VII SA/Wa 1895/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Marcin Maszczyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 maja 2025 r. nr KOC 2106/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium" lub "organ I instancji") z dnia 28 maja 2025 r., znak KOC/2106/Ar/23, utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy O. (dalej: "Zarząd" lub "organ I instancji") Nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 27 września 2017 r. do Urzędu Dzielnicy O. wpłynął wniosek A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "wnioskodawca", "Spółka" lub "skarżąca") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji samowoli budowlanej dla inwestycji polegającej na realizacji wolnostojącego nośnika reklamowego nr [...] o wysokości około 11,7 m z tablicą reklamową o wielkości ok 4,4 x 8,4 m i powierzchni ekspozycyjnej 4 x 8 m, zamocowanego na stalowym słupie rurowym umocowanym w bloku fundamentowym, na działce ew. nr [...] część w obrębie [...] przy Al. J. w W. Zarząd decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Od decyzji odwołała się Spółka. Kolegium, decyzją z dnia 21 stycznia 2020 r. KOC/2378/Ar/18 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt: IV SA/Wa 681/20 uchylił zakażoną decyzję Kolegium i utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu. Zarząd decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca. Kolegium decyzją z dnia 17 marca 2022 r. znak: KOC 7964/Ar/21 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 976/22 uchylił decyzję Kolegium. W toku ponownego rozpoznania sprawy, Kolegium pismami z dnia 9 maja 2023 r., 11 listopada 2023 r. oraz 11 stycznia 2023 r. wystąpiło do organu I instancji o uzupełnienie analizy, zgodnie z powołanym wyrokiem WSA w Warszawie. W odpowiedzi organ I instancji pismem z dnia 26 stycznia 2023 r. przekazał uzupełnioną analizę. Po zapoznaniu się z przekazanymi dokumentami, Kolegium uznało, iż nie mogą one stanowić podstawy do wydania decyzji i ponownie wezwało – pismem z dnia 26 lipca 2024 r. – organ I instancji do sporządzenia prawidłowej, pod względem prawnym, analizy. Dokumenty zostały przesłane do Kolegium w dniu 21 listopada 2024 r. Pismem z dnia 18 marca 2024 r. Kolegium powiadomiło strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Kolegium decyzją z dnia 28 maja 2025 r. znak KOC/2106/Ar/23, utrzymało w mocy decyzję Zarządu Nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że jest na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wydanych sprawie orzeczeniach WSA w Warszawie. Organ odwoławczy wskazał przy tym – wyjaśniając zaistniałe w toku prowadzonego postępowania zmiany stanu prawnego – dlaczego postępowanie winno zostać prowadzone z uwzględnieniem przepisów, które obowiązywały przed dniem 3 stycznia 2022 r. Następnie Kolegium przytoczyło mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zapadłe na gruncie ich stosowania orzecznictwo sądów administracyjnych. Kolegium wskazało dalej, iż organ I instancji przekazał do Kolegium uzupełnioną analizę obszaru (pismem z dnia 21 listopada 2024 r.), z której wynika, iż za front działki przyjęto front działki oznaczony na mapie literami A-B (południowa granica terenu, przylegająca do działki ew. nr [...] o szerokości 128 m), z której będzie odbywać się główny wjazd na działkę. Analiza załącznika nr 3 zaskarżonej decyzji, dokonana przez Kolegium wskazuje, iż organ I instancji wyznaczył obszar analizowany zgodnie z prawem. Co prawda ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę (nie dowolność) w wyznaczeniu obszaru analizowanego, jednak zastrzegł, że jego minimalna wielkość ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (minimalna odległość to 50 m). Wyznaczenie obszaru analizowanego nie może nastąpić w oderwaniu od realiów danej sprawy, a w szczególności bez uwzględnienia charakterystyki terenu znajdującego się wokół terenu inwestycji, a także powierzchni i kształtu terenu, przeznaczonego do zabudowy. W przedmiotowej sprawie organ wyznaczył obszar analizowany w formie okręgu, stanowiącego trzykrotność szerokość frontu działki (dz. ew. nr [...] 128mx3, co daje 384 m). Z analizy załącznika mapowego wynika, iż wyznaczony obszar obiekty o funkcji usługowej (handel, biura) oraz mieszkalnictwo i zieleń. Tak wyznaczony obszar analizowany odzwierciedla, pod względem urbanistycznym, charakterystykę obszaru znajdującego się w otoczeniu terenu inwestycji, jak również zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa umożliwia ustalenie podstawowych parametrów dla planowanej inwestycji. Ponadto, wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 976/22. Następnie Kolegium wskazało, iż dokonując ponownej oceny całości sprawy ustaliło, że zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym, umożliwia ustalenie niezbędnych parametrów dla planowanej zabudowy, z uwagi na funkcję tych obiektów, a także cechy zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozpoznając ponownie sprawę w tym zakresie Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania stanowiska organu I instancji. Podniesiono również, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi podstawowy dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. W obszarze analizowanym wyznaczonym, zgodnie z § 3 rozporządzenia organ I instancji ma obowiązek określenia podstawowych parametrów inwestycji, tj. linii zabudowy - § 4 rozporządzenia, która wyznacza granice potencjalnej zabudowy danego terenu, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy - § 5 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej - § 6 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7 rozporządzenia oraz geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - § 8 rozporządzenia. Nadto, przepisy rozporządzenia dopuszczają możliwość wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy w oparciu o dane z przeprowadzonej analizy obszaru, a także jako odstępstwo od uzyskanych danych, o ile znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy. Organ odwoławczy, dokonując ponownej oceny całości sprawy ustalił, iż zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym, umożliwia ustalenie powołanych powyżej parametrów dla planowanej zabudowy, z uwagi na funkcję tych obiektów, a także cechy zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozpoznając ponownie sprawę w tym zakresie Kolegium podało, że nie znalazło podstaw do zakwestionowania stanowiska organu I instancji. Przedmiotowa sprawa dotyczy legalizacji urządzenia reklamowego nr [...] o wysokości około 11,7 m z tablicą reklamową o wielkości ok 4,4 x 8,4 m i powierzchni ekspozycyjnej 4 x 8 m, zamocowanego na stalowym słupie rurowym umocowanym w bloku fundamentowym, na działce ew. nr [...]. W całym obszarze analizowanym znajdują się 3 urządzenia reklamowe (legalnie posadowione), które mogą stanowić podstawę do wyznaczenia wskazanych powyżej parametrów (pkt 3 analizy). W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Kolegium dokonało ponownego określenia wskaźników zabudowy, wymienionych w § 4 - 8 rozporządzenia. Organ I instancji wyznaczając powyższe parametry zabudowy wskazał, iż legalizowany nośnik reklamowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie odpowiada parametrom obiektów istniejących w obszarze analizowanym, a także wskazał na brak możliwości odstępstwa od wyników analizy w zakresie wyznaczenia tych parametrów. Organ I instancji uznał, iż z uwagi na charakter planowanej zabudowy koniecznym jest analiza wyłącznie jednego parametru tj. wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej, co w ocenie Kolegium jest działaniem prawidłowym. Podnieść należy, iż nośnik reklamowy jest specyficzną konstrukcją, której głównym elementem jest pylon, na którym umieszczana jest tablica reklamowa o określonych wymiarach (w tym przypadku ok 4,4 x 8,4 m). Wysokość pylonu jest zatem podstawowy i jednym parametrem wymagającym ustalenia w toku postępowania legalizacyjnego. W zakresie parametru określonego w § 7 rozporządzenia (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) Kolegium wskazało, że porównano wysokości istniejących legalnie posadowionych urządzeń reklamowych od poziomu terenu do górnej krawędzi tablicy ekspozycyjnej. Dodatkowo porównano wysokości tablic reklamowych, stanowiące charakterystyczne wyeksponowane elementy architektoniczne nośników reklam. Średnia wysokość tych urządzeń reklamowych na działkach wynosi 7 m. Według informacji umieszczonych na druku wniosku legalizacji podlegać ma obiekt o wysokości 11,7 m, a zatem nie jest możliwe wyznaczenie parametru na podstawie § 7 rozporządzenia z uwagi na znaczne zróżnicowanie tego wskaźnika w odniesieniu do średniej. Podnieść należy, iż najwyższym