VII SA/Wa 1593/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant: specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Zgromadzenia [...] w P. z dnia [...]października 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 4, § 5 ust. 4, § 6, § 7, § 12 ust. 8, § 13 ust. 6 i § 19 załącznika do uchwały; II. w pozostałym zakresie oddala skargę.

Pismem z 28 czerwca 2022 r. Prokurator Okręgowy w [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Nr [...] Zgromadzenia "[...]" z dnia [...] października 2018 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gmin - członków Związku "[...]" (Dz. U. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 11747) w zakresie przepisów załącznika do tej uchwały (dalej: Regulamin). Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) oraz art. 19 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm., dalej: u.z.z.w., ustawa), polegające na: 1. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 4 Regulaminu obowiązków odbiorców usług, w sytuacji gdy zagadnienia te powinny zostać uregulowane w umowie, a nie w akcie prawa miejscowego; 2. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 5 ust. 4 Regulaminu postanowienia dot. okresu obowiązywania umowy, w sytuacji gdy zagadnienia te powinny zostać uregulowane w umowie, a nie w akcie prawa miejscowego; 3. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 6, § 7, § 10 ust. 2 Regulaminu elementów formalnych wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, a także wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, w sytuacji gdy z art. 19 ust. 5 pkt 2 i 4 u.z.z.w. nie wynika uprawnienie do określania w regulaminie formy i treści tych wniosków, a także przez nieuprawnioną ingerencję w zakres zasady swobody umów; 4. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 12 ust. 8 Regulaminu treści protokołu odbioru technicznego przyłącza, w sytuacji gdy z art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. nie wynika takie uprawnienie; 5. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 13 ust. 6 Regulaminu wyjątków od zasady ciągłości usług w zakresie dostaw wody i odprowadzania ścieków, wbrew regulacji art. 5 ust. 1 u.z.z.w., rozszerzając tym samym określony w art. 8 u.z.z.w. katalog przypadków skutkujących odcięciem dostaw wody lub zamknięciem przyłącza kanalizacyjnego; 6. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 19 Regulaminu sposobu i terminów rozliczeń za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe, w sytuacji gdy z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. nie wynika takie uprawnienie. W świetle powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części w zakresie przepisów jej załącznika tj. § 4 § 5 ust. 4, § 6, § 7, § 10 ust. 2, § 12 ust. 8, § 13 ust. 6, § 19 Regulaminu. Uzasadniając skargę Prokurator Okręgowy w [...] podkreślił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w brzmieniu obowiązującym w chwili jej podejmowania. Zakres postanowień Regulaminu określa art. 19 ust. 5 tej ustawy, którego brzmienie wskazuje, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Sformułowanie "regulamin określa" oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej, wszelkie zatem odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. W ocenie skarżącego, takimi wadami obarczona jest zaskarżona uchwała Zgromadzenia "[...]" z dnia [...] października 2018 r. Poza delegację wynikającą z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wykracza treść § 4 Regulaminu, w którego treści, w dziesięciu punktach określono szczegółowe obowiązki odbiorcy usług. W tym zakresie, jak podkreślił Prokurator, w rozdziale drugim ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 u.z.z.w. unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w.). Z przepisu tego wynika zatem, iż ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Tym samym postanowienia odnoszące się do treści umowy, jak również dotyczące rozwiązywania umów, czy też ich wygasania, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. Z tych względów, za wykraczający poza zakres delegacji ustawowej należy – zdaniem Prokuratora - uznać również przepisy § 5 ust. 3 Regulaminu dot. okresu obowiązywania umowy. Dalej Prokurator wskazał, że umocowania w przepisach rangi ustawy nie znajdują uregulowania wskazane w § 6, § 7, § 10 ust. 2 Regulaminu. W tym zakresie Prokurator zaznaczył, że stosunki odbiorców usług z przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi z uwagi na umowne ich uregulowanie mają charakter cywilnoprawny. Taki sam charakter mają również stosunki osób ubiegających się o wydanie warunków przyłączenia do sieci, czy ubiegających się o zawarcie umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Wskazane relacje - na poziomie normatywnym i faktycznym - mają bowiem prowadzić do zawarcia stosunku obligacyjnego między dostawcą a odbiorcą usług. Z zakresu delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 i 4 u.z.z.w. nie wynika uprawnienie do określenia w regulaminie formy i treści wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, a także wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Jednocześnie regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wprost wskazane w art. 19 ust. 5 pkt 2 i 4 ustawy. W tym miejscu Prokurator zauważył, że na podstawie art. 7 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) dokonano zmiany ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zmiana ta polegała na dodaniu art. 19a, który dotyczy przede wszystkim warunków przyłączenia nieruchomości do sieci. W ust. 4 tego przepisu ustawodawca określił zaś elementy wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci. Zauważył przy tym, że ustawodawca chcąc, by rada gmina określiła wzór wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, a także wniosku o wydanie warunków przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, bądź określiła ich elementy, uczyniłby to wprost w ustawie w przepisie zawierającym stosowną delegację. W świetle art. 6 ust. 2 u.z.z.w. nie jest dopuszczalne, aby rada gminy wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji. Natomiast wskazane w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć jako określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, czyli takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Zakres delegacji ustawowej nie obejmuje uprawnienia do określenia w regulaminie formy i treści wniosku o zawarcie umowy. W związku z tym Prokurator wywodził, że regulacja § 6, § 7 i § 10 ust. 2 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 i 4 ustawy. Podobnie rzecz się ma z § 12 ust. 8 Regulaminu, w którego treści określono elementy protokołu odbioru technicznego przyłącza. W tym zakresie Prokurator zauważał, że art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. wskazuje na konieczność określenia w regulaminie sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Zakres tej delegacji nie obejmuje jednakże uprawnienia do określenia w Regulaminie treści protokołu odbioru technicznego przyłącza. Uzasadniając wywodzoną wadliwość § 13 ust. 6 Regulaminu, Prokurator stwierdził, że przepis ten narusza zakres upoważnienia ustawowego zastrzegając dopuszczalność wprowadzenia wyjątków od zasady ciągłości usług w zakresie zbiorowego doprowadzania wody. Kwestionowany zapis przewidział bowiem, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług z wyłącznie ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Tymczasem z treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. wprost wynika, że regulamin ma określać sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Ustawowy przy tym zakres obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wynikający z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. wskazuje wprost, że przedsiębiorstwo te ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Zasadą jest ciągłość i niezawodność usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego a kwestie odcięcia dostaw wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego uregulowane zostały w ustawie w art. 8 ustawy, zaś norma upoważniająca zawarta w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. nie wprowadziła dopuszczalności rozszerzenia przez radę gminy przypadków ustawowych przerwania ciągłości usług. Podsumowując Prokurator wywodził, że norma upoważniająca zawarta w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. nie wprowadza dopuszczalności rozszerzenia przez radę gminy przypadków ustawowych przerwania ciągłości usług W ocenie skarżącego, przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego jest również ustalanie w § 19 Regulaminu, sposobu i terminów rozliczeń za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe. Przepis art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. wskazuje jedynie, iż w regulaminie winny zostać zamieszczone postanowienia dotyczące warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Terminy rozliczeń nie odnoszą się do "warunków dostarczania wody" a do zdarzeń późniejszych, obejmujących skutki pobrania wody na cele przeciwpożarowe. Prokurator wywodził, że gmina ponosi koszty realizacji tego zadania, co wynika wprost z art. 22 pkt 2 tej ustawy. Uregulowanie zatem zasad rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe, nie mieści się w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Zgromadzenia "[...]" w P. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wywodził, że kluczową kwestią jest fakt wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obiegu prawnego, do czego doszło poprzez uchwalanie nowego regulaminu. W tej sytuacji, w ocenie organu, postępowanie sądowe jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. Zaskarżona uchwala nie może być przedmiotem kreowania stosunków prawnych, co wskazuje na jej bezprzedmiotowość. Niezależnie od powyższego Przewodniczący Zgromadzenia podkreślił, że co do zasady błędne jest stanowisko skargi w zakresie charakteru katalogu zawartego w art. 19 ustawy, a co stało się rzeczywistą podstawą do dalszych wywodów skargi. Brzmienie art. 19 u.z.z.w. wskazuje, że katalog praw i obowiązków- przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie, to katalog otwarty, nie zaś zamknięty, jak wskazuje skarżący. Zawarte w tym przepisie pkt 1-9 wyznaczają minimalny, obligatoryjny zakres regulaminu. Owszem, pominięcie w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego wskazanego w ustawie, co stanowi istotne naruszenie prawa i może być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie przyjęcia regulaminu. Z powyższym nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie nie pominięto żadnego elementu wskazanego w przepisie. Przewodniczący Związku podkreślił, że w zakresie przesłanki określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., zgodnie z którą regulamin powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, zawarte w regulaminie zapisy wskazują, że umowa może być zawarta na czas "oznaczony" lub "nieoznaczony", co przesądza, że regulamin nie zawiera (tym bardziej nie narzuca) okresu obwiązywania umowy, lecz tworzy ramy, w których okoliczność ta może być sprecyzowana umownie. Brak przy tym podstaw do określenia w jednoznaczny sposób, jakiego rodzaju postanowienia powinny kryć się pod regulacjami zawartymi w art. 19 ust. 5 pkt 6-9 u.z.z.w. Postanowienia regulaminów w tym zakresie często stanowią powielenie przepisów ustawy zaopatrzeniowej oraz aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie. Regulamin zaś nie może zawierać postanowień, które zgodnie z art. 6 u.z.z.w. powinny stanowić przedmiot umów zawieranych między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. W tym zatem zakresie zarzuty obejmujące poprzez określenie sposobu i terminów rozliczeń za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe – w ocenie Związku - jest niezasadny, także z tego powodu, że zapisy regulaminu nie stanowiły żadnej podstawy do "uregulowania" tej kwestii w inny sposób niż ustawowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie zauważyć trzeba, że w myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zatem każde działanie organów samorządowych musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, przy czym w zakresie normatywnym, wiążącym się z przyznawaniem określonych uprawnień lub nakładaniem obowiązków upoważnienie do podjęcia właściwego aktu musi być skonkretyzowane w przepisach materialnoprawnych. Tak rozumiana zasada legalności odnosi się również do związków międzygminnych ze względu na ich publicznoprawny charakter. W świetle art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), w zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie związku międzygminnego wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy. Do zgromadzenia związku międzygminnego stosuje się zaś odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy (ust. 3). W tym miejscu, odnosząc się do wniosku Przewodniczącego "[...]" o umorzenie postępowania Sąd zauważa, że nie uniemożliwia merytorycznej wypowiedzi wyeliminowanie zaskarżonej uchwały poprzez utratę jej mocy w wyniku podjęcia uchwały Nr [...] Zgromadzenia "[...]" z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2022 r. poz. 1968). Sąd przyjął, że mimo iż zaskarżona uchwała utraciła moc z dniem wejścia w życie uchwały późniejszej, jej kontrola sądowa nie stała się bezprzedmiotowa. Utrata mocy obowiązującej nastąpiła wyłącznie na przyszłość. Ponieważ jednak kwestionowane przepisy w okresie ich obowiązywania wywołały skutki prawne (na ich podstawie podpisano umowy, jak również pomimo ich uchylenia mogą być one stosowane do sytuacji poprzedzających ich uchylenie), to ich eliminacja ze skutkiem ex tunc, tj. poprzez stwierdzenie nieważności, jest niezbędna. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego załącznika do uchwały Zgromadzenia "[...]" z dnia [...] października 2018 r. należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że jego uchwalenie stanowi realizację kompetencji organu uchwałodawczego gminy przyznanej na mocy art. 19 u.z.z.w. W myśl art. 19 ust. 3 i 4 tej ustawy, rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. W orzecznictwie wskazuje się, że powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa organowi uchwałodawczemu, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. W odniesieniu do wywodzonej wadliwości unormowania zawartego w § 4 Regulaminu zaznaczyć trzeba, że przepis ten stanowi, że: "Odbiorca usług korzysta z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami ustawy, niepowodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz nieutrudniający działalności, a w szczególności: wykorzystując pobieraną wodę w celach określonych w umowie, odprowadzając ścieki o charakterze komunalnym, chyba, że umowa stanowi inaczej, użytkując wewnętrzną instalację wodociągową w sposób eliminujący możliwość skażenia chemicznego lub bakteriologicznego wody w sieci, na skutek cofnięcia się wody z wewnętrznej instalacji wodociągowej, powrotu ciepłej wody lub wody z instalacji centralnego ogrzewania, informując przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o awaryjnych zrzutach ścieków, informując przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o własnych ujęciach wody, w celu prawidłowego ustalenia opłat za odprowadzanie ścieków, zawiadamiając przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o zaistniałych awariach sieci lub przyłączy wodno-kanalizacyjnych oraz wszelkich stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza - zwłaszcza zerwaniu plomb, powiadamiając przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o wszelkich zmianach technicznych w instalacjach wewnętrznych, które mogą mieć wpływ na działanie sieci wodnej i kanalizacyjnej, informując przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o zmianach stanu prawnego nieruchomości, udostępniając nieodpłatnie miejsce na ogrodzeniu nieruchomości czy elewacji budynku, celem umieszczenia tabliczek z oznakowaniem armatury wodociągowej lub kanalizacyjnej, prawidłowo utrzymując i zabezpieczając wodomierz główny (łącznie z pomieszczeniem przewidzianym do lokalizacji wodomierza głównego), pozostałe wodomierze oraz urządzenie pomiarowe, a także zapewniając łatwy dostęp do tych urządzeń.". Przepis ten szczegółowo zatem ustala na czym polega korzystanie z usług z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, odwołując się do przepisów ustawy, a następnie wymienia szczegółowo poszczególne obowiązki odbiorcy usług. Zauważyć jednakże trzeba, że obowiązki te normują wyczerpująco przepisy ustawy, i choć zakaz powtarzania norm ustawowych nie jest bezwzględny, to brak jest uzasadnienia dla powtórzeń rozwiązań ustawowych dokonywanych w przedmiotowym Regulaminie. Przede wszystkim rozwiązanie to nie zapewnia transparentności przyjętych regulacji. Regulamin i ustawa mają odrębny byt prawny i wiążą niezależnie od tego, czy akt prawa miejscowego o rozwiązaniach ustawowych wspomina. W ocenie Sądu, powyższe uregulowanie regulaminowe należy uznać za zbędne, z uwagi na powielanie takiego uregulowania zawartego w ustawie, co oznacza jednocześnie, że taki przepis istotnie narusza prawo, skutkując koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Niezależnie od powyższego, zaznaczyć trzeba, że kwestie dotyczące m.in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, powinny być uregulowane w umowie oświadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. To wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Zasadnie zatem wywodzi skarga, że kwestie dotyczące określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy powinny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Sąd stwierdza również, że doszło też do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego poprzez zawarcie w § 5 ust. 4 Regulaminu