II SA/Gl 1647/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 4 listopada 2025 r. nr SKO.II/426/160/2025 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

Decyzją z dnia 4 lipca 2025 r. Prezydent B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalił na wniosek E. D., warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (12 lokali mieszkalnych) w B. przy ul. [...] na działce nr [...], obręb A.. W uzasadnieniu wskazano, że przeprowadzona analiza urbanistyczna pozwoliła ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 [...], art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130), zwanej dalej u.p.z.p. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł obecnie skarżący T. B. - właściciel działki przylegającej do terenu planowanej inwestycji. Stwierdził, iż inwestycja ta wpływa bezpośrednio na jego nieruchomość i stanowi zagrożenie zarówno dla bezpieczeństwa, jak i warunków korzystania z nieruchomości. Wskazał na zagrożenie stabilności gruntu i ogrodzenia, ryzyko odwodnienia i drenażu, wycinkę drzew i ingerencję w roślinność, nadmierne zacienienie jego działki, poprzednie zagospodarowanie terenu (chlorownia), istniejącą infrastrukturę (kanalizacja pogotowia ratunkowego), naruszenie art. 61 pkt 6 u.p.z.p., nieaktualną analizę urbanistyczną, a także brak zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa. Rozpoznając to odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że autor analizy przestrzennej przyjął obszar analizy w promieniu ok. 127 m wokół wnioskowanego terenu. Obszar taki jest w pełni reprezentatywny dla rejonu dzielnicy [...], a dalsze jego rozszerzanie byłoby nieuzasadnione. Podkreślił, że elementem prawa własności jest wolność jej zagospodarowania i w tym kontekście należy interpretować przepisy u.p.z.p. Organ odwoławczy wskazał, że w sposób szeroki należy także interpretować przepisy dotyczące kontynuacji funkcji. Stwierdził, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na funkcję zabudowy może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących. Z analizy wynika, iż w ramach obszaru analizowanego funkcjonuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest decyzją szczególnego rodzaju, która ma charakter promesy, uprawniającej do uzyskania pozwolenia budowlanego na określonych w niej warunkach. Decyzja ta stwierdza dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądza natomiast możliwości realizacji inwestycji. Z kolei kwestia spełnienia określonych warunków techniczno-budowlanych stanowi przedmiot szczegółowych rozważań na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. W decyzji organu I instancji przewidziano stosowne warunki w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Stwierdzono też, że planowana inwestycja nie znajdzie się w obszarze strefy kontrolowanej/bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach gazociągu/rurociągu. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, jak i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej w rejonie, w którym dominuje zabudowa jednorodzinna, co narusza zasadę dobrego sąsiedztwa - na poparcie tego zarzutu skarżący powołał "orzecznictwo (np. IV SA/Wa 2635/16)"; - art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie faktu lokalizacji inwestycji w strefie kontrolowanej gazociągu, co wyklucza możliwość zabudowy. Taki stan rzeczy narusza przepisy odrębne, a tym samym uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu zgodnie z prawem; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak rzetelnego postępowania wyjaśniającego, tj. analiza urbanistyczna z 2023 r. nie odpowiada aktualnemu projektowi inwestycji, nadto zignorowano nowe parametry inwestycji, w tym zmienioną kubaturę i lokalizację garaży podziemnych; - art. 86 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2026 r., poz. 13), poprzez brak szczegółowej oceny konieczności usunięcia starodrzewu oraz brak analizy skutków mikroklimatycznych, gdyż usunięcie drzew 80-letnich wpływa negatywnie na środowisko lokalne i wymaga uprzedniego zezwolenia; - art. 8 k.p.a., poprzez zignorowanie interesu prawnego sąsiada jako strony postępowania, mimo realnego oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość, tj. organ nie rozważył wszystkich zarzutów w sposób wyczerpujący, naruszając zasadę pogłębionego zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Skarżący wskazał także na błędne rozumienie charakteru decyzji o warunkach zabudowy terenu, powołując się przy tym na "WSA w Gliwicach (IV SA/Gl 692/19)". Zaznaczył, że organ zaniechał analizy oddziaływania na sąsiednie działki, w tym zagrożenia stabilności gruntu i ogrodzeń, ryzyka zalewania sąsiedniej nieruchomości, kolizji z kanalizacją szpitalną i pogotowia