II SA/Łd 393/24

Dnia 28 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek–Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Porczyński (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant Asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w Ł. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2024 roku Nr 68/2024 znak: WOP.7721.6.2024.BZ w przedmiocie nakazu rozbiórki wybudowanej samowolnie części budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w Ł. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 5 kwietnia 2024 r. Nr 68/2024 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) – dalej: k.p.a.; art. 49e pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) - dalej: p.b. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 28 listopada 2023 r., nr 703/2023 nakazującą A. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Ł. rozbiórkę słupów żelbetowych wraz z demontażem prętów zbrojeniowych wyprowadzonych z płyty żelbetowej, pionowej ściany żelbetowej monolitycznej o długości ok. 35 m i wysokości 2,80 m w części południowej wykopu, pionowej ściany żelbetowej monolitycznej o długości ok. 36 m i wysokości 2,80 m w części zachodniej wykopu, płyty żelbetowej o wymiarach ok. 74m x 40 m, tj. wybudowanej samowolnie części budynku mieszkalnego wielorodzinnego z jednokondygnacyjnym garażem podziemnym na nieruchomości zlokalizowanej w Łodzi przy ul. [...], działki ew. nr [...] w obrębie [...] wraz z zasypaniem wykopu szerokoprzestrzennego o wymiarach 80 x 60 m. Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że w dniu 2 sierpnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powziął informację o prowadzonych robotach budowlanych na terenie ww. nieruchomości. W następstwie przeprowadzonych w dniu 5 sierpnia 2022 r. oraz w dniu 11 października 2022 r. oględzin na miejscu, udokumentowanych załączonym do akt sprawy protokołem kontroli, stwierdzono, że na terenie ww. nieruchomości wykonano wykop szerokoprzestrzenny, na którego spodzie widoczna jest płyta żelbetowa, z której z kolei wystają słupy żelbetowe. Wybudowana ściana żelbetowa kondygnacji poniżej poziomu terenu na całej szerokości od strony południowej i 1/3 szerokości od strony zachodniej. Brak tablicy informacyjnej, widoczne pionowe zbrojenia słupów, wjazd na teren działki odbywa się od strony ul. [...] i ul. [...]. Ustalono nadto, że dla przedmiotowej inwestycji wydane zostały decyzje Prezydenta Miasta Łodzi: z dnia 9 grudnia 2021 r., nr DPRG-UA-1.3147.2021 o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz etapowaniem inwestycji przy ul. [...] w Ł., działki nr [...] w obrębie [...]; oraz z dnia 14 kwietnia 2022 r., DPRG-UA-1.632.2022 z dnia 14 kwietnia 2022 r. odmawiająca zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla A. sp. z o.o. sp.k., obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z jednokondygnacyjnym garażem podziemnym i infrastrukturą towarzyszącą na nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...], działki ewidencyjne nr [...] w obrębie [...]. Od ww. decyzji z dnia 14 kwietnia 2022 r. zostało wniesione odwołanie do Wojewody Łódzkiego, który jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia 7 listopada 2022 r., nr 293/2022 utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Ustalono także, że inwestorem przedmiotowych robót budowlanych jest A. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Ł. (dalej także: skarżąca, spółka) i zostały one wykonane w ramach samowoli budowlanej. Z wyjaśnień spółki wynika, że ww. prace wykonane zostały w celu zabezpieczenia wykopu po przeprowadzonej rozbiórce wcześniej posadowionych na tym terenie budynków pofabrycznych. Stopy fundamentowe wykonano w związku z ryzykiem rozwarstwienia gruntu, a co za tym idzie zagrożenia dla budynków sąsiednich, w szczególności od strony ul. [...]. Dodatkowo zabezpieczono dno wykopu oraz jedną ze ścian wykopu. Zawiadomieniem z dnia 18 listopada 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wszczął z urzędu postępowanie administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w Ł. Jednocześnie w tej samej dacie wydał postanowienie nr 624/2022, którym w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., nakazał inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku. Z akt sprawy wynika, iż z wnioskiem o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego skarżąca wystąpiła w dniu 28 listopada 2022 r. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia 22 grudnia 2022 r., nr 688/2022 wydanym na podstawie art. 48b ust. 1 i ust. 2 p.b. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zobowiązał skarżącą spółkę do przedłożenia, w terminie do dnia 31 marca 2023 r. dokumentów legalizacyjnych, tj.: zaświadczenia Prezydenta Miasta Łodzi o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 Prawa budowlanego, w tym: projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w postaci papierowej - w trzech egzemplarzach bądź elektronicznej, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dwóch egzemplarzy projektu technicznego dotyczących budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego w Ł. przy ul. [...]. W odpowiedzi na powyższe, przy piśmie z dnia 19 stycznia 2023 r. inwestor przedłożył: projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany w postaci papierowej w 3 egzemplarzach wraz z opiniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, ekspertyzę stanu technicznego budynku (B4) dawnej tkalni wraz z oceną możliwości przebudowy i nadbudowy, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek [...], fr. działki [...]fr. działki [...], decyzję podziałową działki [...] na działki [...] porozumienie pomiędzy A. sp. z o.o. a P. sp. z.o.o., uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 lipca 2021 r., nr XLIV/1375/21 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej przy ul. [...]. Wobec stwierdzonych braków w przedłożonej dokumentacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z dnia 7 lutego 2023 r., nr 88/2023 nałożył na inwestora obowiązek usunięcia, w terminie do dnia 31 maja 2023 r. (przedłużonym następnie do dnia 31 lipca 2023 r.), stwierdzonych nieprawidłowości, szczegółowo ujętych w sentencji ww. rozstrzygnięcia. Uzupełnienia i poprawek dokumentacji legalizacyjnej inwestor dokonywał odpowiednio w dniach 17 marca 2023 r., 6 lipca 2023 r., 3 sierpnia 2023 r. Analizując przedłożoną przez spółkę dokumentację legalizacyjną, pod kątem spełnienia warunków z art. 48b ust. 2 p.b. stwierdzono, że brak jest możliwości realizacji układu komunikacyjnego inwestycji, zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania terenu. Teren planowanej inwestycji nie posiada bowiem dostępu do drogi publicznej- ul. [...] w Ł. zjazdem z której inwestor zamierzał skomunikować nieruchomość. To zaś wynika z utraty statusu działki drogowej działek ew. nr [...], co potwierdzają załączone do akt sprawy pisma Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2023 r. oraz Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Łodzi z dnia 6 września 2023 r. Jednocześnie inwestor nie wykazał prawa do dysponowania działką ew. nr [...] na cele budowlane. Natomiast dwa pozostałe projektowane zjazdy z drogi publicznej - ul. [...] w Ł. (od strony działek ew. nr [...]) nie spełniają parametrów drogi przeciwpożarowej określonych w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Dodatkowo stwierdzono, że inwestor nie przedłożył uzgodnionych projektów przyłączy do sieci z gestorami sieci: Z. Sp. z o.o., V. S.A., P. S.A., protokołu uzgodnienia przebiegu sieci w Zakładzie Uzgodnień Dokumentacji Technicznej ZUDT w Łodzi przy Łódzkim Ośrodku Geodezji, projektu likwidacji kolizji sieci energetycznej NN i SN oraz linii telekomunikacyjnych. Z uwagi na powyższe, decyzją z dnia 28 listopada 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nakazał skarżącej rozbiórkę wybudowanej samowolnie części budynku mieszkalnego wielorodzinnego z jednokondygnacyjnym garażem podziemnym na nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...] i zasypanie wykonanego wykopu szerokoprzestrzennego. Kwestionując zasadność podjętego rozstrzygnięcia A. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Ł. wniosła odwołanie, w którym zarzucała naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. skutkujące wadliwym uznaniem, że teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej; a w konsekwencji nieuprawnionym stwierdzeniem, co do obowiązku inwestora legitymowania się prawem do dysponowania działką ew. nr [...] na cele budowlane. Spółka zarzucała nadto naruszenie art. 79a § 1 w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez brak powiadomienia strony o wystąpieniu przesłanek zależnych od spółki (wątpliwości, co do zapewnionego dostępu do drogi publicznej), wpływających na negatywne rozpatrzenie sprawy. Spółka zarzuciła również naruszenie art. 49e pkt 4 w zw. z art. 49 ust. 1pkt 1-2 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 p.b. poprzez wadliwe uznanie, że strona w zakreślonym terminie nie usunęła nieprawidłowości przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej pomimo, że przedłożona przez nią dokumentacja odpowiadała przewidzianym prawem wymogom, a w konsekwencji poprzez niezasadne orzeczenie o nakazie rozbiórki wykonanych robót budowalnych. Spółka wnosiła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Uzasadniając skarżąca wywodziła, że wbrew argumentacji organu teren inwestycji ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Wskazywała, że zgodnie z załącznikiem graficznym do obowiązującej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2021 r., nr XLV/1429/21 w sprawie pozbawienie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz ul. [...] od ul. [...] do ul. [...] dotychczasowej kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych, przebieg ul. [...] obejmuje także działki ew. nr [...]. Skarżąca podkreślała, że dla ustalenia statusu danej działki jako drogi publicznej miarodajne pozostają regulacje ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, na podstawie których podjęto ww. uchwałę. Stąd też aktualnie określony użytek ww. działek i oparty na tym argument organu, co do utraty statusu drogi przez te działki pozostaje zdaniem skarżącej bez wpływu na wynik sprawy. Dodatkowo skarżąca wskazywała, iż realizacja dostępu do drogi publicznej może nastąpić pośrednio, poprzez drogę wewnętrzną bądź też przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. W tym zakresie strona odwoływała się do kwestii rzeczywistego stanu ww. działek ewidencyjnych, urządzonej na nich jezdni asfaltowej oraz istniejącego wjazd na nieruchomość spółki. Skarżąca podkreśliła nadto, że niezależnie od powyższego teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej od strony południowej, za pośrednictwem działek ew. nr [...]. Odnosząc się do zarzucanego stronie braku wykazania prawa dysponowania działką ew. nr [...] na cele budowlane skarżąca wskazała, że nieruchomość ta nie jest objęta zakresem planowanej inwestycji, a co za tym idzie przedłożonym projektem zagospodarowania. Skarżąca wskazała również, że przedłożona przez nią dokumentacja legalizacyjna jest kompletna i odpowiada wymogom z art. 48 ust. 2 pkt 1-2 p.b. W sprawie możliwym jest zatem wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Powołaną na wstępie decyzją z dnia 5 kwietnia 2024 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał na charakter postępowania legalizacyjnego, jak i na podstawy prawne tego postępowania, w tym art. 48 ust. 1, ust. 3 w zw. z art. 48a ust. 1 p.b., art. 48b ust. 1, ust. 2 pkt 1-2 i art. 49e ust. 4 p.b. Dalej organ odwoławczy wskazał na bezsporne ustalenia fatyczne sprawy, co do samowolnego charakteru wykonanych przez skarżącą robot budowlanych, których realizacja wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i złożonego w ustawowym terminie wniosku inwestora o ich legalizację. Wskazał także na wydane w sprawie postanowienia zobowiązujące skarżącą do przedłożenia, w zakreślonych terminach dokumentacji legalizacyjnej, jak i usunięcia stwierdzonych w niej nieprawidłowości. W oparciu o tak dokonane ustalenia faktyczne oraz zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, iż skarżąca nie wykonała w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych, co obligowało organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, stosownie do art. 49e pkt 4 p.b. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podzielił bowiem stanowisko organu I instancji, iż oceniania w sprawie inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej od strony ul. [...], co stoi w sprzeczności zarówno z przedłożoną przez skarżącą dokumentacją projektową, jak i wydanej dla inwestycji decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 8 listopada 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach oraz uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 lipca 2021 r., nr XLIV/1375/21 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej przy ul. [...]. Organ wskazał, że stanowiące własność Gminy Miasto Łódź działki ew. nr [...], na którą projektowany jest zjazd z działki inwestora (nr ew. [...]), jak i nr [...] utraciły status działek drogowych w związku z podjęciem uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 stycznia 2018 r., nr LXVI/1684/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta [...] położonej w rejonie ulic: [...], a obecne przeznaczenie tych działek, zgodnie z rysunkiem planu oznaczone jest symbolem Tr – tereny różne. Istotnym w ocenie organu odwoławczego pozostaje również ta okoliczność, iż Rada Miejska w Łodzi uchwałą z dnia 22 listopada 2023 r., nr LXXXIII/2504/23 dokonała modyfikacji przebiegu ul. [...], w następstwie której działki w tzw. odnodze (w tym o nr ew. [...]) znajdują się poza pasem drogowym. Stąd też twierdzenie skarżącej, co do uznania zjazdu na działkę ew. nr [...] za bezpośredni zjazd na drogę publiczną – ul. [...], nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Jednocześnie spółka nie dysponuje jakimkolwiek tytułem prawnym pozwalającym na uznanie, że posiada pośredni dostęp do nowego przebiegu ul. [...], poprzez działki ew. nr [...]