VII SA/Wa 2435/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2022 r., nr 1499/22 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania kopii akt I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] kwietnia 2022r. nr [...]; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) postanowieniem z 12 września 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia E. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] kwietnia 2022 r. odmawiające E. W. wydania cyt.: "(...) kopii zwykłej: 1) zaproszenia do składania ofert sporządzenia opinii technicznej; 2) wszystkich ofert sporządzenia ekspertyzy technicznej" w sprawie prowadzonej przez PINB w M. pod znakiem: [...] dotyczącej stanu technicznego parterowej części budynku mieszkalnego znajdującego się na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości M. przy ul. [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie wydania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] kwietnia 2022 r. MWINB podkreślił, że w dniu 28 marca 2022 r. do PINB w M. wpłynął wniosek E. W. o "wydanie mi kopii zwykłej 1) zaproszenia do składania ofert sporządzenia opinii technicznej: 2) wszystkich ofert sporządzenia ekspertyzy technicznej (...)" w sprawie prowadzonej przez powiatowy organ nadzoru budowlanego pod znakiem: [...] dotyczącej stanu technicznego parterowej części budynku mieszkalnego znajdującego się na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości M. przy ul. [...]. Po analizie w/w wniosku PINB w M. postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. odmówił E. W. wydania kopii z akt sprawy cytowanych wyżej dokumentów. Zażalenie na to postanowienie złożyła E.W. Rozpoznając sprawę MWINB na wstępie przywołał treść art. 73 § 1, 1 a i 2 k.p.a. Zaakcentował następnie, że żądaniem strony objęte jest wydanie dokumentów w kopiach, bez ich uwierzytelniania, zatem kwestia posiadania interesu prawnego nie powinna stanowić przedmiotu rozważań organów w niniejszej sprawie, skoro przesłanka "ważnego interesu" dotyczy wyłącznie kopii uwierzytelnionych. MWINB podkreślił następnie, że z orzecznictwa sądów administracyjnych, ukształtowanego na tle art. 73 § 1 k.p.a., wynika, że strona może wnosić o sporządzenie kserokopii dokumentów z akt sprawy, jednak nie może żądać, aby takie kserokopie dostarczał (przesyłał) sam organ administracji (a o to wystąpiła skarżąca). Organ nie ma takiego obowiązku, co wynika wprost z art. 73 § 1a k.p.a. Mając to na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że żądanie sporządzenia przez organ kserokopii dokumentacji dotyczącej wydania ww. rozstrzygnięcia, a następnie jej wysłanie do wnioskodawcy nie mieści się w prawie strony do przeglądania akt sprawy, ani też w prawie do sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów. W takim przypadku, organ odmawiając wydania i przesłania kserokopii nie powinien takiej odmowy wyrażać w formie postanowienia przewidzianego w art. 74 § 2 k.p.a. Zdaniem MWINB, brak było podstaw prawnych do rozpoznania w drodze postanowienia wniosku skarżącej zawartego w piśmie z dnia 21 lutego 2022 r. o wydanie "kopii zwykłej 1) zaproszenia do składania ofert sporządzenia opinii technicznej; 2) wszystkich ofert sporządzenia ekspertyzy technicznej (...)" w sprawie prowadzonej przez powiatowy organ nadzoru budowlanego pod znakiem: [...]. Skutkuje to wobec tego bezprzedmiotowością postępowania organu powiatowego w sprawie odmowy wydania kserokopii wskazanych akt sprawy. W ocenie organu odwoławczego, PINB w M. winien odpowiedzieć E.W. pismem wskazując, że uprawnienie wynikające z art. 73 § 1 k.p.a. przysługuje stronie w lokalu organu. Organ administracji publicznej może wydać stronie żądane kopie do rąk własnych lub pełnomocnika, organ nie ma zaś obowiązku sporządzania kopii i ich wysyłania na każde żądanie strony postępowania. MWINB uznał za słuszne zauważenie, że skarżąca jako strona prowadzonego przez organ powiatowy postępowania w sprawie o sygn. [...] ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich kopii, notatek i odpisów w lokalu organu powiatowego w godzinach przyjęć interesantów. W świetle powyższego argumentacja podniesiona w zażaleniu – w ocenie MWINB - pozostaje bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Organ nie może zajmować stanowiska co do merytorycznych zarzutów dotyczących postępowania prowadzonego w sprawie stanu technicznego parterowej części budynku mieszkalnego znajdującego się na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości M. przy ul. [...], w tym w szczególności sposobu "wyznaczenia (...) zaliczki". Skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy art. 8, art. 10, art. 73, art. 74 k.p.a., prawa dostępu do urzędowych dokumentów (art. 51 ust. 3 Konstytucji RP), prawa dostępu do akt sprawy stanowiącego element zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), poprzez odmowę wydania kopii żądanych dokumentów. Podniosła również zarzut związany z brakiem udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte w punkcie 3) i 4) pisma z 21 lutego 2022 r. oraz ponagleniu z dnia 11 kwietnia 2022 r. Zwróciła się zatem o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę E.W. wywodziła, że interpretacja artykułu 73 k.p.a. od lat charakteryzuje się rozbieżnością orzecznictwa sądów administracyjnych. Zauważała, że nigdy nie prosiła o wysłanie, czy też doręczenie kopii pism z akt sprawy. Wniosek dotyczył tylko sporządzenia kopii. Organ zlekceważył przy tym drugą część złożonego przez nią wniosku, w której domagała się wskazania kryterium wyboru najkorzystniejszej z dostarczonych ofert, całkowitego kosztu ekspertyzy technicznej, stosownie do wybranej oferty, wartości procentowej, na podstawie której to została ustalona aż tak wysoka zaliczka, którą obciążona została skarżąca. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającego je postanowienia wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. wykazała, że rozstrzygnięcia te naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Spór dotyczy rozstrzygnięcia, czy wniosek E. W. z dnia 21 lutego 2022 r. ponowiony przy piśmie z 11 marca 2022 r. o wydanie kopii dokumentów z akt sprawy prowadzonej przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w M. wymagał rozstrzygnięcia w trybie przepisu art. 73 k.p.a., ewentualnie czy zasadna była odmowa wydania kopii dokumentów z akt sprawy przy zastosowaniu przez organ I instancji art. 74 § 2 k.p.a. Przypomnieć należy, iż przepis art. 73 § 1 k.p.a., stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii, lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Z kolei z art. 73 § 1a k.p.a. wynika, że: "Czynności określone w § 1 dokonywane są w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu". W myśl art. 73 § 2 k.p.a.: "Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony." Zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że z uwagi na fakt pojawiających się przeciwstawnych poglądów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zakresie interpretacji art. 73 § 1 k.p.a., co prowadziło do niejednolitej praktyki organów w jego stosowaniu, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 8 października 2018 r. podjął uchwałę sygn. akt I OPS 1/18 następującej treści: "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy.". W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 51 ust. 3 Konstytucji RP przyznaje każdemu prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić jedynie ustawa. Poza wskazaniem dopuszczalnego źródła ograniczenia Konstytucja nie precyzuje postaci ograniczeń. Mogą mieć one zarówno wymiar podmiotowy, jak i przedmiotowy. W tym ostatnim zakresie ograniczenia mogą polegać na wskazaniu kategorii wyłączonych z dostępu urzędowych dokumentów lub zbiorów danych, ale także nakreśleniu ustawowych form udostępniania, rodzajach dopuszczalnych uprawnień w zakresie dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych. W postępowaniu administracyjnym taką funkcję spełniają obecnie przepisy art. 73 i art. 74 k.p.a. Regulacja ustawy zasadniczej (Konstytucji RP), uszczegółowiona elementami konstrukcyjnymi, określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 k.p.a.) pozwala sformułować prawo strony dostępu do akt sprawy - ujmowane jako fundamentalna gwarancja procesowa. Nie może w związku z tym budzić wątpliwości, że dostęp stron do akt sprawy to jeden ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, który z kolei stanowi istotny element zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. W tym zakresie zresztą dochodzi do zbiegu ochrony wynikającej z art. 2 i art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Oba przepisy należy odczytywać łącznie. W uzasadnieniu podjętej uchwały NSA wskazywał przy tym, że prawo wglądu w akta sprawy stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania, zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przez to prawo do obrony. Znajomość akt zapewnia realną możliwość składania wniosków dowodowych, co w konsekwencji pozwala wyjaśnić stan faktyczny spraw zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zauważył, że odczytując przepis art. 73 § 1 k.p.a. mieć należy jednak na względzie, że nie każda ze stron ma możliwość samodzielnego zapisania zawartości akt za pomocą najnowocześniejszych urządzeń technicznych, czy to ze względu na to, że ich nie posiada, czy to z uwagi na nieumiejętność posługiwania się nimi. W takiej sytuacji, odmowa wykonania kopii za pomocą dostępnych w biurze organu urządzeń prowadziłaby w istocie do nierówności pomiędzy stronami ze względu na dostępność nowych technologii, co nie może znaleźć akceptacji w demokratycznym państwie prawym. Powszechna dostępność np. kserokopiarek w urzędach i łatwość z jaką można w ten sposób uzyskać choćby kserokopię żądanego materiału z akt, powinna pozwolić rozwiązać tę sytuację w zgodzie z gwarancjami z art. 51 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP. Oznaczać to może jedynie odczytanie przepisu art. 73 § 1 k.p.a. jako dopuszczającego sporządzenie na wniosek strony kopii z akt, przy użyciu dostępnych w organie urządzeń, tak aby w dobie postępu technicznego możliwość utrwalenia treści akt przez stronę nie ograniczała się do notatek odręcznych, z istoty swej niegwarantujących w stosunkowo krótkim czasie takiego odwzorowania treści, jak np. kserokopia, czy fotokopia. (...) Dokonując interpretacji przepisu art. 73 § 1 k.p.a. mieć należy również na względzie, że odmowa udostępnienia stronom urządzeń pozostających na wyposażeniu organu stawia w gorszym położeniu osoby o niższym statusie materialnym, których na takie urządzenia nie stać bądź też osoby, które z racji wieku lub ułomności np. fizycznych, nie mogą samodzielnie z nich skorzystać. W tym miejscu wskazać trzeba, że powołana uchwała jest tzw. uchwałą abstrakcyjną, podjętą w składzie 7 sędziów NSA i posiada ogólną moc wiążącą na podstawie art. 269 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby, albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W późniejszym orzecznictwie respektując w pełni przywołaną uchwałę wskazywano, że rekonstruując wzór zachowania organu administracji w przedmiocie udostępniania akt należy wyjść poza literalne brzmienie art. 73 § 1 k.p.a. i zgodnie z celowościowymi i systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 3898/18, CBOSA). Zaznacza się przy tym, że choć obowiązek sporządzenia przez organ kserokopii akt nie ma charakteru bezwzględnego, jednak odmowa uwzględnienia takiego wniosku strony może nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4549/16, CBOSA). Takie rozumienie art. 73 § 1 k.p.a. nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie. W wyroku z 17 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 2369/21 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał natomiast, że niezależnie od ustalenia, czy konkretny podmiot jest stroną postępowania czy też nią nie jest, odmawiając wglądu do akt, należy wydać postanowienie. Brak rozstrzygnięcia w formie postanowienia świadczy o bezczynności podmiotu, do którego wpłynął wniosek o wgląd do akt. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd zaprezentowany w przywołanej wyżej uchwale i będąc związany poglądem w niej wyrażonym rozstrzygnął sprawę zgodnie z wyrażonym w niej stanowiskiem przyjmując, że udostępnienie akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. może polegać na sporządzeniu przez organ na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy rozstrzygając sprawę w ogóle nie zastosował się do wykładni art. 73 § 1 k.p.a., przedstawionej w uchwale z 8 października 2018 r. powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych sprzed jej wydania. Stwierdzenie o bezprzedmiotowości sprawy wywołanej wnioskiem skarżącej o wydanie kserokopii wskazanych dokumentów z akt sprawy nie znajduje zatem uzasadnienia w świetle przywołanej wyżej argumentacji. Należy zaznaczyć, że wniosek skarżącej dotyczył "wydania kopii zwykłej" dokumentów, na które organ powołał się w postanowieniu z 15 grudnia 2021 r. i jako taki powinien zostać rozpatrzony w powyższym trybie. Odmowa zaś jego uwzględnienia mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia w dokonaniu czynności zakreślonych żądaniem strony. Oczywiście, odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a., co zostało już wcześniej wyjaśnione. Dlatego ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. będzie zobowiązany uwzględnić wyżej wskazane przesłanki związane z umożliwieniem wydania kserokopii dokumentu z akt sprawy w świetle uchwały NSA z 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18 i odniesie zakres żądania sporządzenia kserokopii dokumentów z akt sprawy do możliwości technicznych organu. Odnosząc się do argumentów skargi związanych z brakiem odpowiedzi na pozostałe zagadnienia zakreślone w piśmie z 21 lutego 2022 r. oraz objęte ponagleniem należy zaznaczyć, że kwestie te wykraczają poza zakres rozpoznawanej sprawy, która dotyczyła wyłącznie legalności postanowienia opartego na art. 73 k.p.a. Ocenie w tym postępowaniu podlegała więc jedynie kwestia, czy zaistniały przesłanki do zastosowania w sprawie przepisu art. 74 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 ww. ustawy uwzględniając uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 100 zł.