VII SA/Wa 2368/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2022 r., znak DON.7101.301.2022.ANE w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

1. Zaskarżonym postanowieniem z 28 września 2022 r., znak: DON.7101.301.2022.ANE, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia W L-P (dalej: "skarżąca") na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "Małopolski WINB") z 28 lipca 2022 r., nr 583/2022, znak: WOP.771.50.2021.EHOR - utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] (dalej: "PINB"), decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...], znak: [...] orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, dotyczących realizacji parkingów osiedlowych przy blokach nr [...], [...], [...], [...], [...]os. [...]w [...], ze względu na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Małopolski WINB (po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB z [...]listopada 2013 r.) - postanowieniem z 28 lipca 2022 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. GINB przytoczył i opisał przesłanki odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Powołując się na orzecznictwo wyjaśnił definicje strony postępowania administracyjnego, określoną w art. 28 k.p.a., oraz cechy i różnice między interesem prawnym (i jego wykazaniem), a interesem faktycznym. Podzielił ustalenia organu I instancji, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] listopada 2013 r. Zaznaczył, że z księgi wieczystej nr [...], ustanowionej dla dz. nr [...]obr. [...] [...]w [...] (na której m.in. usytuowano sporne miejsca parkingowe), wynika, że właścicielem ww. nieruchomości jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". W usytuowanym zaś na terenie ww. działki budynku mieszkalnym wielorodzinnym wydzielono lokale mieszkalne, stanowiące odrębne przedmioty własności. Stosownie do art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r., o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1465 ze zm.; dalej: "u.s.m."), w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 24 czerwca 1994 r., o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm.; dalej: "u.w.l."), z tym zastrzeżeniem, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uprawnienia związane z zarządem nieruchomością wspólną są wykonywane przez Spółdzielnię, nie zaś przez poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. Podkreślił, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w sprawach z zakresu prawa budowlanego, mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 u.w.l. Uznanie właściciela lokalu za stronę jest wyjątkiem. Może mieć miejsce w sytuacji, gdy wykaże on, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu. Dopiero więc w sytuacji kiedy właściciel wylegitymuje się indywidualnym interesem prawnym, odrębnym od interesu prawnego spółdzielni, bądź wspólnoty mieszkaniowej, może występować w charakterze strony obok wspólnoty mieszkaniowej czy też spółdzielni mieszkaniowej. W takiej sytuacji powinien on wskazać konkretną zindywidualizowaną okoliczność, która godzi w jego interes oraz przepis prawa, który upoważnia go do działania. Za niedopuszczalne uznał przyjęcie poglądu, że każdy członek spółdzielni mieszkaniowej już z samego faktu posiadania prawa odrębnej własności lokalu oraz stosownego udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu ma być uznany za stronę wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących inwestycji na nieruchomości wspólnej, czy też na nieruchomości sąsiedniej. GINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie najistotniejszą kwestia była okoliczność, że skarżąca nawet nie posiada tytułu własności do lokalu mieszkalnego nr [...]os. [...] w [...]. Z zapisów księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla ww. lokalu mieszkalnego wynika, że skarżącej przysługuje jedynie bezpłatna, dożywotnia służebność mieszkania w lokalu nr [...]. Przytoczył fragment uzasadnienia wyroku NSA z 5 grudnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 179/14), w którym Sąd stwierdził: "(...) ta sama nieruchomość może być równocześnie obciążona różnymi prawami rzeczowymi, tj. prawem własności oraz innym prawem rzeczowym, tj. użytkowaniem wieczystym albo ograniczonym prawem rzeczowym. Skoro byt ograniczonego prawa rzeczowego jest uzależniony od bytu silniejszego prawa rzeczowego, to interes prawny będący podstawą legitymacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym dotyczącym nieruchomości wynika bezpośrednio z norm regulujących "silniejsze" prawa rzeczowe, a jedynie pośrednio z norm regulujących ograniczone prawa rzeczowe. Z perspektywy specyfiki prawa administracyjnego brak bezpośredniości tego związku z normami regulującymi ograniczone prawa rzeczowe powoduje, że taki pośredni interes ma jedynie charakter interesu faktycznego nie podlegającego samodzielnej ochronie. Jedynie w takim przypadku, w którym ustawodawca wyraźnie wskazałby na normy regulujące ograniczone prawa rzeczowe jako źródła interesu prawnego, dopuszczalne byłoby budowanie na tych normach konstrukcji legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Podmiot