza ryzyko powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz mienia. Podnoszone przez skarżącą kwestie związane z utratą mocy prawnej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie pozwolenia na prowadzenie prac przy zabytku, na podstawie której wykonywano dotychczasowe roboty, po upływie terminu ważności, tj. 31 grudnia 2023 r. nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku strony o zmianę decyzji Łódzkiego WINB z 5 września 2019 r. w zakresie terminu wykonania wymaganego obowiązku. Organ odwoławczy wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 26 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1728/22 powołując się na wyrok NSA z 18 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2863/17, wypowiedział pogląd, zgodnie z którym "termin prowadzenia robot nie może być w żadnym razie utożsamiany z terminem ważności decyzji wydanej w trybie art. 36 u.o.z. W związku z powyższym określony w pierwotnym pozwoleniu termin na prowadzenie prac mógł zostać zmieniony również po upływie terminu wskazanego w decyzji. Jest to o tyle racjonalne, że zmiana uwarunkowań faktycznych związanych z prowadzeniem prac przy zabytku i ewentualna zasadność wydłużenia tego terminu powinny być przeanalizowane przez organ w oparciu o przesłanki określone w art. 155 K.p.a. Co do skutków upływu terminu zakreślonego w decyzji konserwatorskiej wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 2022 r. o sygn. akt II OSK 3526/19, wskazując, iż okoliczność upływu terminu pozwolenia konserwatorskiego nie powoduje, że inwestor, prowadzący roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, prowadzi działania przy zabytku bez pozwolenia właściwego organu konserwatorskiego. Kontynuowanie robót budowlanych przy zabytku po terminie ustalonym w pozwoleniu konserwatorskim, nie może być utożsamiane z podjęciem robot budowlanych przy zabytku bez pozwolenia konserwatorskiego w ogóle". Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż termin przewidywanego rozpoczęcia i zakończenia prac objętych pozwoleniem konserwatorskim ma wyłącznie walor informacyjny i dlatego termin wskazany w pozwoleniu konserwatorskim jest terminem określającym jedynie "przewidywane" ramy czasowe zamierzonych robot i dlatego dopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego także i w sytuacji, gdy w czasie trwania postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę upłynął już termin określony w pozwoleniu konserwatorskim (por. wyroki NSA z 14 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 671/09 i z 26 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1728/22). Organ II instancji wskazał także, że spółka pomimo przedstawionej w odwołaniu argumentacji o utracie terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego wykonywała obowiązki wynikające z decyzji Łódzkiego WINB z 5 września 2019 r. dotyczące spornego budynku. Jak wynika z akt sprawy w dniu 2 października 2024 r. wykonano pkt 14, tj. wzmocnienie i zszycie spękanych murów prętami z nierdzewnej stali austenitycznej o właściwościach sprężystych z zastosowaniem specjalistycznej zaprawy (pismo P. S.A. z 8 października 2024 r. informujące organ wojewódzki o wykonaniu obowiązku). Reasumując, GINB stwierdził, że organ wojewódzki zasadnie przyjął, że wyznaczenie zbyt długiego terminu tj. do 31 grudnia 2027 r. (przy tak niewielkim zakresie obowiązków i przed znacznym upływem wcześniej zakreślonego terminu na - wykonanie pozostałych robot) nie ma usprawiedliwionych podstaw. Takie działanie oznaczałoby bowiem jedynie odsunięcie w czasie wykonania nakazanych robót. Zbyt długi termin może doprowadzić do dalszej degradacji obiektu zabytkowego i w konsekwencji pogorszenia jego stanu technicznego. Taka postawa stoi zaś w sprzeczności z interesem społecznym, o czym była mowa powyżej. Podkreślić należy, że interes strony zobowiązanej nie może być przedkładany ponad interes społeczny, który w niniejszej sprawie sprzeciwia się uwzględnieniu wniosku o zmianę terminu wykonania nakazanych robót. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka P. S.A. z siedzibą w W.., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 oraz art. 107d ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292 ze zm., dalej jako "ustawa") poprzez błędne uznanie, iż "WINB prawidłowo wskazał, że przedwczesnym jest przesądzenie, czy pozostałych obowiązków nie do się wykonać w zakreślonym terminie do 31 grudnia 2025 r.", w sytuacji gdy przedmiotem oceny organu nie powinno być to czy skarżąca jest w stanie wykonać przedmiotowe prace do dnia 31 grudnia 2025 r., lecz to czy w obecnym stanie prawnym jest ona uprawniona do wykonania jakichkolwiek prac bez ryzyka uznania, iż wykonanie takich prac byłoby zagrożone karą; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu decyzji WINB w mocy w sytuacji gdy po prawidłowej analizie sprawy organ powinien był uchylić decyzję WINB oraz wydać własną decyzję w sprawie, w treści której przedłużyłby termin wykonania robót budowlanych przy ul. [...] w [...]