VII SA/Wa 1496/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 30 stycznia 2019 r. nr V/30/2019 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 5 ust. 2, § 7 ust. 2, § 9 ust. 10 oraz § 14 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy D., stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały

Pismem z 28 czerwca 2022 r.,P. Okręgowy w S., działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a.") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy D. (opubl. w Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2019 r., poz. 3180., zwaną dalej "Uchwałą"). Załącznikowi do ww. Uchwały, stanowiącemu "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy D." (dalej "Regulamin") Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") oraz art. 19 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm., dalej: "u.z.z.w."), polegające na: przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 5 ust. 2 i § 7 ust. 2 Regulaminu elementów formalnych wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, a także wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, w sytuacji gdy z art. 19 ust. 5 pkt 2 i 4 u.z.z.w. nie wynika uprawnienie do określania w regulaminie formy i treści tych wniosków, a także przez nieuprawnioną ingerencję w zakres zasady swobody umów, przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 9 ust. 10 Regulaminu treści protokołu odbioru technicznego przyłącza, w sytuacji gdy z art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. nie wynika takie uprawnienie, naruszeniu prawa, a mianowicie art. 7 i 87 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 14 Regulaminu, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w sytuacji gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą do obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu. Z uwagi na powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w części Uchwały w zakresie przepisów: § 5 ust. 2, § 7 ust. 2, § 9 ust. 10 i § 14 Regulaminu. W uzasadnieniu skargi przypomniano, że stosownie do art. 19 ust. 3 i 4 u.z.z.w. rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji objętej regulaminem określa natomiast art. 19 ust. 5 ww. ustawy. Prokurator wskazał, że regulacja z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. ma charakter wyczerpujący. Sformułowanie "regulamin określa" oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym skutkujące w każdym przypadku istotnym naruszeniem prawa należy rozumieć szeroko, a mianowicie będzie nim z jednej strony wykroczenie poza zakres upoważnienia, z drugiej zaś niewypełnienie zakresu upoważnienia. W ocenie skarżącego P., taką wadą dotknięte są te z postanowień prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ust. 5 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Mając to na uwadze podkreślił, że umocowania w przepisach rangi ustawy nie znajdują uregulowania wskazane w § 5 ust. 2 i § 7 ust. 2 Regulaminu. Stosunki odbiorców usług z przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi z uwagi na umowne ich uregulowanie mają charakter cywilnoprawny. Taki sam charakter mają również stosunki osób ubiegających się o wydanie warunków przyłączenia do sieci, czy ubiegających się o zawarcie umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Wskazane relacje - na poziomie normatywnym i faktycznym - mają bowiem prowadzić do zawarcia stosunku obligacyjnego między dostawcą a odbiorcą usług. Ograniczenia określonej w art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny zasady swobody umów muszą odpowiadać wymaganiom określonym przede wszystkim w art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP. Ponadto w myśl tej zasady wszelkie istotne kwestie związane z ograniczeniem praw powinny być rozstrzygnięte w ustawie. Dopuszczalne jest delegowanie na mocy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP pewnych materii do rozporządzeń wykonawczych lub na podstawie art. 94 Konstytucji RP do aktów prawa miejscowego. P. wskazał ponadto, że z zakresu delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 i 4 u.z.z.w. nie wynika uprawnienie do określenia w regulaminie formy i treści wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, a także wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Jednocześnie regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wprost wskazane w art. 19 ust. 5 pkt 2 i 4 ustawy. Skarżący zauważył, że na podstawie art. 7 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) prawodawca dokonał zmiany ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zmiana ta polegała na dodaniu art. 19a, który dotyczy przede wszystkim warunków przyłączenia nieruchomości do sieci. W ust. 4 tegoż przepisu ustawodawca określił zaś elementy wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci. Ustawodawca chcąc, by rada gmina określiła wzór wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, a także wniosku o wydanie warunków przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, bądź określiła ich elementy, uczyniłby to wprost w ustawie w przepisie zawierającym stosowną delegację. Dla przykładu wskazano