VII SA/Wa 1969/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. R. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. nr XCIV/2818/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę.

G. R. pismem z 17 lipca 2023 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na Uchwałę nr XCIV/2818/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu K. Zaskarżanej uchwale zarzucił naruszenie: - art. 10 pkt. 1.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w studium uwarunkowania wynikające w szczególności z: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu tj. poprzez dopuszczenia na tej nieruchomości prowadzenia usług myjni samochodowej oraz parkingu. - art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnieniem przy podejmowaniu uchwały praw nabytych skarżącego wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych o pozwoleniu na budowę tj. decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...].11.2009 r. i projektu zatwierdzonego tą decyzją na podstawie której wybudowano myjnię, samochodową na 3 stanowiska i miejsca parkingowe. Wniósł o uchylenie w części Uchwały nr XCIV/2818/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu K. i wprowadzenie zmian wynikających z decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. i projektu zatwierdzonego tą decyzją na podstawie której wybudowano myjnię samochodową na 3 stanowiska i miejsca parkingowe a w związku z tym wniósł o wprowadzenie wskazanych w skardze zmian w Uchwale nr XCIV/2818/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu K. Zdaniem skarżącego ustalenia planu miejscowego dla nieruchomości położonej u zbiegu Al. [...] i ul. [...] w W. dz. ew. nr [...] z obr.[...] są rażąco sprzeczne z legalnie istniejącym sposobem zagospodarowania tej nieruchomości, na której przed wejściem w życie ww. planu istniała myjnia samochodowa oraz parking, który to sposób zagospodarowania do dnia złożenia wezwania nie uległ zmianie. Dodał, że jedną z podstawowych zasad planistycznych jest uwzględnienie praw istniejących, to wskazać należy, że wykluczenie bez uzasadnionej przyczyny możliwości funkcjonowania zgodnie z planem miejscowym dotychczas funkcjonującego sposobu zagospodarowania nieruchomości narusza prawa nabyte skarżącego uniemożliwiając mu jakąkolwiek również rozbudowę istniejącej infrastruktury. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art.58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. bądź w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi o oddalenia skargi w całości. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że działka skarżącego o numerze ewidencyjnym nr [...] z obrębu [...], odnośnie której skarżący wskazał, że jest jej właścicielem, położona jest po wschodniej stronie Al. [...]. Na nieruchomości tej głównie znajduje się parking nadziemny z myjnią samochodową zlokalizowaną w północnej części tego parkingu. Pozostała powierzchnia działki, pokryta jest chodnikami, zielenią oraz częściowo obejmuje jezdnię drogi powiatowej Al. [...], ponadto w północno-wschodniej części działki zlokalizowane jest wejście do stacji metra "[...]". Dalej organ wskazał, że skarżący nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej na działce ewidencyjnej nr w [...] z obrębu [...], której sprawa dotyczy. Skarżący zawarł umowę dzierżawy nr [...] z dnia 1 czerwca 2005 r. z właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Organ dodał, że interes prawny w zaskarżeniu planu miejscowego ma właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, ale już np. najemca, dzierżawca nie ma interesu prawnego do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W niniejszej sprawie skarżący wskazał, że posiada tytuł prawny do nieruchomości położonej u zbiegu Al. [...] i ul. [...] w W. dz. ew. nr [...] z obr. [...] i z tego tytułu wywodzi swój interes prawny. Sąd zauważa, że z akt administracyjnych wynika inny stan faktyczny. Skarżący zawarł umowę dzierżawy nr [...] z dnia 1 czerwca 2005 r. z właścicielem ww. nieruchomości. Zdaniem Sądu, co do zasady dzierżawca nie ma własnego, bezpośredniego interesu prawnego wywodzącego się z mocy prawa cywilnego, poza szczególnymi przypadkami (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 805/19). Wprawdzie umowa dzierżawy uprawnia dzierżawcę do władania dzierżawioną nieruchomością, jednakże nie powoduje skutków o charakterze rzeczowym, które stanowiłyby o istnieniu bezpośredniego interesu prawnego, chronionego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1335/07). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zasadniczo podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem, np. dzierżawcy nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2006 r. sygn. akt II OSK 936/06; z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1468/07; z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt II OSK 312/08), najemcy lokali (por. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1436/09; z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2369/12), czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1475/08). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść przede wszystkim kształtowana jest przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości, poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem wskazanego poglądu jest również to, że niejednokrotnie interes podmiotu, któremu przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości, jest sprzeczny z interesem jej właściciela (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 2882/16). Interes dzierżawcy, w przeciwieństwie do interesu właściciela, nie jest zatem w postępowaniu planistycznym prawnie chroniony. Jest to interes faktyczny, a ten nie daje legitymacji do skarżenia planu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1778/17; z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 738/12). W niniejszej sprawie przyjąć należy, że skarżący jako dzierżawca nieruchomości nie ma własnego, bezpośredniego interesu prawnego wywodzącego się z prawa cywilnego. Przysługuje mu wyłącznie prawo obligacyjne do wskazanych w treści skargi działek. Oznacza to, że interes skarżącego w kwestionowaniu zapisów planu miejscowego wynika wyłącznie z umowy dzierżawy i jest jedynie interesem faktycznym, którego posiadanie nie legitymuje do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, że w związku ze zmianą przeznaczenia przedmiotowego terenu skarżący nie będzie mógł prowadzić działalności gospodarczej, polegającej na prowadzeniu myjni samochodowej, wskazać trzeba, że w przypadku, gdy postanowienia planu miejscowego niweczą np. określony w umowie dzierżawy sposób używania i pobierania pożytków przez dzierżawcę, to wówczas nie dzierżawca – którego uprawnienia wynikają z umowy – ale właściciel może skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego kwestionując naruszenie przysługującego mu prawa własności w ten sposób, że nie może dalej wydzierżawiać swojej nieruchomości zgodnie ze swoja wolą. Oczywiście tak wniesiona skarga przez właściciela nie musi odnieść skutku w postaci unieważnienia części lub całości planu miejscowego, ale będzie skargą dopuszczalną, jeżeli właściciel będzie powoływał się na ograniczenie w dotychczas wykonywanym przez sienie prawie własności. W oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jedynie wyjątkowo dzierżawca mógłby skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego, gdyby plan miejscowy bezpośrednio regulował treść prawa dzierżawy wynikającą z regulacji ustawowych (np. art. 693-708 K.c.). Innymi słowy tylko wówczas, gdyby plan miejscowy zawierał bezpośrednią regulację dotycząca umowy dzierżawcy (lub prawa dzierżawy), wówczas z takiej treści planu miejscowego legitymację do skutecznego wniesienia skargi mógłby wywieść także dzierżawca. Taka jednak sytuacja nie powinna mieć miejsca, ponieważ plany miejscowe regulują sposób wykonywania prawa własności, a nie prawa dzierżawy. Nie można jednak a priori wykluczyć, że w jakimś szczególnym przypadku dany plan miejscowy regulowałby bezpośrednio i prawo dzierżawy. Zaskarżony plan miejscowy nie reguluje jednak treści prawa dzierżawy, a wiec i dzierżawca nie może skutecznie wykazać swojej legitymacji w powołaniu się na naruszenie prawa dzierżawy (por. II SA/Kr 1483/14 - Wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2015 r.). Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.