. Mając na uwadze podniesione zarzuty, pełnomocnik skarżącej wniósł na podstawie: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji; 2. art. 135 p.p.s.a. o uchylenie decyzji WINB w całości; 3. art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw skarżącej. Ewentualnie w przypadku uznania, iż nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji w całości, uchylenie decyzji WINB w całości i zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw skarżącej. W ocenie skarżącej, wykonanie ostatnich czterech prac określonych w treści decyzji organu II instancji doprowadziłoby do skutków określonych w treści art. 45 ust. 1 pkt 2 oraz 107d ust. 1 ustawy, a tym samym wykonanie przedmiotowej decyzji jest, na skutek działań Ministra, obecnie zagrożone karą. Co ważne za ten stan nie odpowiada P., która wykonała już znaczną część prac określonych w decyzji Inspektora. Winnym obecnej sytuacji są Minister oraz konserwator, którzy odmówili wydania decyzji w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy, a tym samym skutecznie uniemożliwiając P. wykonanie przedmiotowych prac. Ocena organu jest nieprawidłowa ponieważ zarówno słuszny interes strony, jak również interes społeczny musi być zawsze zgodny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Innymi słowy nie może dojść do sytuacji, w której przepisy prawa powszechnie obowiązującego będą niestosowane/pomijane z uwagi na słuszny interes strony lub interes społeczny. Z taką bowiem sytuacją mamy do czynienia w realiach niniejszego stanu faktycznego, ponieważ brak wydania decyzji w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy trwale uniemożliwia podjęcie prac określonych w treści decyzji Inspektora. Z uwagi na powyższe istnieją podstawy zarówno merytoryczne jak również prawne nakazujące uchylenie decyzji oraz decyzji WINB w całości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Nie ulega wątpliwości, że na podstawie art. 155 k.p.a. jest możliwa zmiana terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzją Łódzkiego WINB z dnia 5 września 2019 r., nr 85/1/2019, nakazującą P. S.A. z siedzibą w W., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z stanem technicznym budynku mieszkalno-biurowego, usytuowanego w [...], przy ul. [...], na działce nr [...]. Początkowo decyzja ta miała zostać wykonana w terminie do dnia 30 września 2020 r., lecz – na wniosek adresata obowiązku - decyzją z 9 sierpnia 2021 r., Łódzki WINB zmienił własną decyzję z 5 września 2019 r., wyznaczając nowy termin ich wykonania do dnia 31 grudnia 2023 r., a decyzją nr 43/1/2024 z 10 maja 2024 r., ponownie zmienił własną decyzję z 5 września 2019 r. w zakresie terminu wykonania obowiązków, wyznaczając nowy termin ich wykonania - dla robót obejmujących wzmocnienie i zszycie spękanych murów prętami z nierdzewnej stali austenitycznej o właściwościach sprężystych z zastosowaniem specjalistycznej zaprawy (pkt 14), do dnia 31 października 2024 r. oraz dla pozostałych robót do dnia 31 grudnia 2025 r. Rozpoznawany wniosek skarżącej spółki jest trzecim wnioskiem o przedłużenie terminu na wykonanie przedmiotowych robót, do dnia 31 grudnia 2027 r. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że nie zachodzą przesłanki do kolejnego przedłużenia tego terminu. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane powinna zostać wykonana w możliwie najkrótszym terminie, w szczególności jeśli zachodzi przesłanka z pkt 1, tj. zagrożenie życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Jak słusznie zauważył organ, znaczna część robót została wykonana przez okres 6 lat. W protokole z kontroli sprawdzenia obowiązku z 20 lutego 2024 r. pracownicy WINB w Łodzi potwierdzili wykonanie robot wymienionych w pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 oraz pkt 11 decyzji, a także wykonanie częściowe robot wymienionych w poz. 16 (wymieniono stolarkę okienną zachowując jedno okno, które poddano renowacji). Tym samym skarżącej pozostał do wykonania niewielki zakres robót budowlanych o niedużym stopniu ich skomplikowania, a wnioskowany termin zmiany decyzji jest niekorzystny z punktu widzenia interesu społecznego, zwłaszcza, że roboty budowlane dotyczą budynku wpisanego do rejestru zabytków. Zdaniem Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi naruszenia przez organ art. 155 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 oraz art. 107d ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292 ze zm., dalej u.o.z.) poprzez błędne uznanie, iż przedmiotem oceny organu nie powinno być to czy skarżąca jest w stanie wykonać przedmiotowe prace do dnia 31 grudnia 2025 r., lecz to czy w obecnym stanie prawnym jest ona uprawniona do wykonania jakichkolwiek prac bez ryzyka uznania, iż wykonanie takich prac byłoby zagrożone karą. Zgodnie z art. 107d ust. 1 u.o.z. kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. Jak wskazuje w najnowszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny: "Okoliczność upływu terminu pozwolenia konserwatorskiego nie powoduje, że