ratunkowego, ryzyka odcięcia od kanalizacji budynku przy ul. [...], nadmiernego zacienienie działki skarżącego. Na poparcie tego zarzutu wskazał orzecznictwo "(np. II SA/Ol 418/20)". Skarżący zauważył przy tym, że decyzji brak proporcjonalności i precyzji, gdyż zawiera zapisy typu "do 12,5 m", "od 25% do 30%", co zgodnie z orzecznictwem "(np. II SA/Gd 321/21)" nie może stanowić wystarczającej podstawy do określenia ładu przestrzennego. Zdaniem skarżącego tego rodzaju sformułowania naruszają zasady techniki prawodawczej oraz prowadzą do dowolności przy realizacji inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć wypadnie, że zgodnie z utrwalonymi poglądami judykatury, decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter "promesy", czyli rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Kwestią o istotnym znaczeniu dla pozytywnego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować, jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Odnotować przy tym trzeba, że organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wniosek spełnia ustawowe wymogi, w wyniku czego trzeba przyjąć, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Wykładnia przepisów ustawy i rozporządzenia powinna bowiem mieć charakter "prowolnościowy" (podobnie w wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1137/17; por. także wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 657/24). Dokonana przez Sąd analiza zgromadzonego w sprawie materiału musiała doprowadzić do wniosku, że spełnione zostały wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a co za tym idzie, organ nie miał podstaw do odmowy wydania decyzji pozytywnej. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazać wypadnie, co następuje: Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u,p.z.p. normuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Zauważyć wypadnie, co nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie, że zasada ta nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju. Innymi słowy, zasada ta nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim, nie oznacza również zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji parametrów zabudowy występujących na działce w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące (por. wyroki NSA: z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 838/12; z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12; z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2491/16). Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej wynika wprost, że w obszarze analizowanym, poza zabudową mieszkaniową jednorodzinną, dominującą funkcją dla tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługi. Zatem wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego, warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uznać należało za spełniony. Na marginesie jedynie zauważyć przyjdzie, że powołane w skardze na poparcie tego zarzutu orzeczenie o sygn. akt IV SA/Wa 2635/16, to postanowienie WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r. o odrzuceniu skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu oraz o zakazie ponownego wjazdu na terytorium RP i innych państw obszaru Schengen. Próżno w jego treści dopatrzeć się związku z komentowanym zarzutem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. przypomnieć przyjdzie, że sformułowany w tym przepisie pod lit. b) warunek wymaga, aby zamierzenie budowlane nie znalazło się w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2. Z akt sprawy nie wynika, aby planowana inwestycja znajdowała się w takim obszarze. Potwierdza to również organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Z kolei skarżący nie przedstawił ani w toku postępowania administracyjnego, ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jakichkolwiek dowodów bądź argumentów na poparcie postawionej w tym zarzucie tezy. Kolejny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, iż analiza urbanistyczna z 2023 r. nie odpowiada aktualnemu projektowi inwestycji, a nadto zignorowano nowe parametry inwestycji, w tym zmienioną kubaturę i lokalizację garaży podziemnych, również nie zasługuje na uwzględnienie. Analiza urbanistyczna, stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji, sporządzona została przez uprawnioną osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Z jej treści wynika m.in., że została sporządzona w dniu 8 maja 2025 r. na mapie zasadniczej, której kopia pochodząca z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego została wykonana w dniu 18 lutego 2025 r. Skarżący w żaden sposób nie wyjaśnił postawionej tezy, jakoby wydanie decyzji poprzedzone miało być "nieaktualną" analizą. Również zarzut