tu art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.), czy art. 5d ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 716 ze zm.), w których to przepisach zostały zawarte delegacje do określenia przez radę gminy kolejno wniosku o wypłatę dodatku energetycznego i wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Prokurator podkreślił, że stosownie do art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W świetle powyższego przepisu jedynym wymogiem dotyczącym wniosku o zawarcie umowy jest obowiązek zachowania formy pisemnej takiego wniosku. Nie jest zatem dopuszczalne, aby rada gminy wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji. Natomiast wskazane w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć jako określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, czyli takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Zakres delegacji ustawowej nie obejmuje uprawnienia do określenia w regulaminie formy i treści wniosku o zawarcie umowy. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że regulacja § 5 ust. 2 i § 7 ust. 2 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 i 4 ustawy. Zdaniem P.,, podobnie rzecz się ma z § 9 ust. 10 Regulaminu, w którego treści określono elementy protokołu odbioru technicznego przyłącza. Zaznaczył, że art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. wskazuje na konieczność określenia w regulaminie sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Zakres tej delegacji nie obejmuje jednakże uprawnienia do określenia w Regulaminie treści protokołu odbioru technicznego przyłącza. P. dostrzegł również, że w § 14 Regulaminu wskazano, iż w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Takie sformułowanie może sugerować, że pierwszeństwo w obowiązywaniu i stosowaniu prawa ma Regulamin, a jedynie w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie znajdują inne przepisy prawa. Zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Jednocześnie w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wskazano, iż źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Ustanowiony w Konstytucji, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Przepis wynikający z aktu prawa miejscowego nie może zatem zastrzegać pierwszeństwa w stosowaniu przed ustawami oraz rozporządzeniami wykonawczymi, wobec których jest hierarchicznie niższy. W ocenie skarżącego, regulacja zawarta w § 14 Regulaminu narusza zatem hierarchię źródeł prawa, bowiem akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy D. wniósł o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części . Na wstępie odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy wyjaśnił, że w tekście Uchwały przekazanym do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego została określona błędna data podjętej uchwały (6 marca 2019 r.), podczas gdy faktycznie Uchwała ta została podjęta na V sesji Rady Gminy Domanice, która odbyła się w dniu 30 stycznia 2019 r. Pełnomocnik Gminy wskazał ponadto, że skarżona uchwała Rady Gminy D., utraciła swoją moc w dniu 30 marca 2022 r., po wejściu w życie aktualnej uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] lutego 2022 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy D.. Jednakże przed podjęciem kontrolowanej Uchwały została ona pozytywnie zaopiniowana przez organ regulacyjny, również Wojewoda Mazowiecki nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego ani do chwili obecnej nie wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Niemniej biorąc pod uwagę najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych, organ planistyczny przychylił się do stanowiska P. Okręgowego w S. o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały Rady Gminy D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z powyższymi przepisami, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 19 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy, wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12, LEX nr 1392334 oraz z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 997/12, LEX nr 1218496). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na stwierdzone istotne naruszenia prawa, w odniesieniu do kwestionowanych w skardze zapisów skarżonego Regulaminu. Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań Sąd zobowiązany jest jeszcze nadmienić, że z cytowanego wyżej art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika możliwość częściowego stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Tylko gdy wadliwe przepisy skutkują dezintegracją postanowień całej uchwały, niezbędne jest stwierdzenie nieważności takiego aktu prawa miejscowego w całości. W przeciwnym zaś razie nieważność dotyczyć może tylko części uchwały. Takie rozstrzygnięcie, pozwala wyeliminować z obrotu prawnego część regulacji podjętej przez radę gminy z przekroczeniem kompetencji ustawowej, a jednocześnie daje możliwość stosowania danej uchwały w pozostałym zakresie. W ocenie tutejszego Sądu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Poza tym przypomnieć przyjdzie, że sąd administracyjny nie jest związany wnioskami skarżącego