pylon znajdujący się w obszarze ma wysokość 10 m, a zatem wysokość legalizowanego nośnika reklamowego przekracza znacznie wysokość pozostałych obiektów, (tabela str. 3 analizy). Podsumowując powyższe rozważania organ odwoławczy stwierdził, iż w obszarze analizowanym wyznaczonym, zgodnie z § 3 rozporządzenia określa się podstawowe parametry inwestycji, o których mowa w § 4 - 8 rozporządzenia. Organ, przeprowadzając analizę obszaru i wyznaczając parametry zabudowy, jakie zostały określone w rozporządzeniu, nie jest zwolniony z obowiązku wykazania pod względem faktycznym i prawnym sposobu ich wyznaczenia. W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził analizę obszaru w zakresie wysokości elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia) i dokonał wyznaczenia wysokości nośnika reklamowego ze szczegółowym uzasadnieniem, obejmującym także możliwość zastosowania odstępstwa od wyników analizy. Podkreślenia wymaga również fakt, iż określenie wskazanych powyżej parametrów ma służyć przede wszystkim zapewnieniu ładu urbanistycznego, co oznacza, iż możliwość określenia parametrów jako odstępstwa, winno wynikać wprost z przeprowadzonej analizy obszaru. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od średniego wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie do zaakceptowania jest sytuacja, kiedy w treści decyzji lub w treści dołączonej do niej analizy w istocie nie są ustalane "prawidłowości" urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny, a zamiast tego tak przedstawia się i interpretuje pozyskane informacje o zabudowie i zagospodarowaniu analizowanego terenu, aby "dopasować" je do przewidywanej inwestycji i umożliwić jej realizację, (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy sygn. akt: II SA/Bd 1223/17). Ustalenie warunków zabudowy wedle reguł, określonych w u.p.z.p. oraz rozporządzeniu nakłada na organ obowiązek wyznaczenia, w oparciu o przeprowadzaną analizę, parametrów planowanej zabudowy, a zatem to wynik analizy przesądza o możliwości realizacji danej inwestycji. Tym samym, określone na podstawie danych z obszaru, wskaźniki zabudowy umożliwiają dokonanie oceny czy zamiar inwestycyjny, ujęty we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jest możliwy do zrealizowania na danym terenie. Wyklucza to sytuację, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby dostosowaniu do zamiaru inwestora i przedstawionych przez niego parametrów zabudowy. Stąd też, uwzględnienie danego parametru jako odstępstwa musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku architektoniczno-urbanistycznego w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględnienie interesu inwestora. W niniejszej sprawie żądanie ustalenia warunków zabudowy dotyczy legalizacji samowoli budowlanej nośnika reklamowego, który, jak wynika z przeprowadzonej analizy, w zakresie wysokości elewacji frontowej nie odpowiada zabudowie istniejącej w obszarze analizowanym. Punktem odniesienia do wyznaczenia tej zabudowy są nośniki reklamowe posadowione legalnie. Orzecznictwo stoi na stanowisku, że do wykonania analizy obszaru mogą być brane pod uwagę tylko obiekty wybudowane zgodnie z prawem (legalnie). Z punktu widzenia zasad i celów postępowania uregulowanego w u.p.z.p. należy ocenić nie tylko to, czy dana zabudowa jest do pogodzenia z istniejącymi na danym terenie warunkami urbanistycznymi, ale również, czy i w jaki sposób będzie ona kształtować zasady ładu przestrzennego na tym terenie w przyszłości, gdyby doszło do zalegalizowania przedmiotowego nośnika reklamowego. Należy bowiem mieć na uwadze, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego nośnika reklamowego otworzyłoby drogę do wprowadzania do przestrzeni nowych elementów, niepożądanych z uwagi na istniejące uwarunkowania i nie do pogodzenia z potrzebą ochrony układu urbanistycznego i architektonicznego. Zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 u.p.z.p., wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Jednocześnie, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ocenie podlega nie tylko funkcja danego obiektu, ale przede wszystkim rodzaj zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy dla ww. nośnika reklamowego spowoduje, że będziemy mieć do czynienia z zabudową o określonych parametrach i zlokalizowaną na słupach z fundamentem trwale związanym z gruntem. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, iż określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg dobrego sąsiedztwa nie został zatem w tym przypadku spełniony. Przedmiotowy nośnik reklamowy zakłóca ład architektoniczny zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym. Brak spełnienia choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest wystarczający do wydania decyzji odmownej. Zgodnie z tym przepisem wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków. Należy wskazać, że realizacja nośnika reklamowego z fundamentem trwale związanym z gruntem, zmienia strukturę przestrzenną układu urbanistycznego. Według wniosków przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej zalegalizowanie wolnostojącego urządzenia reklamowego naruszałoby ład przestrzenny charakterystyczny dla zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż w toku postępowania organ I instancji przeprowadził analizę zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 976/22. W ocenie Kolegium zasadnie organ I instancji dokonał wyznaczenia parametru, określonego w § 7 rozporządzenia w oparciu o wyniki analizy obszaru, która wykazała, iż nie jest możliwe ich odniesienie do parametrów legalizowanego nośnika. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie Spółka nie ubiegała się o wydanie pozytywnej decyzji dla planowego urządzenia reklamowego, ale legalizację istniejącej samowoli budowlanej, stąd też strona skarżąca winna liczyć się z możliwością wydania decyzji odmownej, o ile w zakresie podstawowych parametrów istniejący nośnik nie odpowiada zabudowie istniejącej w obszarze analizowanym. W skardze z dnia 7 lipca 2025 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółką zaskarżyła decyzję Kolegium z dnia 28 maja 2025 r. w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niezasadne uznanie w ślad za organem I instancji, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o wydanie warunków zabudowy, na skutek błędnego uznania, że przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy jest spełniona jedynie w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym znajduje się legalna zabudowa o parametrach identycznych z wnioskowaną, w sytuacji gdy wystarczające jest, aby wyłącznie jedna działka sąsiednia, położona w obszarze analizowanym, była zabudowana w podobny sposób, aby można było takie warunki ustalić, b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4, 5 oraz 6 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie i ograniczenie analizy jedynie do jednego parametru (wysokości tablicy reklamowej) a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że reklama skarżącej jest zabudowana w sposób uniemożliwiający wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo istnienia w terenie podobnych legalnych obiektów mogących stanowić punkt odniesienia do ustalenia warunków zabudowy, c) § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nośnika reklamowego skarżącej, d) § 7 oraz ust 2 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że reklama skarżącej może zaburzać ład przestrzenny z uwagi na znaczne przekroczenie średniej wysokości reklam w analizowanym obszarze, e) art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z § 4, 6 i 7 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie że parametry legalnie występującego w terenie nośnika reklamowego uniemożliwiają wyznaczenie parametrów dla inwestycji skarżącej, na skutek czego organy obu instancji doszły do błędnego przekonania, że reklama skarżącej nie kontynuuje dotychczasowej funkcji zabudowy oraz gabarytów i formy architektonicznej, 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3, 80 oraz art. 9 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.) poprzez: - błędne przyjęcie, że inwestycja skarżącej nie wykazuje żadnej relacji przestrzennej z istniejącymi w otoczeniu obiektami, podczas gdy przy prawidłowo wyznaczonym obszarze analizy organ powinien dojść do konstatacji, że w obszarze analizy istnieją nośniki reklamowe, które mogłyby stanowić podstawę do rozważań w zakresie dopuszczalności legalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego, zaś działki bezpośrednio sąsiadujące także są przeznaczone na zabudowę usługową oraz ich obecna zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, - nie uwzględnienie w analizie, że kontynuacja