zaniechania analizy oddziaływania na sąsiednie działki nie zasługiwał na uwzględnienie. W pkt 2.7. decyzji organu I instancji sformułowane zostały warunki w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Wśród wymienionych tam obowiązków inwestora znajdują się wprost te, które dotyczą kanalizacji i zacienienia działek sąsiednich. Znajduje się również uwaga natury ogólnej, że "obiekt budowlany należy lokalizować zgodnie z przepisami", co zresztą jest konsekwencją warunku wynikającego z samej ustawy (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Kwestie stabilności gruntu, stosunków wodnych, zaopatrzenia i dostępu do mediów, a także zacienienia, stanowią przedmiot regulacji w przepisach prawa, które znajdą zastosowanie na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zatem na obecnym etapie procesu inwestycyjnego nie mogło dojść do ich naruszenia. Powołane w skardze na poparcie tego zarzutu orzeczenie o sygn. akt II SA/Ol 418/20, to wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 lipca 2020 r. uchylający decyzje organów obydwu instancji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzut naruszenia art. 86 ustawy o ochronie przyrody też nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten dotyczy przypadków wyłączenia naliczania opłat za usunięcie drzew lub krzewów i ze swej natury nie mógł znaleźć zastosowania w postępowaniu, którego przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy. Obawa skarżącego co do domniemanej konieczności usunięcia starodrzewu, jak też ewentualnych skutków mikroklimatycznych, również będzie przedmiotem odrębnych postępowań uregulowanych bądź przepisami ustawy o ochronie przyrody, bądź też ustaw środowiskowych. Sam skarżący zauważa, że usunięcie drzew może wymagać uprzedniego zezwolenia. Nie stoi to jednak na przeszkodzie do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy. Jeśli chodzi o "brak proporcjonalności i precyzji decyzji", to w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ustalenie niektórych parametrów poprzez wskazanie tzw. "widełek" nie stanowi naruszenia prawa. Z jednej strony brak jest bowiem przepisów, które by się sprzeciwiały takiemu określeniu, z drugiej zaś strony wprowadzenie wyłącznie sztywnych parametrów mogłoby uniemożliwiać realizację inwestycji wobec konieczności spełnienia odrębnych warunków na etapie projektowania i udzielania pozwolenia na budowę. Ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalane są w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1184/20 oraz powołane w nim dalsze orzeczenia). Takich mankamentów zaskarżona decyzja nie zawiera. Zarówno wielkość powierzchni zabudowy (od 25,3% do 30,1%), wysokość nowej zabudowy (od 7,5 m do 12,5 m), jak i szerokość elewacji frontowej (od 20 m do 26 m) określone zostały poprzez wskazanie wartości minimalnych i maksymalnych, co czyni zadość powyższym rozważaniom. Omawiany zarzut nie znajduje też poparcia w powołanym przez skarżącego orzeczeniu w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 321/21. Jest to bowiem wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2021 r., którym uchylono decyzję organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a informacja ta nie pozostawała w jakimkolwiek związku z procesem inwestycyjnym. Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Oczywistym wydaje się, że skarżący miał na myśli wyłącznie § 1 tego przepisu, co nie zmienia w żaden sposób faktu, iż nie wykazał aby w toku postępowania naruszona została zasada zaufania do władzy publicznej. W szczególności stwierdzić przyjdzie, że organy w toku prowadzonego postępowania kierowały się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Niezadowolenie strony postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 575/24; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2721/22). Wreszcie jeżeli chodzi o zarzut "błędnego rozumienia charakteru decyzji WZ", to nie sposób do końca zrozumieć, co skarżący miał na myśli. Wszak niesporne wydaje się, że decyzja taka ma charakter promesy, zaś z powyższych rozważań wynika, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje nie naruszają przepisów prawa. Z kolei powołane przez skarżącego w tym miejscu stanowisko WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. IV SA/Gl 692/19 nie istnieje. Sprawa o takiej sygnaturze nigdy bowiem nie została zarejestrowana w tut. Sądzie. Mając wszystko powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że nie doszło do naruszeń przepisów prawa materialnego lub procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143). Dodać wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy orzeczeń znajdującej się pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl