VII SA/Wa 1804/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2022 r. nr KOA/2334/Zs/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia oddala skargę

1. Zaskarżonym postanowieniem z 13 czerwca 2022 r., nr KOA/2334/Zs/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO", "Kolegium"), działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej: "u.s.g."), art. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 570; dalej: "s.k.o."), po rozpoznaniu rozpatrzeniu wniosku J. W. (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej własnym postanowieniem z 12 kwietnia 2022 r., nr KOA/2347/Zs/21, odmawiającym wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zaświadczenia Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] sierpnia 2006 r., nr [...] - utrzymało w mocy własne ww. postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że pismem z 17 maja 2021 r., Starosta przekazał do SKO wniosek ww. skarżącej z 12 maja 2021 r., o stwierdzenie nieważności (na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zaświadczenia wydanego z upoważnienia Starosty z [...] sierpnia 2006 r., nr [...], dotyczącego samodzielności lokali mieszkalnych wyodrębnionych w budynku nr [...] przy ul. K. w P. dz. ew. nr [...], w rozumieniu ustawy z 24 czerwca 1994r. o własności lokali (tj. Dz.U. z 2000r., nr 80, poz. 903 z p. zm.; dalej: "u.w.l."). Postanowieniem z 12 kwietnia 2022 r., nr KOA/2347/Zs/21 SKO (działając na podstawie art. 61a k.p.a.), odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, wskazując, że przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może być wyłącznie akt administracyjny, tj. decyzja lub postanowienie administracyjne. Zaświadczenie zaś z samej swej istoty aktem administracyjnym nie jest. W dniu 24 maja 2022 r., skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej postanowieniem z 12 kwietnia 2022 r. W jej ocenie organ naruszył art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., tj. nie podjął niezbędnych kroków, celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto naruszył również art. 11 k.p.a. i art. 219 k.p.a. Skarżąca wyjaśniła, że sposób rozpoznania sprawy przez SKO był sprzeczny z zasadą "prymatu merytorycznego rozpoznania sprawy, nad jej rozpoznaniem w sposób formalny". SKO (powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz przepisy prawa) wskazało na istotę "zaświadczenia", podnosząc między innymi, że jest to akt wiedzy a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). W konsekwencji, SKO postanowieniem z 13 czerwca 2022 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z 12 kwietnia 2022 r. 2. J. W., pismem z 27 lipca 2022 r., wniosła skargę do WSA w Warszawie na powyższe postanowienie z 13 czerwca 2022 r., zaskarżając je w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzuciła rażące naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez brak stwierdzenia nieważności zaświadczenia Starosty z [...] sierpnia 2006 r., nr [...], dotyczącego samodzielności lokali mieszkalnych wyodrębnionych w budynku nr [...] przy ul. K. w P.; b) art. 217 k.p.a. i art. 218 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej wykładni charakteru prawnego spornego zaświadczenia oraz umniejszeniu roli prawnej postępowania wyjaśniającego; c) art. 219 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 138 1 k.p.a. poprzez niezbadanie istoty sprawy; d) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające w szczególności na: dokonaniu błędnej oceny prawnej okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności przy uwzględnieniu wszelkich środków dowodowych, pozostawieniu poza swoimi rozważaniami, argumentów podnoszonych przez skarżącą i dokonanie błędnej oceny materiałów dowodowych. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaświadczenia Starosty z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] dotyczącego samodzielności lokali mieszkalnych wyodrębnionych w budynku nr [...] przy ul. . w P., a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. 3. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. 