VII SA/Wa 2398/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi P R na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) postanowieniem z [...] października 2020r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2020 r. poz. 1333), po rozpatrzeniu zażalenia P R – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (PINB) z [...] sierpnia 2020r. nr [...] , odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie sposobu użytkowania lokalu gastronomicznego w budynku wielorodzinnym przy ul. [...]. Organ wskazał, że postanowieniem z [...] sierpnia 2019r. PINB odmówił wszczęcia – na wniosek P R - postępowania w tej sprawie, a [...]WINB postanowieniem z [...] listopada 2019r. utrzymał je w mocy. Wyrokiem z 20 maja 2020r. sygn. VII SA/Wa 129/20 WSA w W-wie uchylił ww. postanowienia. Orzekając ponownie organ powiatowy wydał ww. postanowienie. [...]WINB przytoczył art. 61a § 1 kpa, wskazując na obowiązek sprawdzenia przed wszczęciem postępowania, czy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Organ wskazał, że PINB przeprowadził z urzędu postępowanie w przedmiocie tożsamym z objętym wnioskiem P R, zakończone decyzją z [...] lutego 2020r. o odstąpieniu od wydania nakazu na podstawie art. 71a Prawo budowlane w sprawie sposobu użytkowania ww. lokalu gastronomicznego. Do kiedy ww. ostateczna decyzja pozostaje w obrocie prawnym, to korzysta z ochrony (art. 16 kpa). Nie można zatem ponownie prowadzić postępowania w tożsamej sprawie, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Wydanie bowiem kolejnej decyzji w tym samym przedmiocie czyniłoby ją nieważną - art. 156 § 1 pkt 3 kpa (wyrok SN z 9 września 2015 r. III UK 16/15). Organ zaznaczył, że wprawdzie uprzednie postanowienia uchylił Sąd wyrokiem z 20 maja 2020r. sygn. VII SA/Wa 129/20, wskazując na konieczność oceny indywidualnego interesu skarżącego we wszczętym postępowaniu, skoro jednak przed ww. wyrokiem PINB wydał decyzję z [...] lutego 2020r., to nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 145 §1 pkt 4 kpa strona może złożyć wniosek o wznowienie postępowania. [...]WINB podkreślił, że zarzuty merytoryczne skierowane do ww. decyzji nie mogą być przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Skargę na ww. postanowienie złożył P R zarzucając naruszenie: a) art. 61a §1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania mimo braku uzasadnionych przyczyn, b) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niewykonanie wskazań Sądu zawartych w wyroku z 20 maja 2020 r. sygn. VII SA/Wa 129/20. c) art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, w tym zaniechanie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym niewyjaśnienie, czy działalność lokalu gastronomicznego "[...]" ma wpływ na nieruchomości sąsiednie, w tym lokal skarżącego, co uniemożliwiło weryfikację interesu prawnego w sprawie ustalenia prawidłowości użytkowania budynku. Skarżący wniósł o uchylenie ww. postanowień wskazując, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania może być wydanie rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, a więc tożsamej przedmiotowo i podmiotowo. Natomiast decyzji z [...]lutego 2020 r. nie doręczono skarżącemu i nie zawiadomiono o ww. postępowaniu. Nadto, przedmiot sprawy skonkretyzował Sąd w ww. wyroku wskazując, że żądanie skarżącego dotyczyło wszczęcia postępowania w sprawie sposobu użytkowania lokalu baru "[...]", w tym w zakresie korzystania z wentylacji mechanicznej oraz nieprawidłowego działania zamontowanej izolacji termicznej, powodującego znaczne podwyższenie temperatury w lokalu skarżącego nr [...], znajdującym się nad ww. lokalem gastronomicznym. Jeżeli zatem PINB prowadził bez wiedzy skarżącego postępowanie w tożsamej sprawie, to naruszył jego prawa jako strony w sprawie uciążliwości wpływających na lokal skarżącego. Ponadto, PINB przyznał skarżącemu statusu strony, skoro jako przesłankę odmowy wszczęcia postępowania wskazał "inne uzasadnione przyczyny". Jeżeli zatem tożsamy przedmiot miało postępowanie zakończone decyzją z [...] lutego 2020 r., to w tamtym postępowaniu skarżący winien mieć też status strony. Zdaniem strony, PINB naruszył też art. 153 p.p.s.a., bowiem Sąd udzielił precyzyjnych wytycznych wskazując, że "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona oceny indywidualnego interesu prawnego skarżącego po wszczęciu postępowania i w zależności od jej wyniku podejmie czynności wyjaśniające zmierzające do załatwienia sprawy lub umorzy postępowanie w ramach nadzoru budowlanego w oparciu o art. 105 §1 k.p.a. uznając jego prowadzenie za bezprzedmiotowe". Organ jednak zignorował powyższą ocenę. Organ również wskazał, że decyzją z [...]lutego 2020 r. odstąpił od wydania nakazu z art. 71a cyt. ustawy. Jednak – w ocenie skarżącego - przepis ten nie przewiduje rozstrzygnięcia o odstąpieniu od wydania nakazu, co potwierdza orzecznictwo i doktryna. W ocenie skarżącego, przy badaniu interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiadującej z lokalem gastronomicznym, zachodzi konieczność ustalenia, czy lokal ten może mieć szkodliwy wpływ na lokal skarżącego. Takich czynności organy jednak nie przeprowadziły, czym naruszyły