funkcji nie może być interpretowana wąsko, należy ją rozumieć szeroko zgodnie z wykładnią systemową, - błędne przyjęcie, że przedmiotowy nośnik nie kontynuuje cech zagospodarowania na zasadach dobrego sąsiedztwa i zaburza ład przestrzenny, pomimo iż w obszarze analizowanym występują legalnie posadowione nośniki reklamowe, jednakże ograniczając się jedynie do zbadania jednego parametru zabudowy jakim jest wysokość górnej krawędzi nośnika organ doszedł do błędnych wniosków, - niezamieszczenie w zaskarżonej decyzji, wyjaśnień i motywów rozstrzygnięcia, z przywołaniem dowodów przyjętych za podstawę ustaleń faktycznych, na podstawie których to ustaleń zrekonstruowany zostałby stan faktyczny sprawy i poczynione zostałyby niewątpliwe i bezsporne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a poprzestaniu przez Kolegium na ogólnikowym stwierdzeniu, że legalizowana inwestycja nie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zasady dobrego sąsiedztwa, b) art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy przez Organ II instancji, przejawiającego się w niedokonaniu własnych ustaleń i tym samym oparciu się na ustaleniach organu I instancji, a w konsekwencji powielanie błędnych stwierdzeń organu odwoławczego, iż wysokość reklamy skarżącej wynosi 11, 7 m podczas gdy we wniosku skarżąca wskazała jedynie orientacyjna wysokość reklamy, c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pomimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych. W uzasadnieniu skargi podano argumenty na poparcie postawionych zarzutów. Stawiając powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi z dnia 16 lipca 2025 r. na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r, poz. 143, dalej:" p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, a skarga nie była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że oba organy związane były – na podstawie art. 153 p.p.s.a. – orzeczeniami tutejszego Sądu, tj. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt: IV SA/Wa 681/20 oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt: VII SA/Wa 976/22. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu ostatniego z tych wyroków tutejszy Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, Kolegium – związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym orzeczeniu oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 681/20 – podejmie czynności niezbędne do usunięcia zasadniczego błędu, który został stwierdzony już dwukrotnie przez Sąd, tj. doprowadzi do ustalenia wartości frontu działki, a następnie do uzyskania prawidłowo sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Sąd w składzie rozpoznającym skargę stwierdza, że organ ten obowiązek wykonał prawidłowo. Wskazać na początek trzeba, że w związku z tym, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został złożony w dniu 27 września 2017 r., to do postępowania będą miały zastosowanie przepisy, które obowiązywały przed dniem 3 stycznia 2022 r., co też organ odwoławczy szeroko wyjaśnił w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a czego skarżąca nie kwestionowała. Stosownie do brzmienia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje w przypadku braku planu miejscowego, w oparciu o przepisy powołanej ustawy oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu co wynika z § 3 rozporządzenia. Wskazać należy, że prowadząc analizę obszaru organ powinien mieć na względzie fakt, iż w § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia została zawarta definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, przez którą należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi oraz definicję cech zabudowy i zagospodarowania terenu rozumianą jako gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak wynika z akt sprawy obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 rozporządzenia Obszar analizowany wyznaczono w formie okręgu, jako trzykrotność frontu działki (128 m), który stanowi część przylegająca do drogi publicznej i z której odbywa się główny wjazd na działkę, a więc 384 m. Ponadto, w obszarze analizowanym organ ma obowiązek określenia podstawowych parametrów inwestycji tj. linii zabudowy - § 4 rozporządzenia, która wyznacza granice potencjalnej zabudowy danego terenu; wskaźnik powierzchni nowej zabudowy - § 5 rozporządzenia; szerokość elewacji frontowej - § 6 rozporządzenia; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7 rozporządzenia oraz geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - § 8 rozporządzenia. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa sprawa dotyczy legalizacji urządzenia reklamowego nr [...] o wysokości około 11,7 m z tablicą reklamową o wielkości ok 4,4 x 8,4 m i powierzchni ekspozycyjnej 4 x 8 m, zamocowanego na stalowym słupie rurowym umocowanym w bloku fundamentowym, na działce ew. nr [...]. W całym obszarze analizowanym znajdują się natomiast jedynie 3 legalnie posadowione urządzenia reklamowe, które mogą stanowić podstawę do wyznaczenia wskazanych powyżej parametrów (pkt 3 analizy). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy prawidłowo przeprowadziły analizę obszaru w odniesieniu do wszystkich parametrów wskazanych w rozporządzeniu. Niemniej jednak, Sąd podziela pogląd organów, że na gruncie niniejszej sprawy, to wyłącznie wysokość obiektu, z uwagi na charakter planowanej zabudowy, stanowi podstawowy parametr podlegający ocenie w zakresie dopuszczalności legalizacji nośnika reklamowego, a także, z uwagi na konieczność uwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa, porównanie tego nośnika reklamowego z trzema innymi legalnie posadowionymi obiektami obligowała organ do odmowy wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podkreślić należy, że określenie wskazanego powyżej parametru ma służyć przede wszystkim zapewnieniu ładu urbanistycznego, co oznacza, iż możliwość określenia parametrów jako odstępstwa, winno wynikać wprost z przeprowadzonej analizy obszaru. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od średniego wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie do zaakceptowania jest sytuacja, kiedy w treści decyzji lub w treści dołączonej do niej analizy w istocie nie są ustalane "prawidłowości" urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny, a zamiast tego tak przedstawia się i interpretuje pozyskane informacje o zabudowie i zagospodarowaniu analizowanego terenu, aby "dopasować" je do przewidywanej inwestycji i umożliwić jej realizację, (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1223/17). Zaznaczyć należy, że w przedmiotowej sprawie żądanie ustalenia warunków zabudowy dotyczy legalizacji samowoli budowlanej - nośnika reklamowego, który, jak wynika z przeprowadzonej analizy, w zakresie wysokości elewacji frontowej nie odpowiada zabudowie istniejącej w obszarze analizowanym, której punktem odniesienia są trzy nośniki reklamowe posadowione legalnie. Wskazać należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że do wykonania analizy obszaru mogą być brane pod uwagę tylko obiekty wybudowane zgodnie z prawem (legalnie) – "Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa winna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (rozumianej jako kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (tj. gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Co przy tym istotne - zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo, musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. legalna, a więc nie można za nią uznać samowoli budowlanej" (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 lipca 2018r., sygn. akt II SA/Bk 268/2018). W niniejszej sprawie organy ustaliły, że w obszarze znajdują się 3 nośniki reklamowe, przy czym średnia wysokość tych nośników wynosi około 7 m. Zatem w obszarze analizowanym nie występuje ani jeden legalny nośnik reklamowy o cechach podobnych do przedmiotowego obiektu, tj. o wysokości blisko 12 m (ze złożonego wniosku wynika w sposób jednoznaczny, że nośnik ten ma mieć 11,7 m.) Tym samym przeznaczony do legalizacji nośnik stanowi element obcy w obszarze analizowanym, powodujący degradację okolicznej przestrzeni. Podnieść należy, że z punktu widzenia zasad i celów postępowania uregulowanego w u.p.z.p. należy ocenić nie tylko to, czy dana zabudowa jest do pogodzenia z istniejącymi na danym terenie warunkami urbanistycznymi, ale również, czy i w jaki sposób będzie ona kształtować zasady ładu przestrzennego na tym terenie w przyszłości, gdyby doszło do zalegalizowania przedmiotowego nośnika reklamowego. Zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 u.p.z.p., wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. W niniejszej sprawie, jak