4. Skarżąca, pismem procesowym z 4 stycznia 2023 r. uzupełniła powyższą skargę. Wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz przeprowadzenie dowodów: - z dokumentu urzędowego Politechniki [...] w postaci opinii dr. hab. inż. P.K.dowodzącej, że podnoszenie i wnoszenie po schodach, wbrew, sile grawitacji, ciężkich ładunków, w szczególności toreb z zakupami umieszczonych w obszarze kończyn górnych i obręczy barkowej - skutkuje znaczącym, groźnym dla zdrowia wzrostem obciążeń kręgosłupa, zwłaszcza u kobiet, zamieszkujących w wielopiętrowych budynkach wielomieszkaniowych bez dźwigów towarowych, czy też wind celem wykazania, że: a) użytkowanie w celach mieszkaniowych przedmiotowego w sprawie lokalu nr [...] położonego faktycznie na [...] kondygnacji w bloku nr [...] przy ulicy K. w P., w którym nie zainstalowano ani dźwigu towarowego ani dźwigu osobowego, jest źródłem chorób narządów ruchu i kręgosłupa wynikających z ich przeciążenia, nie może on być więc kwalifikowany jako lokal mieszkalny, bowiem celem mieszkania są wyłącznie funkcje zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i ochronne z oczywistym wykluczeniem mieszkalności lokali będących źródłem chorób dla użytkujących je ludzi, b) wydane przez Starostę [...] zaświadczenie nr [...] stwierdzające, że przedmiotowy lokal jest lokalem samodzielnym, bez wyraźnego stwierdzenia, że lokal ten spełnia funkcje mieszkaniowe wywołało bezprawne skutki cywilne w odniesieniu do przedmiotowego w sprawie lokalu nr [...], poprzez poświadczenie nieprawdy i stanu niezgodnego z rzeczywistym stanem faktycznym, - z protokołu Powiatowej Komendy Państwowej Straży Pożarnej w P. z [...] kwietnia 2014 r., ustalającego, że budowa bloku nr [...] miała miejsce w latach 1970-1973 r., - z książki obiektu budowlanego (wyciąg) stwierdzającego, że zakończenie budowy bloku nr [...] miało miejsce w 1973 r. Skarżąca wskazała na nieistnienie zarówno obecnie jak i w dacie wydania zaskarżonego zaświadczenia Starosty [...] nr [...] z [...] sierpnia 2006 r., ustawowych i konstytucyjnych podstaw prawnych do zakwalifikowania jako lokalu mieszkalnego przedmiotowego w sprawie lokalu nr [...] - w zakresie określającym przez prawo budowlane wymogi funkcjonalne dla lokalu mieszkalnego w budownictwie wielomieszkaniowym, w szczególności w zakresie wymogów dotyczących prawnej ochrony życia i zdrowia oraz pełnego bezpieczeństwa dla ludzi użytkujących lokale w pionowym budownictwie wielomieszkaniowym. Ponadto wniosła o prejudycjalne wystąpienie tutejszego Sądu z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, w celu ustalenia niekonstytucyjności i bezprawności przedmiotowego zaświadczenia Starosty [...] nr [...], a także celem uchylenia bezprawnych skutków cywilnych jakie wywołało wydanie tego zaświadczenia - w drodze orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności podustawowych aktów prawnych na podstawie których: pobudowano (bez pozwolenia na budowę) blok nr [...] przy ulicy K. w P. wraz z położonym w tym bloku ww. lokalem nr [...]. oraz niekonstytucyjności podustawowych aktów prawnych wykonawczych do obowiązującej ustawy p.b. wyłączających, bez upoważnienia ustawowego, istniejące pionowe budynki wielomieszkaniowe spod ustawowej i konstytucyjnej ochrony życia i zdrowia ludzi zamieszkujących w tych budynkach, to jest wnoszę o wystąpienie Sądu z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w celu orzeczenia oczywistej sprzeczności z art. 87 ust. 1 Konstytucji i z art. 93 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji wydanego bez upoważnienia ustawowego zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29 czerwca 1966 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego bowiem blok nr [...] przy ulicy K. w P. wraz z położonym w nim ww. lokalem nr [...] został pobudowany w czasie obowiązywania tego zarządzenia, które zostało także zastosowane do zakwalifikowania przedmiotowego lokalu nr [...] jako lokalu mieszkalnego i co także zostało przyjęte w zaskarżonym, bezprawnym zaświadczeniu Starosty [...] nr [...] oraz oczywistej sprzeczności § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w części w jakiej przepis ten wyłącza istniejące pionowe budynki wielomieszkaniowe i położone w nich lokale spod pełnej, zarówno ustawowej jak i konstytucyjnej ochrony prawnej życia i zdrowia ludzi w nich zamieszkujących to jest w zakresie w jakim przepis ten reguluje materię ustawową, bez upoważnienia ustawowego z art. 1 i art. 5 ust. 1 punkt 1-7 i z ust. 2 art. 5 p.b. oraz art. 30, art. 2, art. 32, art. 31 ust. 3, art. 38 art. 40 (w zakresie nieludzkiego traktowania) i z art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji. Skarżąca w uzasadnienia ww. pisma procesowego przedstawiła swoje stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów, jednocześnie podtrzymując dotychczasową argumentację zaprezentowaną w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięć organów, w których odmówiono wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zaświadczenia Starosty [...] nr [...] z [...] sierpnia 2006 r. dotyczącego samodzielności opisanych w postanowieniach lokali mieszkalnych. 