II OSK 758/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. G., M. G., A. K., M. K., S. K., P. K., A. S., A. S., K. P., M. P., A. R., M. R., M. M., H. M., K. K., A. L., M. T., M. T., A. S.-D., R. D., A. W., M. K., M. K., K. W.-K., M. C., D. C., M. Z., K. Z.-Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 573/19 w sprawie ze skargi P. G., M. G., A. K., M. K., S. K., P. K., A. S., A. S., K. P., M.P., A. R., M. R., M. M., H. M., K. K., A. L., M. T., M. T., A. S.-D., R. D., A. W., M. K., M. K., K. W.-K., M. C., D. C., M. Z., K. Z.-Z. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 8 marca 2019 r. nr 219/2019 w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 573/19 oddalił skargę [...] (dalej jako skarżący) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 8 marca 2019 r. nr 219/2019 w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] (dalej jako PINB) postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2018 r. nr 267/2018 na podstawie art. art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1, art. 81c ust. 1, art. 83 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej jako ustawa) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy: "sieci kanalizacji deszczowej na osiedlu domów jednorodzinnych na działkach nr ewid. od [...] do [...] oraz w drodze gminnej na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...] " ustalił właścicielom działek nr [...] wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości 200 000 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na działkach powstałych z podziału działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości [...] znajduje się zrealizowana samowolnie przez wspólników spółki cywilnej [...] s.c. [...] - kanalizacja deszczowa, która obsługuje osiedle domów jednorodzinnych położonych przy ul. [...] - [...] i odprowadza wody opadowe do kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w pobliskiej działce drogowej nr [...]. Organ I instancji ustalił, że sieć kanalizacji opadowej, której dotyczy postępowanie, stanowi obiekt budowlany wykonany w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, a ustalony inwestor robót tj. wspólnicy spółki cywilnej [...] s.c. nie legitymują się prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami zabudowanymi przedmiotową siecią kanalizacji opadowej. Następnie PINB wdrożył postępowanie legalizacyjne określone w przepisach art. 48 i następne ustawy, mające na celu usunięcie skutków stwierdzonej samowoli budowlanej. PINB postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2014 r. nr 242/2014 na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy nakazał właścicielom nieruchomości utworzonych z działek nr [...] - nr [...] (zabudowanych domami jednorodzinnymi obsługiwanymi przez tę kanalizację deszczową) wstrzymanie prowadzenia robót przy przedmiotowej kanalizacji deszczowej i zobowiązał te osoby do przedłożenia wymaganej prawem dokumentacji w celu rozważenia możliwości legalizacji samowoli w terminie do dnia 26 września 2014 r. W następstwie dokonanej pozytywnej weryfikacji zgodności z prawem przedłożonych dokumentów, PINB postanowieniem z dnia 3 lutego 2015 r. nr 45/2015 na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 5 ustawy ustalił opłatę za legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej w kwocie 200.000 zł. PINB obciążył tą opłatą właścicieli nieruchomości tworzących osiedle domów jednorodzinnych położonych przy ul. [...] - [...] w [...], którego obsłudze w zakresie odprowadzania wód opadowych służy przedmiotowa kanalizacja deszczowa. Na skutek zażalenia wniesionego przez skarżących, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej jako MWINB) postanowieniem z dnia 23 września 2015 r. nr 1288/2015 uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ocenę prawną organu I instancji w zakresie przyjętej procedury likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej, a także uznał również za prawidłową kwalifikację budowli i ustaloną wysokość opłaty legalizacyjnej. MWINB zwrócił jednocześnie uwagę, że lokalizacja przedmiotowej sieci kanalizacji deszczowej nie została przez organ I instancji precyzyjnie określona, co rzutowało m. in. na wadliwie określony krąg stron postępowania. Wskazał, że z materiału dowodowego sprawy wynikało, że odcinek przedmiotowej kanalizacji deszczowej znajduje się również na działce ewidencyjnej nr [...], której właściciel nie brał udziału w sprawie. MWINB zwrócił również uwagę na konieczność dokonania pogłębionej analizy, czy legalizacja spornej inwestycji była warunkowana uprzednim pozyskaniem stosownego pozwolenia wodnoprawnego. W wyniku ponownego przeprowadzenia oględzin przedmiotowej kanalizacji deszczowej PINB ustalił, że stan obiektu nie uległ zmianie od czasu poprzedniej inspekcji. Z ustaleń PINB wynikało, że przedmiotowa sieć kanalizacyjna miała być połączona z kanalizacją deszczową pobliskiego "Osiedla [...]" oraz, że wody opadowe z drogi gminnej nie są odprowadzane do tej kanalizacji deszczowej. Przedstawiciel Gminy Mogilany oświadczył, że gmina wyraża zgodę na legalizację przedmiotowej kanalizacji w części usytuowanej w działce drogowej nr [...] (ul. [...] w [...]). Z kolei uczestniczący w oględzinach pełnomocnik J. O. - I., pełniącej funkcję zarządcy części wspólnych "Osiedla [...]" nie wyraził zgody na legalizację samowoli budowlanej, motywując to stanowisko brakiem porozumienia z właścicielami zabudowań obsługiwanych przez tę kanalizację deszczową. Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia 25 listopada 2016 r. nr 697/2016 zobowiązał właścicieli budynków obsługiwanych przez przedmiotową kanalizację deszczową do uzupełnienia w terminie do dnia 20 lutego 2017 r. złożonej dokumentacji projektowej legalizowanej inwestycji poprzez: dostarczenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek nr [...] i nr [...], położonych w [...] oraz uzupełnienie projektu budowlanego o wyjaśnienie dotyczące potrzeby pozyskania pozwolenia wodnoprawnego dla przedmiotowej sieci kanalizacji deszczowej. Wyznaczony termin był następnie jednokrotnie prolongowany. Po otrzymaniu uzupełnionej dokumentacji oraz faktu wydania przez Starostę Krakowskiego decyzji z dnia 22 maja 2012 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego dla przedmiotowej inwestycji, PINB postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2018 r. nr 267/2018 PINB uznał, że legalizacja samowoli budowlanej pozostaje możliwa, a warunkiem kontynuacji wdrożonej procedury jest nałożenie opłaty legalizacyjnej. W wyniku zażalenia skarżących MWINB postanowieniem z dnia 8 marca 2019 r. nr 219/2019 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji dopuścił się istotnego uchybienia, sprowadzającego się do pominięcia starannej analizy złożonej dokumentacji przez pryzmat przesłanek zawartych w art. 48 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy, których ziszczenie się dopiero warunkowało przejście do dalszego etapu procedury legalizacyjnej związanego z ustaleniem opłaty legalizacyjnej. Zastosowanie przewidzianej przez przepisy art. 48 i 49 ustawy procedury legalizacyjnej, wymagało od organu nadzoru budowlanego starannego sprawdzenia, czy podmioty będące adresatami zaskarżonego rozstrzygnięcia, będące osobami zainteresowanymi legalizacją samowoli budowlanej - właścicielami posesji zabudowanych domami jednorodzinnymi oznaczonymi numerami porządkowymi [...] - [...] przy ul. [...], z których wody opadowe odprowadzane są za pośrednictwem przedmiotowej sieci kanalizacyjnej - legitymują się tytułem prawnym do gruntu zabudowanego legalizowanym obiektem budowlanym. MWINB zwrócił uwagę, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania terenem inwestycji nie zostało dotychczas złożone przez podmioty zobowiązane do tego na podstawie postanowienia PINB. W ocenie organu II instancji złożone do akt oświadczenie datowane na dzień 24 września 2014 r. zostało podpisane w imieniu ówczesnych właścicieli posesji zabudowanych domami jednorodzinnymi oznaczonymi numerami porządkowymi [...] - [...] przy ul. [...] przez pełnomocnika w osobie M. K. Tymczasem, w ocenie organu odwoławczego, w postępowaniu legalizacyjnym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składa zawsze inwestor lub właściciel obiektu budowlanego zainteresowany jego legalizacją. Czynność ta musi być dokonana przez te osoby osobiście ze względu na rygor odpowiedzialności karnej, która to odpowiedzialność jest zindywidualizowana. Tym samym, zdaniem organu II instancji, wykluczone jest w takiej sytuacji działanie przez pełnomocnika, jeżeli inwestorem/właścicielem obiektu jest osoba fizyczna. Dalej organ odwoławczy uznał, że niezależnie od wadliwości oświadczenia z dnia 24 września 2014 r., organ I instancji nie rozważył należycie znaczenia znanych mu okoliczności, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia dochodziło do zmian składu osobowego właścicieli nieruchomości i zabudowań wchodzących w skład osiedla przy ul. [...] [...] - [...] w [...]. Z osnowy zaskarżonego postanowienia wynika, że PINB przy ustalaniu adresatów ustalonej opłaty legalizacyjnej uwzględnił m. in. A. L. i K. W. - K. - jako nowych właścicieli dwóch budynków wchodzących w skład osiedla przy ul. [...] w [...]. MWINB wskazał, że umknęło jednak organowi I instancji, że nowi właściciele również nie złożyli stosownych oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do całej przedmiotowej kanalizacji deszczowej. Nie budzi wątpliwości organu II instancji, że tego rodzaju nieprawidłowość uniemożliwia zalegalizowanie przedmiotowej inwestycji. Podnoszona przez PINB okoliczność, że działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] nie są obsługiwane przez sporną kanalizację deszczową pozostaje, zdaniem organu odwoławczego, bez jakiegokolwiek znaczenia w kwestii aktualności obowiązku legitymowania się przez adresatów opłaty legalizacyjnej prawem do dysponowania w/w działkami na cele budowlane. Kluczowe jest bowiem to, że na tych działkach znajdują się istotne elementy samowolnie pobudowanej sieci kanalizacji opadowej (przewody, studzienki). Organ II instancji stwierdził, że do chwili obecnej właściciele nieruchomości przy ul. [...] w [...], które są obsługiwane przez samowolnie pobudowaną kanalizację