postanowienia dot. okresu obowiązywania umowy (na czas określony lub nieokreślony), w sytuacji, gdy zagadnienia te powinny zostać uregulowane w umowie, a nie w akcie prawa miejscowego. W tym zakresie wywody skargi Sąd uznał za uzasadnione. W § 6 i § 7 Regulaminu określono natomiast elementy formalne wniosków o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, w sytuacji gdy z art. 19 ust. 5 pkt 2 i 4 u.z.z.w. nie wynika uprawnienie do określania w regulaminie formy i treści tych wniosków, a także przez nieuprawnioną ingerencję w zakres zasady swobody umów. Zasadnie zatem zauważa skarżący Prokurator, że powyższe postanowienia Regulaminu przekraczają zakres upoważnienia ustawowego. Lokalny uchwałodawca nie ma uprawnień do określania wymogów formalnych wniosków, których złożenie uruchamia proces zawarcia umowy, co wynika z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. Uregulowanie treści wniosków, w tym ustalenie dodatkowych elementów formalnych, od zawarcia których uzależniono przyjęcie do realizacji wniosków o zawarcie umów, należało zatem uznać za niedopuszczalne. Regulamin może określać bowiem warunki, które należy spełnić, aby nieruchomość została przyłączona do sieci, co nie oznacza, że warunkiem takim może być wprowadzony wymóg formalny treści wniosku. Inaczej natomiast Sąd ocenił pod względem zgodności z prawem § 10 ust. 2 Regulaminu, w którym określono, jakie elementy powinien zawierać wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci (zamieszczony w Rozdziale 5 "Warunki przyłączania do sieci"). Delegacja ustawowa z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. nakłada bowiem na gminy obowiązek określenia warunków przyłączania do sieci. Do warunków przyłączania odnosi się również art. 15 ust. 4 tej ustawy, który stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (przepis ten nie wskazuje zatem żadnych ustawowych warunków przyłączenia do sieci, podczas gdy przywoływany wyżej art. 6 ust. 2 ustawy przewiduje już, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawierana jest z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy). Uprawnienie do określenia warunków przyłączania do sieci zostało zatem przekazane organowi uchwałodawczemu gminy w regulaminie, a ustawodawca nie uregulował w sposób szczegółowy kwestii dotyczących tej materii sygnalizując jedynie, pod pewnymi warunkami obowiązek przyłączenia do sieci osoby ubiegającej się o przyłączenie. Należy więc uznać, że to na radzie gminy w ramach delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. spoczywa ciężar określenia warunków przyłączania do sieci, które w dalszej perspektywie będą pozwalały ocenić na kolejnym etapie procesu przyłączenia, czy w stosunku do konkretnego odbiorcy istnieją techniczne możliwości przyłączenia. Warunki przyłączania do sieci obejmują warunki zarówno techniczne, jak i prawne, a przedsiębiorstwo zobowiązane jest do oceny istnienia lub nieistnienia warunków technicznych. Chodzi tutaj o stworzenie uniwersalnych, elastycznych przepisów dających się zastosować do każdego potencjalnego zainteresowanego przyłączeniem do sieci. W rozdziale regulaminu, dotyczącym warunków przyłączenia do sieci zamieszcza się zazwyczaj informacje, że przyłączenie następuje na pisemny wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie wraz z załącznikami, a przedsiębiorstwo określa wówczas "warunki przyłączenia" (por. H. Palarz, Przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, Aspekty prawne, LEX 2015). W niniejszej sprawie, w zakwestionowanym § 10 ust. 2 Regulaminu określono, że wniosek o przyłączenie nieruchomości do sieci powinien zawierać w szczególności: 1) imię i nazwisko (nazwę) wnioskodawcy, względnie sposób reprezentacji wnioskodawcy wraz z dokumentem (lub jego kopią) potwierdzającym jej prawidłowość, a w razie działania wnioskodawcy przez przedstawiciela - podstawę umocowania, adres do korespondencji, 2) adres nieruchomości, która ma być przyłączona, 3) rodzaj przyłączenia (wodociągowe, kanalizacyjne), 4) planowaną wielkość poboru wody, jej przeznaczenie lub planowaną ilość odprowadzanych ścieków i określenie ich rodzaju, a w przypadku ścieków przemysłowych - wskazanie przewidywanej ilości i jakości odprowadzanych ścieków oraz dane o przewidywanym sposobie ich podczyszczania, 5) mapę do celów poglądowych (lub jej kopię) z zaznaczoną działką do której będzie wykonywane przyłącze. W ocenie Sądu, określenie więc w § 10 ust. 2 Regulaminu elementów (dość ogólnych i podstawowych), jakie powinien zawierać wniosek o przyłączenie do sieci mieści się w delegacji ustawowej, wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. Przekazanie tych danych we wniosku ma bowiem służyć umożliwieniu wydania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne warunków przyłączenia do sieci dla podmiotu ubiegającego się o przyłączenie, zgodnie z § 10 ust. 5 Regulaminu. Na podstawie art. 19 ust. 5 pkt 4 w powiązaniu z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. w regulaminie należy określić warunki przyłączania uniwersalne, skierowane do ogółu potencjalnych odbiorców, w odróżnieniu od warunków przyłączenia, skierowanych do konkretnego odbiorcy. W § 10 ust. 2 Regulaminu określono ogólne warunki prawne, dotyczące danych, jakie należy podać we wniosku (w szczególności dotyczące planowanej wielkości poboru wody i ilości odprowadzanych ścieków) w celu umożliwienia oceny co do możliwości wydania warunków przyłączenia dla konkretnego odbiorcy. Uregulowanie to mieści się w ramach delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w., a zatem skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu. Prawidłowość tego stanowiska potwierdza obowiązujący od 19 września 2020 r. art. 19a ust. 4 u.z.z.w. (wprowadzony art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 471), który wymienia elementy, jakie powinien zawierać wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci. Choć art. 19a wszedł w życie dopiero w dniu 19 września 2020 r., to jednak wskazuje, że ustawodawca za konieczne uznał uregulowanie w sposób bardziej szczegółowy warunków przyłączenia do sieci i najważniejszych elementów wniosku o wydanie warunków przyłączenia. W świetle tych unormowań rada gminy powinna ustalić w regulaminie warunki przyłączenia do sieci, które będą respektowane przez przedsiębiorstwo przy ustaleniu warunków przyłączenia do sieci konkretnej nieruchomości. Sąd zgodził się natomiast z Prokuratorem, że Zgromadzenie [...] przekroczyło zakres upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 12 ust. 8 Regulaminu treści protokołu odbioru technicznego przyłącza. Uprawnienie do unormowania tej kwestii nie wynika bowiem z art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. W świetle tego przepisu, organ uchwałodawczy ma kompetencje do określenia w regulaminie sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Oznacza to, że uchwałodawca nie ma kompetencji do określania w akcie prawa miejscowego elementów protokołu odbioru technicznego, gdyż jest to wyłączną kompetencją przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (zob. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15). W odniesieniu do wywodzonej w skardze istotnej wadliwości § 13 ust. 6 Regulaminu, zaznaczyć trzeba, że treść tego unormowania wskazuje na nieograniczone sytuacje, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług. Do takiej konstatacji prowadzi odwołanie się w tym przepisie do "wyłącznie ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi". O niedopuszczalności przyjęcia takiego rozwiązania świadczy treść art. 8 ust. 1 u.z.z.w., w którym ustawodawca ściśle ustalił przypadki, w których następuje odcięcie dostawy wody i zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego. Rozszerzając tym samym określony w art. 8 u.z.z.w. katalog przypadków skutkujących odcięciem dostaw wody lub zamknięciem przyłącza kanalizacyjnego, Zgromadzenie [...] dopuściło się niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. Do przekroczenia przez organ uchwałodawczy Związku [...] zakresu upoważnienia ustawowego doszło również poprzez określenie w § 19 Regulaminu podstawy do rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe. Z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w., ani też z innych przepisów tej ustawy, nie wynika uprawnienie lokalnego prawodawcy do regulowania sposobu określenia ilości pobranej wody i terminu rozliczeń. Przywołany przepis ustawowy odnosi się jedynie do warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, pozostawiając poza zakresem upoważnienia kwestie rozliczeń za dostarczenie wody na cele przeciwpożarowe. Z tych względów Sąd uznał za zasadne twierdzenia i wnioski skargi co do zaistnienia w sprawie warunków upoważniających do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4, § 5 ust. 4, § 6, § 7, § 12 ust. 8, § 13 ust. 6 i § 19 załącznika do tej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.