2. Podstawą prawną rozstrzygnięć był art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem: "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio". W orzecznictwie wskazuje się, że do "uzasadnionych przyczyn" zalicza się m.in.: wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, powagę rzeczy osądzonej, sprawę w toku, upływ terminu prawa materialnego skutkujący brakiem możliwości domagania się przyznania określonego uprawnienia (por. wyrok WSA w Łodzi z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 776/22). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 28 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2097/21). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż w niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. opisanego w sprawie zaświadczenia. Ponieważ postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny, niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności zaświadczenia. 3. Zasadnie w niniejszej sprawie organy wskazały na istotę tzw. postępowania nieważnościowego oraz na istotę samego "zaświadczenia" i trybu jego wydawania. Podkreślić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2446/19). Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy wniosek dotyczył zaświadczenia o samodzielności lokalu. Przedmiotem zaś postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. może być tylko i wyłącznie akt administracyjny, tj. decyzja administracyjna lub postanowienie administracyjne. W związku z tym wskazać należy, że; - zaświadczenie o samodzielności lokalu nie jest aktem administracyjny (ani decyzją administracyjną ani postanowieniem administracyjnym); - zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa); - zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego; zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające z art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 551/10); - organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2092/09); - postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane jest w przepisach działu VII k.p.a.; przepisy te nie zawierają żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów o ogólnym, jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym; w "postępowaniu zaświadczeniowym" nie ma zatem zastosowania art. 156 k.p.a.; zaświadczenia są bowiem poświadczeniem istnienia pewnego stanu; możliwe jest więc ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania, czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcia organów są w pełni zasadne. Zaświadczenie stanowi oświadczenie wiedzy organu, a nie jego woli i potwierdza jedynie istnienie określonego stanu faktycznego bądź prawnego w oparciu o posiadane dane. W związku z tym już "na pierwszy rzut oka" widać, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Zatem zasadne było rozstrzygniecie organów wydane na podstawie art. 61a §1 k.p.a. (odmowa wszczęcia postępowania). 4. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, zdaniem Sądu były one całkowicie bezzasadne. Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 września 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 59/22). Poza tym sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Może to jedynie uczynić w granicach zakreślonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., ale nawet wówczas celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4612/21). Dodatkowo należy wskazać, że podstawą do przedstawienia przez sąd administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2022 r., sygn. akt III FSK 5050/21). Sąd w niniejszej sprawie nie miał żadnych wątpliwości odnośnie do konstytucyjności zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Odnosząc się do wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie, należy wskazać, że art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., jest niezależne od woli stron (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 621/22). Nawet więc złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (por. wyrok NSA z 11 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4109/18). W związku z tym, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie, Sąd miał podstawy do skorzystania z dyspozycji art. 119 pkt 3 p.p.s.a. i rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nie prowadzi do pominięcia strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę, a sprawa po wnikliwej analizie rozpoznawana jest przez sąd w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zastosowanie w niniejszej sprawie trybu uproszczonego gwarantowało zatem pełne rozpoznanie sprawy. 5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako całkowicie bezzasadną.