deszczową, nie przedłożyli takiego oświadczenia w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...] - nr [...], nr [...] i nr [...], na których znajdują się elementy legalizowanej inwestycji liniowej. Zdaniem organu II instancji niespełnienie wymogu przedstawienia dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujących na uprawnienie do wykonania legalizowanych robót budowlanych, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy a contrario skutkuje odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym - zastosowaniem sankcji określonej w art. 48 ust. 4 ustawy. W ocenie organu odwoławczego niezależnie od powyższego, złożone przez właścicieli zabudowań przy ul. [...] w [...] dokumenty na obecnym etapie sprawy błędnie zostały uznane za kompletne i odpowiadające wymaganiom określonym w art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji przeoczył, że w przypadku legalizowanej inwestycji nie zostało wydane wymagane przepisami pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych oraz na wykonanie urządzenia wodnoprawnego. Reasumując, zdaniem MWINB, organ I instancji przy ocenie dokumentacji warunkującej dopuszczalność ustalenia opłaty legalizacyjnej poprzestał na stwierdzeniu, że dokumentacja została faktycznie złożona, ale bez merytorycznej analizy jej zawartości. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia PINB doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że organ I instancji dokonał bardzo pobieżnej oceny wykonania przez podmioty zainteresowane legalizacją samowoli budowlanej obowiązku dostarczenia dokumentacji wymaganej dla pomyślnego ukończenia tej procedury. Zdaniem organu II instancji organ I instancji naruszył tym samym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie organu II instancji organ I instancji nie zapewnił ponadto udziału w postępowaniu ustanowionemu przez stronę J. O.-I. pełnomocnikowi procesowemu. Skarżący wnieśli skargę na to postanowienie domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo odczytał normę, jaką zawiera art. 49 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu byłoby pozbawione racji ustalanie wysokości opłaty legalizacyjnej, jeżeli inwestor nie spełniłby warunków do legalizacji obiektu. Sąd zauważył, że wprawdzie ustawa mówi o ustaleniu wysokości opłaty, ale przyjąć należy, że poza ustaleniem samej wysokości opłaty (obliczenia kwoty do zapłaty) organ ustala także obowiązek jej zapłaty, a zatem, czy zachodzą przesłanki merytoryczne do jej ustalenia. Fakt, że tylko pozytywna weryfikacja wszystkich aspektów wpływających na możliwość legalizacji samowoli budowlanej uprawnia organ do ustalenia opłaty legalizacyjnej uprawnia, zdaniem Sądu, do stwierdzenia, iż kontroli organu II instancji nie podlega tylko kwestia wysokości tej opłaty, ale też czy zaszły podstawy do jej na nałożenia, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, że konsekwencją stosowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego także przy rozpoznawaniu zażalenia na postanowienie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej jest to, że organ II instancji nie kontroluje jedynie, czy wysokość opłaty legalizacyjnej została prawidłowo obliczona, ale też, czy zachodziły podstawy do jej nałożenia. W postępowaniu legalizacyjnym organ zobowiązuje inwestora do złożenia dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy, między innymi oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Następnie jest zobowiązany do weryfikacji tego oświadczenia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że tylko pozytywna weryfikacja oświadczenia oraz pozostałych okoliczności, o których mowa w art. 49 ust 1 ustawy, uprawnia organ do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę we wszystkich tych aspektach tj. także czy zaistniały okoliczności uprawniające organ do ustalenia opłaty. Co do zasady inwestor nie musi wykazać, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane posiada, ale jego oświadczenie podlega merytorycznej kontroli organu, który prawdziwość tego oświadczenia może zakwestionować. Organ musi jednak w pierwszej kolejności ocenić, czy oświadczenie zostało prawidłowo złożone. W tym kontekście Sąd stwierdził, że organ I instancji nie uzyskał oświadczeń o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane od wszystkich inwestorów, a oświadczenie złożone prze pełnomocnika było wadliwe bowiem nie miał on prawa do złożenia takiego oświadczenia, gdyż reprezentował osoby fizyczne, a nie prawne, co spowodowało, że wydanie postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej było przedwczesne. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zarzucili w niej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem gdyby nie to naruszenie, Sąd I instancji musiałby uchylić zaskarżone postanowienie, a to: 1. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi w zakresie przyjęcia, że do zatwierdzenia projektu budowlanego konieczne jest dysponowanie przez skarżących pozwoleniem wodnoprawnym oraz nieprawidłowe ustalenie stron postępowania, 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie skarżonego postanowienia pomimo naruszenia przez organ przepisów: a) art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. polegającego na wydaniu przez organ postanowienia uchylającego postanowienie organu I instancji i przekazującego sprawę do rozpatrzenia temu organowi, pomimo że winien był orzec co do istoty sprawy, b) art. 388 ust. 2 ustawy Prawo wodne polegającego na jego błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji w trybie art. 49 ust. 4 pkt 2 ustawy powinno być poprzedzone wydaniem pozwolenia wodnoprawnego, c) art. 49 ust. 3 ustawy poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie do przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. 3. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie skarżonego postanowienia pomimo naruszenia przez organy: a) art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i tratowanie jako strony pani J. O.-l., która stroną nie jest, co powinno prowadzić do oddalenia jej zażalenia, b) art. 389 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie jest konieczne wydanie pozwolenia wodnoprawnego pomimo tego, że właściciele działek [...] -[...] korzystają z kanalizacji deszczowej uwzględnionej w pozwoleniu wodnoprawnym, a nadto, że to korzystanie opiera się na istniejącym już urządzeniu wodnym - wylocie tejże kanalizacji, co powinno prowadzić do rozpatrzenia istoty sprawy oraz wskazania innych wytycznych w rozumieniu art. 138 § 2a k.p.a. niż te, które zostały udzielone. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny \rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniam. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zwalnia jednak sądu wojewódzkiego z obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi mających istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. Nie ulega wątpliwości, że podstawą do wydania postanowienia przez WINB na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. było nie ustalenie przez organ I instancji właścicieli wszystkich nieruchomości, na których zlokalizowana została legalizowana inwestycja w postaci sieci kanalizacji deszczowej, nie przedłożenie przez wszystkich właścicieli nieruchomości objętych inwestycją oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, brak zapewnienia udziału w sprawie pełnomocnikowi zarządcy nieruchomości, na której znajduje się sieć kanalizacji deszczowej, do której została podłączona legalizowana sieć oraz brak uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na realizację legalizowanej sieci kanalizacji deszczowej. W stosunku do wszystkich tych podstaw uchylenia postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, w skardze do Sądu wojewódzkiego zostały sformułowane zarzuty poparte stosowną argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi. Jednakże Sąd wojewódzki nie odniósł się do tych zarzutów w ogóle, a jedynie zajął stanowisko w zakresie konieczności przedłożenia przez wszystkich właścicieli nieruchomości objętych inwestycją oświadczeń o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Brak tych oświadczeń uzasadniał zdaniem Sądu wojewódzkiego wydanie zaskarżonego postanowienia. Ze stanowiskiem Sądu wojewódzkiego nie sposób się zgodzić, bowiem sam brak oświadczeń od wszystkich właścicieli nieruchomości nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do wydania postanowienia w trybie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a jednocześnie naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. umożliwia przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego - w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Istota postępowania uzupełniającego - a więc: dodatkowego, dopełniającego, wspomagającego - warunkuje to, że nie można w nim decydować o zmianach kryteriów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wezwanie do uzupełnienia przez inwestora dokumentów o brakujące oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, w żaden sposób nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania i byłoby dopuszczalne w postępowaniu odwoławczym. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżone postanowienie oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd jako zasadne należało uznać zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. W tej sytuacji konieczne stało się przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, celem dokonania prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, także w kontekście zarzutów podniesionych w skardze. Następnie sporządzenia uzasadnienia wyroku, które będzie spełniało wymagania wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym poddawało się kontroli instancyjnej. Przedwczesne natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów kasacyjnych zwłaszcza, gdy dotyczą one kwestii, które nie były przedmiotem oceny Sądu I instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na mocy art. 206 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że w sytuacji gdy jedynym powodem wywiedzenia skargi kasacyjnej było wadliwe uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, to obciążanie kosztami postępowania kasacyjnego organu byłoby niczym nieuzasadnione.