II OSK 1091/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1969/23 w sprawie ze skargi G.R. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. nr XCIV/2818/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1969/23 odrzucił skargę G. R. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. nr XCIV/2818/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że G. R. pismem z 17 lipca 2023 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr XCIV/2818/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Ksawerowa. Zaskarżanej uchwale zarzucił naruszenie: art. 10 pkt. 1.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w studium uwarunkowania wynikające w szczególności z: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu tj. poprzez dopuszczenia na tej nieruchomości prowadzenia usług myjni samochodowej oraz parkingu; art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnieniem przy podejmowaniu uchwały praw nabytych skarżącego wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych o pozwoleniu na budowę tj. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia 16.11.2009 r. i projektu zatwierdzonego tą decyzją na podstawie której wybudowano myjnię, samochodową na 3 stanowiska i miejsca parkingowe. Skarżący wniósł o uchylenie w części uchwały nr XCIV/2818/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Ksawerowa i wprowadzenie zmian wynikających z decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia 16 listopada 2009 r. i projektu zatwierdzonego tą decyzją na podstawie której wybudowano myjnię samochodową na 3 stanowiska i miejsca parkingowe a w związku z tym wniósł o wprowadzenie wskazanych w skardze zmian w Uchwale nr XCIV/2818/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Ksawerowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) bądź w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi o oddalenie skargi w całości. Organ wskazał, że skarżący nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej na działce ewidencyjnej nr w [...] z obrębu [...], której sprawa dotyczy. Skarżący zawarł umowę dzierżawy z właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Organ dodał, że interes prawny w zaskarżeniu planu miejscowego ma właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, ale już np. najemca, dzierżawca nie ma interesu prawnego do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uzasadniając odrzucenie przedmiotowej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że skarżący wskazał, że posiada tytuł prawny do nieruchomości położonej u zbiegu [...] i ul. [...] w [...] dz. ew. nr [...] z obr. [...] i z tego tytułu wywodzi swój interes prawny. Zdaniem Sądu z akt administracyjnych wynika inny stan faktyczny. Skarżący zawarł umowę dzierżawy nr [...] z dnia 1 czerwca 2005 r. z właścicielem ww. nieruchomości. Sądu podkreślił, że co do zasady dzierżawca nie ma własnego, bezpośredniego interesu prawnego wywodzącego się z mocy prawa cywilnego, poza szczególnymi przypadkami. Wprawdzie umowa dzierżawy uprawnia dzierżawcę do władania dzierżawioną nieruchomością, jednakże nie powoduje skutków o charakterze rzeczowym, które stanowiłyby o istnieniu bezpośredniego interesu prawnego, chronionego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść przede wszystkim kształtowana jest przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości, poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem wskazanego poglądu jest również to, że niejednokrotnie interes podmiotu, któremu przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości, jest sprzeczny z interesem jej właściciela. Interes dzierżawcy, w przeciwieństwie do interesu właściciela, nie jest zatem w postępowaniu planistycznym prawnie chroniony. Jest to interes faktyczny, a ten nie daje legitymacji do skarżenia planu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tych okolicznościach Sąd uznał, że skarżący jako dzierżawca nieruchomości nie ma własnego, bezpośredniego interesu prawnego wywodzącego się z prawa cywilnego. Przysługuje mu wyłącznie prawo obligacyjne do wskazanych w treści skargi działek. Oznacza to, że interes skarżącego w kwestionowaniu zapisów planu miejscowego wynika wyłącznie z umowy dzierżawy i jest jedynie interesem faktycznym, którego posiadanie nie legitymuje do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, że w związku ze zmianą przeznaczenia przedmiotowego terenu skarżący nie będzie mógł prowadzić działalności gospodarczej, polegającej na prowadzeniu myjni samochodowej, Sąd wskazał, że w przypadku, gdy postanowienia planu miejscowego niweczą np. określony w umowie dzierżawy sposób używania i pobierania pożytków przez dzierżawcę, to wówczas nie dzierżawca – którego uprawnienia wynikają z umowy – ale właściciel może skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego kwestionując naruszenie przysługującego mu prawa własności w ten sposób, że nie może dalej wydzierżawiać swojej nieruchomości zgodnie ze swoja wolą. Oczywiście tak wniesiona skarga przez właściciela nie musi odnieść skutku w postaci unieważnienia części lub całości planu miejscowego, ale będzie skargą dopuszczalną, jeżeli właściciel będzie powoływał się na ograniczenie w dotychczas wykonywanym przez siebie prawie własności. Sąd stwierdził, że w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jedynie wyjątkowo dzierżawca mógłby skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego, gdyby plan miejscowy bezpośrednio regulował treść prawa dzierżawy wynikającą z regulacji ustawowych (np. art. 693-708 K.c.). Innymi słowy tylko wówczas, gdyby plan miejscowy zawierał bezpośrednią regulację dotycząca umowy dzierżawcy (lub prawa dzierżawy), wówczas z takiej treści planu miejscowego legitymację do skutecznego wniesienia skargi mógłby wywieść także dzierżawca. Taka jednak sytuacja nie powinna mieć miejsca, ponieważ plany miejscowe regulują sposób wykonywania prawa własności, a nie prawa dzierżawy. Nie można jednak a priori wykluczyć, że w jakimś szczególnym przypadku dany plan miejscowy regulowałby bezpośrednio i prawo dzierżawy. Zaskarżony plan miejscowy nie reguluje jednak treści prawa dzierżawy, a więc i dzierżawca nie może skutecznie wykazać swojej legitymacji w powołaniu się na naruszenie prawa dzierżawy. Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę. Skargą kasacyjną G. R. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż uchwała nr XCIV/2818/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Ksawerowa nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę w szczególności stosownie do wymagań przepisu szczególnego, wobec faktu, iż skarżący jest dzierżawcą a nie właścicielem nieruchomości. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie dokonał ustaleń dotyczących zakresu przekazania uprawnień właścicielskich w łączącej strony umowie dzierżawy oraz czy w związku z tym zakresem w niniejszej sprawie skarżący na podstawie łączącego go stosunku z właścicielem nie może wykonywać częściowo uprawnień właściciela. Podkreślono przy tym, że ww. umowa dzierżawy upoważnia dzierżawcę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem w zakresie wykonywania tego uprawnienia dzierżawcy przysługują uprawnienia takie jak właścicielowi. W skardze kasacyjnej podkreślono ponadto, że skarżący jest dzierżawcą wieloletnim, co również powinno być traktowane jako zbliżające go w uprawieniach do prawa własności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m. st. Warszawy wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie przychyliła się do wniosku skarżącego o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny za stosowne uznał odniesienie się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna G. R. nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Prawidłowość zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi zastrzeżeń. Wbrew temu co podnosi skarżący w skardze kasacyjnej, składając skargę do sądu administracyjnego nie wykazał on, że zaskarżona uchwała Rady m. st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. nr XCIV/2818/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po pierwsze dotyczy jego interesu prawnego, a jednocześnie narusza ten interes prawny. Kwestią zasadniczą z punktu widzenia zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia tj. odrzucenia przedmiotowej skargi jest ustalenie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy można przyjąć, że ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżącego będącego dzierżawcą nieruchomości znajdującej się na terenie obowiązywania ww. aktu planistycznego. Mając tak zakreślony zakres sprawy wskazać należy, że przepisy ogólne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazują organom planistycznym uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone wartości, w tym ochronę prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Obowiązek ten związany jest z tym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a więc mają bezpośredni wpływ przede wszystkim na uprawnienia i obowiązki właściciela nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje w związku z tym pogląd, iż interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości (wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r., II OSK 936/06, wyrok NSA z dnia 10 marca 2008 r., II OSK 1468/07, wyrok NSA z dnia 26 września 2008 r., II OSK 312/08, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., II OSK 2369/12, postanowienie NSA z 13 stycznia 2017 r., II OSK 2882/16, postanowienie NSA z 25 sierpnia 2017 r., II OSK 1722/17). Ochronę sądową w tym zakresie przyznaje się również użytkownikom wieczystym nieruchomości, gdyż mają oni prawa rzeczowe do nieruchomości o treści najbardziej zbliżonej do prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2009 r., II OSK 521/09). Właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost przepisy kodeksu cywilnego (art. 140 k.c., art. 233 k.c.). Przepisy te stanowią zatem źródło interesu prawnego tych podmiotów w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu przyjmuje się więc, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (powołane powyżej wyroki NSA wydane w sprawach o sygn. akt II OSK 936/06, II OSK 1468/07, II OSK 312/08), najemcy lokali (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1436/09, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., II OSK 2369/12) czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., II OSK 1475/08). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem wskazanego poglądu jest również to, że niejednokrotnie interes podmiotu, któremu przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości jest sprzeczny z interesem jej właściciela. Zatem skarżący jako dzierżawca nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Należy także podkreślić, że również okoliczność posiadania przez skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością będącą przedmiotem umowy dzierżawy na cele budowalne nie stanowi źródła jego interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami powinien być odczytywany łącznie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, do której danemu podmiotowi przysługuje tytuł prawny, może być realizowane ale w granicach wyznaczonych przez prawo, głównie prawo administracyjne (przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawo budowane). Granice te wyznaczają również akty prawa miejscowego, jakimi są miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego. Interes prawny w kwestionowaniu tych aktów mają jedynie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem, a więc podmioty, którym przysługują najszersze prawa rzeczowe do nieruchomości. Interesu prawnego w kwestionowaniu tych aktów nie mają wszystkie podmioty, którym przysługuje prawo do dysponowania takimi nieruchomościami na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać też z zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. To, że podmioty, którym przysługują wskazane ograniczone prawa do nieruchomości mogą realizować budowę nie oznacza jeszcze, że mogą kwestionować ustalenia planu miejscowego dotyczące tej nieruchomości – postanowienie NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 747/20. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, a z przyczyn wyżej wskazanych zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu zawartego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).