słusznie ustaliło Kolegium, przedmiotowa inwestycja nie stanowi kontynuacji cech i parametrów obiektów położonych w sąsiedztwie. W szczególności zaś zaburzone zostały relacje kompozycyjno-estetyczne oraz wymagania funkcjonalne. Jednocześnie, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ocenie podlega nie tylko funkcja danego obiektu, ale przede wszystkim rodzaj zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy dla ww. nośnika reklamowego spowoduje, że będziemy mieć do czynienia z zabudową o określonych parametrach i zlokalizowaną na słupach z fundamentem trwale związanym z gruntem. Sąd zaznacza, że podstawowym celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Taka sytuacja w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie wystąpiła. Obszar, w którym znajdują się obiekty o funkcji usługowej (handel, biura) a także obiekty mieszkaniowe oraz pasy zieleni, nie wykazywał istniejącej legalnie zabudowy pozwalającej wpisać planowaną inwestycję w zastany porządek urbanistyczny. Inny jest bowiem charakter obiektów funkcjonujących na danym terenie, w ramach których prowadzona jest działalność usługowa od wielkopowierzchniowego nośnika reklamowego, który sam w sobie nie zaspokaja potrzeb lokalnej społeczności bądź osób tam przebywających. Nie sposób przy tym przyjąć, jak chciałaby tego skarżąca, ażeby nawet występujące przy lub na obiektach usługowych nośniki reklamowe mogły stanowić odniesienie dla sporządzonej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. Należy bowiem stwierdzić, że nośniki te same w sobie nie kreują samodzielnej funkcji terenu, lecz stanowią jedynie element uzupełniający występującej na tym obszarze funkcji usługowej. Zupełnie inny charakter ma natomiast urządzenie reklamowe, dla którego ustalenia warunków zabudowy dopiero domaga się skarżąca. W świetle powyższego Sąd uznał, że uzasadnione jest stanowisko organów, które przyjęły, że samodzielny nośnik reklamowy znacznych rozmiarów nie harmonizuje z ładem przestrzennym obowiązującym na analizowanym obszarze i nie stanowi uzupełnienia jakiejkolwiek z istniejących funkcji. W toku postępowania organy ustaliły, że w analizowanym obszarze nie występuje ani jeden nośnik reklamowy o parametrach choćby zbliżonych do obiektu skarżącej, który zostałby usytuowany w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego oraz u.p.z.p. Tym samym, brak jest przesłanek by uznać, że inwestycja skarżącej realizuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa i stanowi pożądane uzupełnienie istniejącego zagospodarowania przestrzeni. Reasumując w ocenie Sądu, prawidłowo Kolegium stwierdziło, iż określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg dobrego sąsiedztwa nie został zatem w tym przypadku spełniony. Przedmiotowy nośnik reklamowy zakłóca bowiem ład architektoniczny zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym. Brak natomiast spełnienia choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest wystarczający do wydania przez organ decyzji odmownej. Zgodnie z tym przepisem wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków. Prawidłowo zatem organy stwierdziły, że zalegalizowanie wolnostojącego urządzenia reklamowego naruszałoby ład przestrzenny charakterystyczny dla zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Natomiast niewątpliwe realizacja nośnika reklamowego z fundamentem trwale związanym z gruntem, zmienia strukturę przestrzenną układu urbanistycznego. W ocenie Sądu, Kolegium nie naruszyło z przyczyn wyżej omówionych art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Prawidłowo utrzymało w mocy decyzję organu I instancji oraz wyczerpująco zebrało i rozpatrzyło cały materiał dowodowy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium w pełni wykazuje zarówno ustalenia faktów, jak i prawa w zakresie przyjętego rozstrzygnięcia, dlatego też nie narusza art. 107 § 3 w zw. z art. 8, 9 i 11 k.p.a. zwłaszcza przez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w zakresie, w jakim organ uznał, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ nie naruszył także § 4, § 5 § 6 i § 7 rozporządzenia, gdyż parametry legalnie występującego w terenie nośnika reklamowego uniemożliwiają wyznaczenie parametrów dla przedmiotowej inwestycji. Nie naruszono przy tym określonej w art. 15 k.p.a. konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.