inwestor, prowadzący roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, prowadzi działania przy zabytku bez pozwolenia właściwego organu konserwatorskiego. Kontynuowanie robot budowlanych przy zabytku po terminie ustalonym w pozwoleniu konserwatorskim, nie może być utożsamiane z podjęciem robot budowlanych przy zabytku bez pozwolenia konserwatorskiego w ogóle. Pozwolenie konserwatorskie musi zatem zachowywać ważność w momencie udzielenia pozwolenia na budowę, a nie przez cały okres prowadzenia robót budowlanych. Przedstawiony w skardze kasacyjnej sposób wykładni omawianych przepisów oznaczałby, że utrata ważności pozwolenia konserwatorskiego, w związku z upływem wskazanego w nim okresu ważności tego pozwolenia, prowadziłaby do sytuacji, w której inwestor legitymując się ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, uzyskaną po uprzednim uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego, nie mógłby wykonywać robót budowlanych na podstawie tej decyzji. W istocie oznaczałoby to, że wykonalność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, uzależniona byłaby od uznania organu ochrony zabytków, rozstrzygającego sprawę zmiany pozwolenia konserwatorskiego w zakresie terminu jego ważności. Kierunkowi wykładni omawianych przepisów przyjętemu w skardze kasacyjnej przeczy też sposób w jaki ustawodawca sformułował treść art. 107d ust. 1 u.o.z. Otóż karze pieniężnej podlega nie ten, kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków prowadzi roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, lecz ten kto takie roboty podejmuje. Natomiast zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN, podejmowanie oznacza "przedsięwziąć jakieś działanie", "rozpocząć coś". Podejmowanie działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., to ich rozpoczynanie. Zatem karze podlega ten kto rozpoczyna roboty budowlane bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego." (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2022 r., II OSK 3526/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2025 r., II OSK 1728/22. Natomiast w wyroku z dnia 22 stycznia 2025 r., II OSK 370/22 NSA uznał, że § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. należy rozumieć w ten sposób, że decyzja o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przestaje obowiązywać z upływem określonego w niej na podstawie powołanego przepisu terminu ważności pozwolenia, jeżeli przed upływem tego terminu zostało złożone podanie o zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. pozwolenia w zakresie określonego w nim terminu ważności. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 20 listopada 2024 r., VII SA/Wa 2026/24, wskazując, że wniosek skarżącej spółki o zmianę terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego wpłynął 27 grudnia 2023 r., a termin ważności pozwolenia upływał 31 stycznia 2023 r. Zatem w tej sprawie nie powstaje zagrożenie wykonywania robót budowalnych bez pozwolenia konserwatorskiego, na które powołuje się spółka, a więc spółka nie naraża się na odpowiedzialność karną z art. 107d ust. 1 u.o.z. Wniosek skarżącej spółki o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. nie zasługiwał więc na uwzględnienie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o odmowie zmiany decyzji Łódzkiego WINB z 5 września 2019 r., w zakresie terminu wykonania nakazanych robót budowlanych. Kontrolowana decyzja, jako decyzja odmowna, nie podlega wykonaniu, lecz jej skutkiem jest konieczność wykonania decyzji Łódzkiego WINB z 5 września 2019 r., co – jak wskazano powyżej – nie naraża skarżącej spółki na odpowiedzialność karną. W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca spółka, rozpoczynając roboty budowlane przy zabytku, legitymowała się pozwoleniem konserwatorskim Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 sierpnia 2020 r. Termin wykonania robót na podstawie tej decyzji przedłużono do 31 grudnia 2023 r., a w związku ze złożeniem wniosku o jego przedłużenie w dniu 27 grudnia 2023 r. pozwolenie konserwatorskie nie utraciło ważności. Organ II instancji wskazał także, że spółka pomimo przedstawionej w odwołaniu argumentacji o utracie terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego wykonywała obowiązki wynikające z decyzji Łódzkiego WINB z 5 września 2019 r. dotyczące spornego budynku. Jak wynika z akt sprawy w dniu 2 października 2024 r. wykonano pkt 14, tj. wzmocnienie i zszycie spękanych murów prętami z nierdzewnej stali austenitycznej o właściwościach sprężystych z zastosowaniem specjalistycznej zaprawy (pismo P. S.A. z 8 października 2024 r. informujące organ wojewódzki o wykonaniu obowiązku). W konsekwencji nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu decyzji WINB w mocy, w sytuacji gdy po prawidłowej analizie sprawy organ powinien był uchylić decyzję WINB oraz wydać własną decyzję w sprawie, w treści której przedłużyłby termin wykonania robot budowlanych przy ul. [...] w [...]. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.