. Organ odwoławczy wskazał dodatkowo na okoliczność nabycia przez uczestnika postępowania – P. K. od Gminy Miasta Łódź własności działek ewidencyjnych nr [...] celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej – ul. [...] (działka ew. nr [...]) dla działki ew. nr [...] poprzez budowę zjazdu, zgodnie z udzieloną zgodą Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi. Organ podkreślił dodatkowo, że parametry wskazywanej przez spółkę drogi dojazdowej od strony ul. [...], poprzez działki ew. nr [...] nie spełniają wymogów dla drogi przeciwpożarowej. Organ podzielił również stanowisko organu I instancji, co do braku przedłożenia przez inwestora uzgodnień projektów przyłączy z gestorami sieci, co dodatkowo świadczy o braku kompletności przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej. Zaznaczył, że postępowanie legalizacyjne nie może charakteryzować się łagodniejszym reżimem dla sprawcy samowoli niż postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Przyjęcie łagodniejszych wymagań prowadziłoby do popełniania przez inwestorów celowych samowoli, gdyż ostatecznie wiązałoby się z możliwością zalegalizowania inwestycji, która nie uzyskałaby pozwolenia na budowę. Przyjmując argumentację inwestora, organy nadzoru budowlanego zatwierdziłyby realizację inwestycji de facto pozbawionej obsługi komunikacyjnej oraz nieposiadającej aktualnych uzgodnień z gestorami sieci. Sprawca samowoli poprzez swoje samowolne działanie metodą faktów dokonanych nie może nijako wymuszać, aby organy nadzoru budowlanego legalizowały w każdym wypadku dokonaną samowolę. Każda samowola popełniana jest na ryzyko inwestora, który musi liczyć się, że może zostać orzeczona rozbiórka. Z tych też względów, w ocenie organu odwoławczego zarzuty odwołania uznać należało za niezasadne. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł. zarzucała naruszenie: - art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, mimo braku rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wybiorczą i dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pism Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2023 r. oraz Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Łodzi z dnia 6 września 2023 r. i wyprowadzenie na ich błędnego wniosku, że nieruchomość nie ma zapewnionego właściwego dostępu do drogi publicznej – ul. [...], podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza zaświadczenia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 23 stycznia 2023 r., uchwały Rady Miejskiej z dnia 23 czerwca 2021 r., nr XLIV/1375/21 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej przy ul. [...] w Ł., jak również stanowisk inwestora zajmowanych wtoku postępowania jednoznacznie wynika, że nieruchomość posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że obowiązkiem inwestora było wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością składającą się z działki ewidencyjnej nr [...] na cele budowlane w sytuacji gdy przedmiotowa działka znajdowała się poza realizowanym zamierzeniem inwestycyjnym; - art. 49 e pkt 4 p.b. w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1 - 2 p.b. w zw. z art. 48b ust. 2 pkt 1 - 2 p.b. poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości, gdyż rzekomo inwestor, w wyznaczonym terminie, nie usunął nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych podczas gdy całokształt okoliczności sprawy oraz zgromadzone dowody potwierdzają, że inwestor uczynił zadość wymaganiom formalnym określonym dla procedury legalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Spółka wnosiła również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając podniesione zarzuty spółka wskazywała na charakter uregulowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, która w jej ocenie nie została zrealizowana w niniejszej sprawie. Strona podtrzymywała nadto dotychczas prezentowaną argumentację, co do posiadanego dostępu do drogi publicznej - ul. [...] (zarówno bezpośredniego, jak i pośredniego). W ocenie skarżącej aktualny stan faktyczny działek ew. nr [...] zabudowanych utwardzoną nawierzchnią (drogą asfaltową) pozwala uznać, iż spełniają one co najmniej funkcję drogi wewnętrznej, która zapewnia dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. Co więcej, obie te działki stanowią własność Gminy Miasta Łódź, a co za tym idzie korzystanie z nich odbywa się na zasadzie ogólnej, powszechnej dostępności, co stanowi dodatkowy argument o posiadaniu przez spółkę dostępu do drogi publicznej poprzez ww. działki. Skarżąca ponowiła także argumentację, co do alternatywnego dostępu do drogi publicznej od strony południowej, z działek [...]