ani co do zakresu zaskarżonego aktu czy czynności, ani co do sposobu pozbawienia ich mocy wiążącej, nawet jeśli wnioski takie zostały wyraźnie w skardze skonstruowane (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 518, Wyd. WK 2016). Wreszcie wymaga wskazania, że z uwagi na datę podjęcia zaskarżonej Uchwały w sprawie zastosowanie znajdują przepisy u.z.z.w. w brzmieniu nadanym m.in. ustawą z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2180) zmieniającą u.z.z.w. z dniem 12 grudnia 2017r. Zaskarżona Uchwała została podjęta w dniu 30 stycznia 2019 r. w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 3 u.z.z.w., który stanowi, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Brzmienie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazuje, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Sformułowanie "regulamin określa" oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tej normie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Przystępując do oceny kwestionowanych w skardze postanowień załącznika do zaskarżonej Uchwały wskazać przyjdzie, że w myśl § 5 ust. 2 Regulaminu, "Zawarcie umowy na zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków następuje na pisemny wniosek osoby, który powinien w szczególności zawierać: - imię i nazwisko (lub nazwę) numer NIP jeżeli wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą) oraz adres zamieszkania lub siedziby wnioskodawcy, 1) wskazanie nieruchomości, co do której wnioskodawca wystąpił z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy 2) oświadczenie wnioskodawcy czy nieruchomość jest podłączona do sieci wodociągowej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, czy też posiada własne ujęcie, 3) oświadczenie czy nieruchomość jest podłączona do sieci kanalizacyjnej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego czy też wprowadza ścieki do zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, 4) oświadczenie wnioskodawcy na jakie cele będzie wykorzystywał dostarczana wodę, 5) oświadczenie wnioskodawcy jakiego rodzaju ścieki będą odprowadzane przez wnioskodawcę na podstawie zawartej umowy( przemysłowe, bytowe, komunalne, 6) oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych wnioskodawcy przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wyłącznie w celu zawarcia umowy, 7) Umowa o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowych, po spełnieniu warunków określonych w ustawie." Z kolei w § 7 ust. 2 Regulaminu przyjęto, że pisemny wniosek o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej powinien w szczególności zawierać: 1) dane dotyczące identyfikacji wnioskodawcy, 2) adres podłączonej nieruchomości, 3) rodzaj podłączenia (wodociągowe, kanalizacyjne), 4) planowaną wielkość poboru wody, jej przeznaczenie lub planowaną ilość odprowadzanych ścieków i określenie ich rodzaju, a w przypadku ścieków przemysłowych – wskazanie przewidywanej ilości i jakości odprowadzanych ścieków oraz o przewidywanym sposobie ich podczyszczania. Jak już wspomniano, z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma określać warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Przywołany przepis u.z.z.w. jednoznacznie nakazuje określenie w regulaminie warunków i trybu, w ramach których dopuszczalne jest zawarcie stosownej umowy. Czym innym jest natomiast określenie obligatoryjnych elementów wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków, bądź też warunków, a więc treści samej umowy. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W świetle powyższego przepisu jedynym wymogiem dotyczącym wniosku o zawarcie umowy jest obowiązek zachowania formy pisemnej takiego wniosku. Nie jest zatem dopuszczalne, aby rada wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji. Natomiast wskazane w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć jako określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, czyli takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zatem pogląd konsekwentnie wyrażany w orzecznictwie, że zakres delegacji ustawowej nie obejmuje uprawnienia do określenia w Regulaminie treści wniosku (zob. wyroki: WSA w Rzeszowie z 20 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 612/21; WSA w Łodzi z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 491/20 - nieprawomocny; WSA w Kielcach z 11 marca 2021 r., I SA/Ke 54/21; WSA w Olsztynie z 20 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 217/20, WSA w Warszawie z 21 maja 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 122/20; wszystkie dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA"). Określenie w Regulaminie treści wniosku o zawarcie umowy stanowi jednocześnie ingerencję Rady w treść stosunków umownych między odbiorcą usług z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. W związku z tym, należy stwierdzić, że regulacja § 5 ust. 2 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z podobnych powodów Sąd podziela zarazem zarzut naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. spowodowanego przekroczeniem delegacji ustawowej do jakiej doszło na gruncie § 7 ust. 2 Regulaminu, w którym określono treść wniosku o przyłączenie do sieci. Zakres delegacji wynikającej z powołanego przepisu nie obejmuje uprawnienia do określenia w Regulaminie treści wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (por. wyroki: WSA w Warszawie z 14 grudnia 2017 r., VIII SA/Wa 460/17; WSA w Olsztynie z 9 kwietnia 2019 r. II SA/Ol 150/19; WSA w Łodzi z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 491/20 - nieprawomocny; CBOSA). Jak trafnie wskazał Prokurator, o zasadności powyższego wniosku świadczą również zmiany w zakresie dotyczącym określenia przez ustawodawcę warunków przyłączenia do sieci, dokonane na mocy art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), którym to do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wprowadzono art. 19a, który w ust. 4 przewiduje, jakie elementy obligatoryjnie powinien zawierać wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci. W drodze przywołanej nowelizacji ustawodawca za konieczne uznał uregulowanie w sposób bardziej szczegółowy warunków przyłączenia do sieci i najważniejszych elementów wniosku o wydanie warunków przyłączenia. W konsekwencji powyższego, skoro przedmiotowe zagadnienie zostało unormowane na poziomie ustawy, to niedopuszczalne jest jego jednoczesne regulowanie w akcie prawa miejscowego. Jedynie na marginesie wskazać wypada, że choć art. 19a wszedł w życie dopiero w dniu 19 września 2020 r., to jednak zgodnie z art. 35 ust. 2 tej ustawy, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy rady gmin zobowiązane zostały dostosować treść regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujących na obszarze ich właściwości do przepisów ustawy zmienianej w art. 7 w brzmieniu nadanym nową ustawą. W związku z powyższym, kontrolowany § 7 ust. 2 Regulaminu winien być dostosowany do wskazanej powyżej nowelizacji najpóźniej w terminie do 19 września 2021 r. (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2021 r., I SA/Rz 613/21, CBOSA). Konkludując należy stwierdzić, że zagadnienia uregulowane w badanym § 5 ust. 2 Regulaminu powinny być wyłącznie przedmiotem uregulowań umownych, na co wskazuje wprost art. 6 ust. 2 i art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Z kolei w kontrolowanym przepisie § 7 ust. 2 Regulaminu w sposób nieuprawniony uregulowano kwestię unormowaną już w przepisach rangi ustawowej. Zapisy § 5 ust. 2 i § 7 ust. 2 zaskarżonego Regulaminu stanowią również wykroczenie poza delegację ustawową (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19, LEX nr 2655365; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 69/19, LEX nr 2634367). Z tożsamych przyczyn należy w pełni podzielić stanowisko Prokuratora, że przedmiotowa Uchwała zapadła z istotnym naruszeniem prawa i wymaga stwierdzenia nieważności także w odniesieniu do postanowień zamieszczonych w § 9 ust. 10 Regulaminu. W przepisie tym wskazano bowiem, że protokół odbioru technicznego przyłącza powinien zawierać co najmniej: 1) datę odbioru 2) przedmiot odbioru z wyszczególnieniem przeznaczenia przyłącza (rodzaju: wodociągowe, kanalizacyjne), średnicy, materiałów i długości, rodzaj odprowadzanych ścieków dla przyłącza kanalizacyjnego 3) skład komisji w tym wykonawcę i użytkownika, 4) adres nieruchomości, do której wykonano podłączenie, 5) podpisy członków komisji. Jak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2022 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1437/22, CBOSA), który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i uznaje za własny, art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. wskazuje na konieczność określenia w regulaminie sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Zakres tej delegacji nie obejmuje jednakże uprawnienia do określenia w Regulaminie treści protokołu odbioru technicznego przyłącza (tak też WSA w Łodzi w nieprawomocnym wyroku z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 491/20, CBOSA). Żaden przepis, w tym art. 19 ust. 5 u.z.z.w., nie upoważnia rady gminy do określenia warunków innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Przepisy prawa budowlanego odsyłają przy budowie przyłączy do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przedmiotowa regulacja skutkuje w istocie przekroczeniem kompetencji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w. Ponadto w myśl art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się do przyłączenia, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieje techniczna możliwość świadczenia usługi. Jak już wskazano, zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo jest zobowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która złożyła stosowny wniosek w tym przedmiocie. Zatem nieuzasadnione i sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym jest nałożenie na odbiorcę wymagań określonych w § 9 ust. 10 Regulaminu. W ten sposób Rada Gminy Domanice zmodyfikowała bowiem procedurę poprzedzającą rozpoczęcie robót budowlanych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 155/18, CBOSA). W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z dokumentacją (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 248/19, LEX nr 3014061). Słusznie stwierdził zatem w wyroku z dnia 24 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SA/Łd 491/20, CBOSA) WSA w Łodzi, że do przekroczenia delegacji ustawowej dochodzi również wtedy, gdy w Regulaminie określona zostaje treść protokołu technicznego. Art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. wskazuje bowiem wyłącznie na konieczność określenia w regulaminie sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Zakres tej delegacji nie obejmuje natomiast uprawnienia do określenia w regulaminie treści protokołu odbioru technicznego przyłącza. Rację ma także skarżący Prokurator, że stwierdzenia nieważności wymaga § 14 Regulaminu. Przepis ten stanowi, że "W sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U z 2018 r. poz. 1152 ze zm.)." Jak wynika z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1782/18, CBOSA) wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Jak dalej zauważono w tym wyroku, funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową. Prawo miejscowe nie może regulować kwestii stosowania w zakresie w nim nienormowanym ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Takie bowiem regulacje naruszają zasadę hierarchiczności aktów prawnych (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona Uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (zob.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 69/19, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 331/21; CBOSA). W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że stosownie do § 118 w związku z § 148 ww. rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest co do zasady aktem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa. Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenia regulacji ustawowych naruszają nie tylko wyżej powołane zapisy rozporządzenia, ale także art. 7 i 94 Konstytucji, stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia ustawowego, bądź z przekroczeniem jego granic. Stanowisko takie zostało zawarte w linii orzeczniczej sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1831/02, wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002r., sygn. akt II SA/Ks 508/02). NSA w wyroku z 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90) uznał, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba liczyć się bowiem z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do częściowej lub całkowitej intencji prawodawcy". Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast akty prawa miejscowego, stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, ale wyłącznie na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Słusznie zauważa również skarżący P że ustanowiony w Konstytucji, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności, co oznacza, że przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Niedopuszczalne jest tym samym, aby z normy prawnej określonej w akcie prawa miejscowego wynikało zastrzeżenie pierwszeństwa w stosowaniu przed ustawami oraz rozporządzeniami wykonawczymi, wobec których akt ten stoi niżej w hierarchii źródeł prawa. Tymczasem, analiza dyspozycji zamieszczonej w § 14 Regulaminu zdaje się sugerować, że przepisy rangi ustawowej, tj. unormowania ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, mają zastosowanie li tylko w sprawach nie objętych tym Regulaminem. Oznacza to, że regulacja zawarta w § 14 Regulaminu narusza hierarchię źródeł prawa, gdyż akt prawa miejscowego nie może określać zakresu obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu. W odniesieniu do podnoszonej w odpowiedzi na skargę okoliczności, że zaskarżona Uchwała była już przedmiotem kontroli Wojewody Mazowieckiego, który nie dopatrzył się istotnych naruszeń zapisów kwestionowanych w skardze postanowień Regulaminu, Sąd pragnie zauważyć, że nawet fakt braku wniesienia przez organ nadzoru zastrzeżeń do omówionych wyżej zapisów Uchwały, nie może stanowić okoliczności usprawiedliwiających wydanie przez organ gminy aktu miejscowego sprzecznego z prawem czyli naruszającego w stopniu istotnym określone przepisy prawa, jak też nie może przez to stanowić okoliczności pomniejszających wagę stwierdzonych przy wydaniu tej Uchwały naruszeń. Przeszkody do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały nie stanowi też art. 94 ust. 1 u.s.g. Przepis ten wprawdzie nie pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, jednakże ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Zaskarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, dlatego też nie miało do niej zastosowania zawarte w art. 94 ust. 1 u.s.g., wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia. Mając powyższe na uwadze oraz opisane istotne naruszenia art. 19 ust. 5 u.z.z.w., polegające przede wszystkim na przekroczeniu delegacji ustawowej, a także sprzeczną z normami Konstytucyjnymi treść § 14 Regulaminu, Sąd uznał, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności powołanych w skardze postanowień załącznika do Uchwały, jako istotnie naruszających prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.