art. 7 oraz 77 k.p.a. Ustalenie zatem, czy skarżący jest stroną postępowania wymagało przeprowadzenia postępowania. Dopiero czynności podejmowane w postępowaniu stwarzają możliwość weryfikacji interesu prawnego skarżącego. W demokratycznym państwie prawnym jednostka wnosząca o udzielenie ochrony prawnej nie może zostać pozbawiona prawa do procesu, a zatem do rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania udzielenia jej ochrony prawnej w drodze postępowania organów państwa regulowanego przepisami powszechnie obowiązującymi" (uchwała NSA z dnia 5 grudnia 2011r. sygn. akt II OPS 1/11, ONSA/WSA 2012/2/17). Działanie PINB pozbawiło skarżącego prawa do rozstrzygnięcia jego żądania, a także ochrony prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z uwagi na to, że przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym - Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie wydane ponownie na podstawie art. 61a § 1k.p.a w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Przypomnieć zatem należy, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowi - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Te "inne uzasadnione przyczyny" to m.in. res iudicata - funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy. Nie można bowiem ponownie żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Doktryna i orzecznictwo sądowe jest zgodne, że warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na mocy art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje tylko wówczas gdy występują w sprawie te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Co do zasady rację ma zatem organ wojewódzki, że zakończenie postępowania decyzją merytoryczną stanowi przeszkodę do prowadzenia ponownego postępowania w tym samym przedmiocie między tymi samymi stronami. Jednak w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Niewątpliwie toczyło się postępowanie jurysdykcyjne, zakończone decyzją z [...] lutego 2020r., niemniej w odmiennym przedmiocie niż wynika to z wniosku skarżącego. Organ przeprowadził bowiem postępowanie w trybie art. 71a Prawa budowlanego, a więc w sprawie legalności sposobu użytkowania spornego lokalu gastronomicznego, natomiast skarżący – pomimo wskazania w żądaniu zbadania sposobu użytkowania – domagał się w istocie przeprowadzenia kontroli w zakresie korzystania z wentylacji mechanicznej oraz nieprawidłowego działania izolacji termicznej, powodującego w jego lokalu nr [...] - usytuowanym bezpośrednio nad lokalem gastronomicznym - znaczne podwyższenie temperatury. Skarżący nie kwestionował zatem samego sposobu użytkowania ww. baru, ale wpływ jaki jego funkcjonowanie ma na jego lokal mieszkalny. W tym miejscu Sąd zaznacza, że faktem powszechnie znanym, a więc nie wymagającym dowodu, jest okoliczność, że prowadzenie działalności gastronomicznej polegającej na przygotowywaniu dań typu "kebab" wymaga obróbki termicznej mięsa w wysokich temperaturach. W takim przede wszystkim zakresie winno być prowadzone postępowanie kontrolne organów nadzoru budowlanego. Powinnością organu nadzoru budowlanego w każdym postepowaniu jest dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz ocena jakie przepisy należy zastosować, a więc dokonanie subsumcji stanu faktycznego pod treść normy prawnej. Przepisy art. 50-51 i 71a Prawa budowlanego obejmują swoim zakresem dwa różne postępowania. Pierwsze z nich dotyczy postępowania naprawczego (doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem), drugie odnosi się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dokonanej bez wymaganego zgłoszenia. W związku z powyższym nie występowała w niniejszej sprawie tożsamość przedmiotowa, jak i nie występowała tożsamość podmiotowa, skoro skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lutego 2020r. W konsekwencji bezpodstawnie organ odwoławczy przyjął, że zachodziły inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. powodujące, że postępowanie nie może być wszczęte. Sąd miał również na uwadze, że zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku tut. Sądu z 20 maja 2020 r. sygn. VII SA/Wa 129/20 organy miały obowiązek we wszczętym postępowaniu zbadać, czy skarżący posiada przymiot strony. Niemniej, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ przyznał skarżącemu status strony, skoro przeszedł do kolejnego etapu badania wniosku tj. w zakresie innych uzasadnionych przyczyn stanowiących przeszkodę do prowadzenia postępowania. Stanowisko to należy podzielić. Skarżący jako właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] usytułowanego bezpośrednio nad barem gastronomicznym posiada bowiem indywidualny interes prawny, niezależny od Wspólnoty Mieszkaniowej funkcjonującej w budynku wielorodzinnym przy ul. [...]. Skarżący wskazywał bowiem, że w jego lokalu doszło do wzrostu temperatury wynikającej z użytkowania palników gazowych oraz niewydolnej wentylacji, na potwierdzenie czego złożył wyniki pomiarów temperatury. Prawidłowość działania instalacji i urządzeń gazowych jak i wentylacyjnych, w tym termoizolacyjnych winna być zatem zbadana we wszczętym na wniosek skarżącego postępowaniu. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku.