I SA/Ke 373/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce- Wschód w Kielcach na uchwałę Z. w Kielcach z dnia 14 grudnia 2021 r. nr X/71/2021 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków stwierdza nieważność § 20 zaskarżonej uchwały.

Z. w Kielcach (dalej: zgromadzenie) 16 listopada 2018 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 69 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2020.713) dalej "u.s.g." w związku z art. 19 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. 2020.2028) dalej "u.z.z.w.", podjęła uchwałę nr X/71/2021, w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej: uchwała). W § 20 uchwały postanowiono, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na mocy umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z każdą z gmin z obszaru działania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy Kielce – Wschód w Kielcach złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Uchwała została zaskarżona w zakresie § 20 uchwały. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w ww. części. Zarzucił obrazę art 19 ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 7 i 87 oraz 94 Konstytucji RP, stanowiącą istotne naruszenie prawa poprzez to, że w zaskarżonym zapisie uchwały zgromadzenie przekroczyło delegację ustawową w zakresie tego, co winien zawierać regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, wynikającą z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. W ocenie skarżącego § 20 Regulaminu narusza art. 19 ust. 5 pkt. 9 w zw. z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Warunkiem dostawy wody na omawiane cele nie jest bowiem zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 tej ustawy, a stanowiące delegację ustawową określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą a tym przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie, o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zaskarżony w uchwale zapis nie oznacza, że warunkiem dostawy wody na te cele jest zawarcie umowy, a jedynie sprecyzowanie, że warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe będą określone we wskazanych w Regulaminie umowach. Zdaniem organu takie rozwiązanie dopuścił wprost ustawodawca w art. 22 u.z.z.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2022.329) dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U.2022.2492). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 19 ust. 1 i 3 u.z.z.w. w zw. z art. 69 u.s.g. Stosownie do wskazanych przepisów zgromadzenie uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. W myśl art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że treść tego regulaminu musi odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej, zaś wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części. Ponadto, nie można przy tym domniemywać kompetencji prawotwórczej bez wyraźnego upoważnienia w ustawie. Ramy tworzenia aktów prawa miejscowego są zawarte w przepisach Konstytucji RP (art. 87 ust. 2 oraz art. 94) oraz w przepisach ustaw zawierających upoważnienia dla organów administracji publicznej w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. Ramy merytoryczne, stworzone przez ustawodawcę w ustawach, stają się ramami dla treści aktów prawa miejscowego, które mają być stanowione na ich podstawie. Następuje zatem swoiste związanie treści aktów prawa miejscowego przez ramowe uregulowania zawarte w ustawie zawierającej upoważnienie do ich stanowienia. Związanie to wiąże się z brakiem swobody po stronie organu uprawnionego do wydania aktu prawa miejscowego do samodzielnego regulowania treścią tego aktu tych kategorii spraw, które ustawodawca zalicza do tzw. wyłącznej materii ustawowej (por. K. Sikora, Istota i charakter prawny aktów prawa miejscowego w zakresie ich sądowoadministracyjnej kontroli, Lublin 2017, s. 78-79). W świetle powyższych rozważań, sąd stwierdza, że uzasadniony jest zarzut naruszenia § 20 regulaminu, w którym organ przewidział, że zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na mocy stosowanej umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z każdą z gmin z obszaru działania przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego. Przepis art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. nie przewiduje bowiem, aby zapewnienie dostarczania wody na cele przeciwpożarowe miało następować na podstawie umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo i gminę. Zadaniem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa, w tym ochrony przeciwpożarowej na jej terenie. Koszty realizacji tego zadania ponosi gmina, co wynika wprost z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża natomiast obowiązek publiczny zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin ma skonkretyzować warunki realizacji tego obowiązku, czyli określać kto, na jakich warunkach i skąd może na ten cel pobierać wodę. Z upoważnienia ustawowego nie wynika natomiast obowiązek zawierania umów cywilnych z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym przez gminę. Nałożenie takiego obowiązku musiałoby posiadać wyraźną podstawę prawną, gdyż ogranicza sferę autonomii woli podmiotów mających być stronami umowy. Dlatego należy przyjąć, że w przepisie art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. chodzi wyłącznie o uregulowanie warunków faktycznych bądź technicznych dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, a nie warunków formalnych. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, w zakresie § 20 uchwały, w sposób istotny narusza art. 19 ust. 1 i ust. 5 u.z.z.w. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy (związku międzygminnego) wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (zgromadzenia) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to trafnie wskazuje się, że podjęcie uchwały z przekroczeniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 26 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1405/16; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.