. Skarżąca wskazywała, że aktualne oznaczenie działek nr [...] jako tereny różne (Tr) jest ewidentnie sprzeczne z ich sposobem zagospodarowania, a powoływana przez organy uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 stycznia 2018 r., nr LXVI/1684/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. (...) podjęta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przesądza o tym, czy dana działka jest drogą publiczną czy też nie. O takiej kwalifikacji decyduje inny akt prawa miejscowego, podejmowany w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych. Spółka wskazała także na aktualność uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2021 r., nr XLV/1429/21, podkreślając, że tryb jej zmiany/uchylenia określają przepisy ustawy o drogach publicznych. Stąd też powoływana przez organ odwoławczy uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 listopada 2023 r., nr LXXXIII/2504/23 w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej, nie stanowi podstawy do uznania, że działki [...] pozbawione zostały charakteru drogi publicznej. Odnośnie zarzucanego spółce braku kompletności przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej strona wywodziła, iż przedłożyła wszelkie określone w art. 48b ust. 2 pkt 1-2 p.b. dokumenty niezbędne do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Podkreślała, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było, stosownie do art. 49 ust. 1 pkt 1-2 P.b., wyłącznie zbadanie kompletności dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletności projektu budowlanego, jak również zbadanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II 393/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W wyniku rozpatrzenia zażalenia spółki Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 listopada 2024 r., sygn. akt II OZ 601/24 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. postanowienie i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2024 r. w sprawie o sygn. II SA/Łd 393/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, wskazując, iż rozstrzygnięcie o legalności decyzji nakazującej rozbiórkę wybudowanej samowolnie części budynku mieszkalnego związane jest z wynikiem innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 listopada 2023 r. nr LXXXIII/2504/23 dotyczącą ustalenia przebiegu drogi gminnej -ul. [...]. Sąd ustalił bowiem, że wskutek rozpoznania skargi spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 czerwca 2024 r., III SA/Łd 162/24 stwierdził nieważność ww. uchwały w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 1882/24 oddalił skargę kasacyjną organu, wywiedzioną od ww. wyroku z dnia 13 czerwca 2024 r. Z uwagi na powyższe postanowieniem z dnia 29 stycznia 2026 r., sygn. II SA/Łd 393/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika nadto, że uczestnik postępowania P. K. wnosił o oddalenie skargi w całości (pismo procesowe z dnia 18 listopada 2024 r.). Obecny na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2026 r. pełnomocnik skarżącej spółki popierał wniesiona skargę. Wskazywał, że wobec skarżącej prowadzona jest egzekucja z nieruchomości obejmującej przedmiotowe działki ewidencyjne. Oświadczył, że na dzień rozpoznawania skargi spółka istnieje i jest właścicielem tych nieruchomości. Obecny na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania – P. K. wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 143) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem skargi A. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł. uczyniła decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 28 listopada 2023 r. nakazującą skarżącej rozbiórkę wybudowanej samowolnie części budynku mieszkalnego wielorodzinnego z jednokondygnacyjnym garażem podziemnym na nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...], działki ew. nr [...] w obrębie [...], w zakresie opisanym w sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 524) - dalej: p.b. Wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Nie ulega wątpliwości, że charakter objętej kwestionowanym rozstrzygnięciem inwestycji – budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z jednokondygnacyjnym garażem podziemnym wymagała uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Bezsporne pomiędzy stronami pozostaje również, iż rozpoczęcie robót budowlanych przez skarżącą spółkę nastąpiło przed uzyskaniem ostatecznej decyzji właściwego organu architektoniczno - budowlanego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. To zaś oznacza, iż skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej. W tej sytuacji organy nadzoru budowalnego obowiązane były wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (co uczyniły zawiadomieniem z dnia 18 listopada 2022 r.) wydać postanowienie z dnia 18 listopada 2022 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i poinformować inwestora o możliwości wystąpienia z wnioskiem o legalizację. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 p.b). Jak wynika z art. 48a ust. 1 p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącej spółki z dnia 28 listopada 2022 r. o legalizację został złożony w przewidzianym prawem terminie. Konsekwencją powyższego było wezwanie skarżącej do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w art. 48b ust. 2 pkt 1- 2 p.b. Zgodnie bowiem z art. 48b ust. 1 p.b. w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. W przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą: 1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; 2) dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, oraz dwa egzemplarze projektu technicznego (art. 48b ust. 2 p.b.). Wskazać również należy że stosownie do treści art. 49 ust. 1 p.b. w przypadku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego sprawdza:1) kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w zakresie, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie (art. 49 ust. 1a p.b.). W przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia, o którym mowa w ust. 1a, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a p.b.). W sprawie bezspornym pozostaje, że postanowieniem z dnia 22 grudnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zobowiązał skarżącą spółkę do przedłożenia, w terminie do dnia 31 marca 2023 r. dokumentów legalizacyjnych. Wobec stwierdzonych braków w przedłożonej dokumentacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z dnia 7 lutego 2023 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia, w terminie do dnia 31 maja 2023 r. (przedłużonym następnie do dnia 31 lipca 2023 r.), stwierdzonych nieprawidłowości, szczegółowo ujętych w sentencji ww. rozstrzygnięcia. Uzupełnienia i poprawek dokumentacji legalizacyjnej inwestor dokonywał odpowiednio w dniach 17 marca 2023 r., 6 lipca 2023 r., 3 sierpnia 2023 r. Sporną pomiędzy stronami pozostaje natomiast zasadność stwierdzenia, co do braku wykonania przez skarżącą w zakreślonym terminie, nałożonych na nią obowiązków wynikających z ww. postanowienia z dnia 7 lutego 2023 r. Jak już bowiem wcześniej wskazano zdaniem organu nadzoru budowlanego oceniania w sprawie inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej od strony ul. [...], co stoi w sprzeczności zarówno z przedłożoną przez skarżącą dokumentacją projektową, jak i wydanych dla inwestycji decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 8 listopada 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach oraz uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 lipca 2021 r., nr XLIV/1375/21 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej przy ul. [...], w zakresie dotyczącym projektowanego zjazdu z działki inwestora (nr ew. [...]) na działkę drogową – ul. [...]. Ponadto organ odwoławczy wskazał na brak uzupełnienia przez skarżącą dokumentacji legalizacyjnej w zakresie: uzgodnionych projektów przyłączy do sieci z gestorami sieci Z. Sp. z o.o., V. S.A., P. S.A., protokołu uzgodnienia przebiegu sieci w Zakładzie Uzgodnień Dokumentacji Technicznej ZUDT w Łodzi przy Łódzkim Ośrodku Geodezji, projektu likwidacji kolizji sieci energetycznej NN i SN oraz linii telekomunikacyjnych. To, zdaniem organów nadzoru budowlanego obligowało do wydania, na podstawie art. 49e pkt 4 p.b., kwestionowanej skargą decyzji nakazującej spółce rozbiórkę wybudowanej samowolnie części planowanej inwestycji. Zgodnie bowiem z treścią ww. art. 49e pkt 4 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę objęte nią rozstrzygnięcie uznać należy, za co najmniej przedwczesne. Odnosząc się do kwestii braku dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej – ul. [...] zauważyć należy, iż w tym zakresie organy wskazują na utratę charakteru działki drogowej działki ew. nr [...] w związku z podjęciem przez Radę Miejską w Łodzi uchwały z dnia 25 stycznia 2018 r., nr LXVI/1684/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...] (Dz.Urz. Woj. Łódz. z 2018 r. poz. 821) oraz wyłączeniem ww. działki ew. z obrębu pasa drogowego drogi publicznej gminnej – ul [...], zgodnie z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 listopada 2023 r., nr LXXXIII/2504/23 w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej (Dz.Urz. Woj. Łódz. z 2023 r. poz. 10203). Jednocześnie, co podkreślają organy nadzoru budowlanego skarżąca nie przedłożyła jakiegokolwiek, z którego wynikałoby, że posiada prawo do dysponowania działką ew. nr [...] na cele budowlane. Wskazać należy mimo, że co do zasady miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma pierwszeństwo i wyższą rangę w zakresie ustalania przeznaczenia terenu, to uchwała o przebiegu drogi gminnej jest kluczowa dla jej realizacji w terenie. Podkreślenia bowiem wymaga, że planowanie przebiegu drogi publicznej (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej, krajowej) w ramach sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 538) nie ma bezpośredniego związku z procedurą zaliczania istniejących dróg do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, jak i ich przebiegu, które to kwestie regulują przepisy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 889) – dalej: u.o.d. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 i ust. 3 u.o.d. zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że uchwała podejmowana na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.d., mimo swojego deklaratoryjnego, wykonawczego charakteru, względem uchwały o zaliczeniu danej drogi do kategorii dróg gminnych, jest aktem prawa miejscowego, służącym porządkowaniu i potwierdzeniu ewidencyjnego lub geodezyjno-kartograficznego przebiegu pasa drogowego, regulującym w szczególności, które z działek ew. tworzą pas drogowy danej drogi i jakie są jej granice (por. wyrok NSA z 7 marca 2024 r., II GSK 1465/23; z 26 maja 2023 r., II GSK 1075/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). W ocenie Sądu istotną dla rozpoznawanej sprawy jest również ta okoliczność, że zgodnie z załącznikiem graficznym do obowiązującej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2021 r., nr XLV/1429/21 w sprawie pozbawienie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz ul. [...] od ul. [...] do ul. [...] dotychczasowej kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych (Dz.Urz. Woj. Łódz. z 2021 r. poz. 3520) , przebieg ul. [...] obejmuje także działki ew. nr [...], znajdujące się, jak to określił organ odwoławczy w "odnodze" ul. [...]. Zaznaczenia również wymaga, że powoływana przez organ odwoławczy uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 listopada 2023 r., nr LXXXIII/2504/23 w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 czerwca 2024 r., III SA/Łd 162/24 orzekającym o stwierdzeniu nieważności ww. uchwały w całości. Zasadność powyższego orzeczenia potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 20 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 1882/24 oddalił skargę kasacyjną organu. Przywołane wyżej prawomocne orzeczenia są dla Sądu rozpoznającego niniejszą skargę wiążące, stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. Ponadto wskazać należy, że do dnia wydania wyroku w rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w Łodzi nie podjęła w przewidzianym prawem trybie uchwały w sprawie przebiegu drogi gminnej – ul. [...] w Ł. W konsekwencji uznać zatem należy, że na dzień wyrokowania przebieg drogi gminnej – ul. [...] reguluje załącznik do ww. uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2021 r., nr XLV/1429/21, który obejmuje także działki ew. nr [...]. To zaś w ocenie Sądu oznacza, że pomimo zmiany przeznaczenia terenów ww. działek ew. z "dr"- drogi na "Tr"- tereny różne, znajdują się one w pasie drogowym drogi gminnej bezpośrednio przylegającej do działki skarżącej o nr ew. [...], z której spółka projektuje zjazd na drogę publiczną. Wobec powyższego, zdaniem Sądu kwestia braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej -ul. [...], a co za tym idzie możliwości realizacji projektowanego układu komunikacyjnego wymaga ponownej analizy. Natomiast, co do wskazywanych przez organ odwoławczy pozostałych braków dokumentacji legalizacyjnej przypomnieć w pierwszej kolejności należy, że istotą kontroli sądowoadministracyjnej sprawowanej przez sąd administracyjny jest zbadanie, czy objęta skargą decyzja odpowiada mającym zastosowanie w sprawie przepisom prawa materialnego i czy została wydana w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, organy administracji publicznej są obowiązane wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, w celu doprowadzenia, w miarę możliwości, do wykonania przez strony postępowania wydanej decyzji, bez potrzeby stosowania środków przymusu. Jedną z konsekwencji powyższej zasady jest ciążący na organie odwoławczym obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Jak wynika bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało należycie rozważone, a jeżeli zapadło odmienne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. Inaczej mówiąc treść uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji winna wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie, jak również zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie z jednej strony umożliwia bowiem stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ podejmując wydaną decyzję, z drugiej zaś jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie obowiązkowi uzasadnienia decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w wyżej wskazanych przepisach, skutkuje wadliwością, z uwagi na naruszenie dyspozycji art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. Z przywołaną wyżej zasadą przekonywania ściśle wiąże się również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku skutecznego wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a przy tym obliguje organ odwoławczy także do rozpatrzenia zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem wszechstronnej jego oceny przez każdy z organów postępowania. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżona niniejszą skargą decyzja nie odpowiada wyżej określonym kryteriom. Zauważyć bowiem należy, że poza obszerną argumentacją organu, co do braku dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej - ul. [...], odnośnie do kwestii pozostałych braków dokumentacji legalizacyjnej organ odwoławczy, podzielając stanowisko organu I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "inwestor nie przedłożył także uzgodnień projektów przyłączy z gestorami sieci, co dodatkowo świadczy o braku kompletności przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej". Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów odwołania, co do kompletności przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej wskazując jedynie, że "kwestia kompletności dokumentacji legalizacyjnej została szerzej omówiona powyżej". W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 33 ust. 1a p.b. pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 23, które są wymagane dla takiego obiektu. Nie zwalnia to z obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 29a i art. 57 ust. 1 pkt 4 lit. a. To zaś oznacza, że realizacja wymienionych w ww. przepisie przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych, telekomunikacyjnych i wodorowych może nastąpić na późniejszym etapie realizacji inwestycji, na podstawie dokonanego przez inwestora zgłoszenia. To kwestia została przez organ pominięta. Zaznaczyć również należy, że w przedłożonej przez inwestora dokumentacji legalizacyjnej znajdowały się, aktualne na dzień wydania zaskarżonej decyzji, wydane przez gestorów sieci infrastruktury technicznej warunki przyłączeń dla inwestycji, co nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Rozpatrując odwołanie skarżącej spółki organ odwoławczy pominął także podnoszone przez stronę kwestie, co do możliwości skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną – ul. [...]od strony południowej, poprzez działki ew. nr [...]. Nie odniósł się również w jakikolwiek sposób do podnoszonej przez skarżącą, alternatywnie kwestii pośredniego dostępu do drogi publicznej – ul. [...], poprzez działki ew. nr [...], istniejącej na nich jezdni asfaltowej, istniejącego zjazdu z działki spółki o nr ew. [...]łó, jak i aktualnemu wykorzystywaniu ww. działek w charakterze ogólnodostępnego parkingu, co potwierdzają zarówno załączony do akt sprawy materiał fotograficzny, jak i argumentacja uczestnika postępowania – P. K.. W zaskarżonej decyzji brak jest również jakiegokolwiek odniesienia do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 79a § 1 w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a. Reasumując Sąd stwierdza, że tak sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., jak również nie pozwala na przyjęcie, iż organ odwoławczy zrealizował wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, to jest że na skutek wniesionego odwołania ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, z jednoczesnym rozważeniem podnoszonych przez skarżącą zarzutów. To zaś oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co czyni zasadnym zarzuty skargi, odnośnie do naruszenia art. 15, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 79a § 1 w zw. z art. 9 w zw. z art. 11 k.p.a. Natomiast, co zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 49e pkt 4w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1 - 2 w zw. z art. 48b ust. 2 pkt 1 - 2 Sąd stwierdza, iż wobec naruszenia wskazanych wyżej przepisów proceduralnych, odniesienie się do tego zarzutu na obecnym etapie sprawy nie jest możliwe. Ponownie rozpatrując sprawę możliwości legalizacji przedmiotowych robót budowlanych organ odwoławczy będzie kierował się przedstawionymi wyżej wskazaniami, ponownie rozważy kwestię dostępu działki skarżącej do drogi publicznej ul. [...] w Ł., jak również odniesie się do wszystkich zarzutów odwołania dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W przypadku stwierdzenia, iż niezbędny do uzupełnienia zakres postępowania wyjaśniającego i dowodowego przekracza uprawnienia wynikające art. 136 § 1 i § 2 k.p.a. rozważy zasadność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). AA