ograniczonego prawa rzeczowego nie ma interesu prawnego w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych regulujących status właścicielski nieruchomości ". W ocenie organu odwoławczego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie dało się obiektywnie stwierdzić, aby skarżącej przysługiwał osobisty, bezpośredni, własny, indywidualny, konkretny i aktualny interes prawny. Zainteresowanie skarżącej rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosowanych czynności organu administracji. Zatem nie jest uprawniona do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji PINB z [...]listopada 2013 r. Organ dodał, że skarżąca (wbrew jej twierdzeniom), nie brała udziału ani w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...]z [...]lipca 2001 r., o pozwoleniu na budowę miejsc parkingowych, ani w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Małopolskiego z 21 lipca 2009 r. Tym samym złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot nie legitymujący się przymiotem strony (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie), stanowi przesłankę o charakterze podmiotowym, skutkującą odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego. Podnoszone w zażaleniu argumenty oraz żądania pozostały więc bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, GINB postanowieniem z 28 września 2022 r., znak: DON.7101.301.2022.ANE, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. 2. W L-P, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z 28 września 2022 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: "utrzymanie w mocy rażącego naruszenia prawa w postaci utrzymania decyzji z dnia [...]listopada 2013 r. skierowanego do osoby niebędącej stroną, a w konsekwencji obarczenie wadami wskazanymi w art 156 § 1 pkt 2 i 4 KPA ". W uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. 3. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięć organów, w których odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...]listopada 2013 r. o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych dotyczących realizacji parkingów osiedlowych przy blokach opisanych w decyzji, ze względu na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organów, skarżąca nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu tej decyzji. Sprawa dotyczyła zatem wyłącznie kwestii formalnych zakończonych odmową wszczęcia postępowania administracyjnego a podnoszone przez skarżącą argumenty nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej, przysługuje jej status strony w postępowaniu ze względu na fakt członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej, która wybudowała sporny parking. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie stronie skarżącej. Zatem wszelkie zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne. 2. W pierwszej kolejności wskazać nalży na okoliczności faktyczne i prawne mające zasadnicze znaczenie dla sprawy: - właścicielem nieruchomości na której urządzony jest sporny parking jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" (por. KW nr [...] ustanowionej dla działki nr [...]obr. [...] w [...]); - na terenie ww. działki w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wydzielono lokale mieszkalne stanowiące odrębne przedmioty własności; - skarżąca nie brała udziału ani w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...]z [...]lipca 2001 r. o pozwoleniu na budowę miejsc parkingowych, ani w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Małopolskiego z 21 lipca 2009 r.; - skarżąca jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]"; - skarżąca nie posiada jednak tytułu własności do lokalu mieszkalnego nr [...] os. [...]w [...]- jak wynika KW nr [...] prowadzonej dla tego lokalu mieszkalnego, skarżącej przysługuje bezpłatna, dożywotnia służebność mieszkania w lokalu nr [...]. 3. Biorąc pod uwagę opisane wyżej okoliczności, wskazać należy na kilka zasadniczych wniosków. Po pierwsze - zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy może nastąpić z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznych) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. inną decyzją ostateczną. Zatem wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Wynika z tego, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek taki pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony. Takie też, w pełni zasadne i zgodne z prawem, czynności procesowe podjęły w niniejszej sprawie organy. Stosowanie art. 61a k.p.a. powinno być ograniczone tylko do oczywistych przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, zatem takich, które wprost - bez koniecznej interpretacji stanu faktycznego lub prawnego - prowadzą do wniosku, że postępowanie nie może być wszczęte, bo żądanie nie pochodzi od strony albo z innych przyczyn nie może być załatwione w takim postępowaniu (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1312/19). Po drugie – zasadnie organy wskazały, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być wywiedziony zatem z konkretnego przepisu prawa materialnego. Innymi słowy mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mogącego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ. Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Innymi słowy mówiąc, wykazanie interesu prawnego, to ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Interesu prawnego nie należy mylić zatem z interesem faktycznym, tj. sytuacji, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie jest poparte przepisami prawa. Zatem o fakcie, czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja do bycia stroną nie decyduje jego wewnętrzne przekonanie lecz norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Wskazać bowiem należy, że nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu, a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. Interes ten musi mieć postać kwalifikowaną. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma zatem przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też kwestionowania zapadłych w nim rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Lublinie z 27 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 612/12). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Odmowa wszczęcia postępowania z tego powodu, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2510/21). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Po trzecie - zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 u.s.m. w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z tym zastrzeżeniem, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l. Z powyższego wynika zatem, że uprawnienia związane z zarządem nieruchomością wspólną są wykonywane przez Spółdzielnię, nie zaś przez poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. W sprawach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego, mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 u.w.l. Uznanie właściciela lokalu za stronę jest wyjątkiem. Może mieć miejsce w sytuacji, gdy wykaże on, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 719/16). Dopiero więc w sytuacji kiedy właściciel wylegitymuje się indywidualnym interesem prawnym, odrębnym od interesu prawnego spółdzielni, bądź wspólnoty mieszkaniowej, może występować w charakterze strony obok wspólnoty mieszkaniowej czy też spółdzielni mieszkaniowej. W takiej sytuacji winien on wskazać konkretną zindywidualizowaną okoliczność, która godzi w jego interes oraz przepis prawa, który upoważnia go do działania (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 342/20). Za niedopuszczalne uznać należy przyjęcie poglądu, iż każdy członek spółdzielni mieszkaniowej już z samego faktu posiadania prawa odrębnej własności lokalu oraz stosownego udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu ma być uznany za stronę wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących inwestycji na nieruchomości wspólnej, czy też na nieruchomości sąsiedniej (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 137/19). Spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje ex lege zarząd nieruchomością wspólną, tak samo jak zarząd nieruchomościami stanowiącymi jej wyłączną własność (por. postanowienie SN z 25 listopada 2020 r., sygn. akt I CSK 301/17). Zatem wykonywanie zarządu przez spółdzielnię mieszkaniową zostało uregulowane w u.s.m. w sposób kompleksowy i spójny i stanowi wyraz kompromisu koniecznego w sytuacji skomplikowanego układu stosunków własnościowych spółdzielni i właścicieli lokali wyodrębnionych (por. postanowienie SN z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I CSK 344/17). Po czwarte - istotną kwestią w niniejszej sprawie jest również to, że skarżąca nie posiada tytułu własności do lokalu mieszkalnego nr [...]os. [...]w [...] , gdyż przysługuje Jej jedynie bezpłatna, dożywotnia służebność mieszkania w lokalu nr [...]. W orzecznictwie wskazuje się, że podmiot ograniczonego prawa rzeczowego nie ma interesu prawnego w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych regulujących status właścicielski nieruchomości (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 179/14). Służebność mieszkania, stanowiąca szczególny rodzaj służebności osobistej, jest ograniczonym prawem rzeczowym pozwalającym korzystać - w granicach służebności - z cudzej nieruchomości (iura in re aliena – por. postanowienie SN z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II CZ 93/17; wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1179/10). 4. Podsumowując, zasadnie zatem w niniejszej sprawie przyjęły organy, że skarżącej nie przysługiwał osobisty, bezpośredni, własny, indywidualny, konkretny i aktualny interes prawny. Zainteresowanie wnioskodawczyni rozstrzygnięciem niniejszej sprawy administracyjnej nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosowanych czynności organu administracji W związku z tym, skarżąca nie była uprawniona do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] listopada 2013 r. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot nie legitymujący się przymiotem strony stanowi przesłankę o charakterze podmiotowym, skutkującą odmową wszczęcia postępowania w sprawie. 5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.