VII SA/Wa 1303/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Rowiński, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2023 r. znak DON.7100.39.2023.AGP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z 31 marca 2023 r., znak: DON.7100.39.2023.AGP, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o., Oddział Zakład Gazowniczy w B. (dalej: "P.") od decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") z [...] lutego 2023 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania. Podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PINB") prowadził wszczęte z urzędu, w związku z pismem P., postępowanie w sprawie budowy drewnianej wiaty o wymiarach 6,93 m x 5,83 m, na działce nr [...] (id działki [...]), w obrębie S. gm., J., znajdującej się w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN100 relacji [...]. PINB podczas kontroli 5 grudnia 2017 r., na działce nr [...] w S. ustalił, że w 2017 r., inwestor: J. S. wybudował wiatę o wymiarach 6,93 m x 5,83 m, posadowioną na stopach betonowych, posiadającą konstrukcję drewnianą z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, pokrytym blachodachówką. Wiata wyposażona w obróbki blacharskie, rynny i rury spustowe odprowadzające wody opadowe z dachu na własną działkę była zlokalizowana w odległości 2,64 m od ogrodzenia z działką nr [...] oraz w odległości 3,65 m od ogrodzenia z drogą powiatową. Zmierzono odległość wiaty od osi gazociągu przebiegającego przez działkę - 10,20 m. Oprócz ww. wiaty na działce powstał również budynek gospodarczy i druga wiata. Przebiegający przez działkę gazociąg powstał na podstawie decyzji Głównego Architekta Województwa z [...] listopada 1989 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia odc. S. gm. J. PINB pismem z 2 stycznia 2018 r. zawiadomił strony o wszczętym postępowaniu w ww. sprawie, a następnie decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...] nakazał J. S. rozbiórkę wiaty o wymiarach 6,93 m x 5,83 m, uznając, że znajduje się w strefie kontrolowanej gazociągu, która wynosi po 15 m z każdej strony i nie ma podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej ze względu na brak możliwości porozumienia z gestorem sieci co do lokalizacji wiaty w ww. strefie. [...] WINB decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego. WSA w Białymstoku wyrokiem z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 540/18 uchylił ww. decyzje organów nadzoru budowlanego. Z kolei, NSA wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 881/19, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku z 20 grudnia 2018 r. Zdaniem NSA wznoszenie obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej nie podlega uzgodnieniu, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640 dalej: "rozporządzenie"), ponieważ jest niedopuszczalne stosownie do § 10 ust. 3 rozporządzenia, a obiekty wzniesione z naruszeniem tego zakazu nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, lecz muszą być rozebrane. NSA wskazał, że organ powinien ustalić "nie tylko położenie obiektu skarżącego względem gazociągu, ale również jego rodzaj, analizując podczas oględzin i w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków jego konstrukcję, przeznaczenie i oraz faktyczny sposób użytkowania. (...) jednoznaczne oznaczenie rodzaju obiektu stanowi przesłankę niezbędną do precyzyjnego wyznaczenia obowiązującej w jego przypadku strefy kontrolowanej gazociągu. W załączniku nr 2 do rozporządzenia określono (...) szerokość stref kontrolowanych dla gazociągów wybudowanych przed dniem jego wejścia w życie lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, zazwyczaj uzależniając ją od rodzaju obiektów terenowych". Zarówno WSA w Białymstoku, jak i NSA stwierdziły, że wiata nie odpowiada definicji budynku. Sąd zobowiązał organ do ustalenia "czy dla obiektu tego istnieje strefa kontrolowana, a jeśli tak, to jaką ma ona szerokość. Tylko w ten sposób można stwierdzić, czy obiekt z naruszeniem § 10 ust. 3 rozporządzenia znajduje się w całości lub w części w granicach strefy." PINB przeprowadził ponownie kontrolę 13 września 2022 r. na działce nr [...] i dokonał dokładnych pomiarów odległości wiaty od osi gazociągu -8,61 m. Stwierdził, że wiata jest nietrwale połączoną z gruntem i że gazociąg jest położony na głębokości 2,1 m. Ponadto organ sprawdził szczelność gazociągu z wynikiem pozytywnym. Według załączonego rysunku wymiary wiaty to: 5,23 m x 6,16 m. Kolejno, decyzją z [...] października 2022 r., znak: [...] organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy ww. drewnianej wiaty, jako bezprzedmiotowe stwierdzając, że budowa wiaty nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia. Obiekt narusza 15 metrową strefę kontrolowaną dla gazociągu wysokiego ciśnienia, jednak wiata nietrwale połączona z gruntem nie mieści się w katalogu obiektów wymienionych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r., a w związku z tym "nie ma możliwości zastosowania (...) prawa materialnego określającego całkowity zakaz realizacji wyszczególnionych obiektów w strefie gazociągu wysokiego ciśnienia". P. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB z [...] października 2022 r. [...] WINB pismem z 9 stycznia 2023 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji i decyzją z [...] lutego 2023 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia jej nieważności. P. wniosła odwołanie od decyzji [...] WINB z [...] lutego 2023 r., zarzucając rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., polegające na umorzeniu postępowania w sprawie rozbiórki drewnianej wiaty nietrwale z gruntem związanej, pomimo jednoznacznego stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji, że jej usytuowanie narusza strefę kontrolowaną ustaloną dla gazociągu wysokiego ciśnienia i w konsekwencji powoduje naruszenie § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r., wprowadzającego całkowity zakaz realizacji obiektów w strefie kontrolowanej bez względu na to, czy są one trwale z gruntem związane, czy też nie. Dodała, że organ nie zastosował się do zaleceń NSA zawartych w wyroku z 27 kwietnia 2022 r. Wskazała na naruszenie przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a., polegające "na braku pełnego i rzeczowego uzasadnienia prawnego kwestionowanej decyzji". Jej zdaniem organ nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia, jaka wielkość strefy kontrolowanej ma zastosowanie dla przedmiotowej wiaty, gdyż fakt, że wiata w tabeli nr 2, stanowiącej załącznik do rozporządzenia nie została bezpośrednio wymieniona nie oznacza wbrew twierdzeniu organu bezprzedmiotowości postępowania, bo § 10 ust. 3 rozporządzenia wskazuje na zakaz lokalizacji wszelkich obiektów budowlanych. Zauważyła, że w pkt 11 tabeli jest mowa o uregulowanych rzekach, potokach i rowach melioracyjnych i innych obiektach. Szerokość strefy z tego punktu w jej ocenie należało zastosować w odniesieniu do przedmiotowej wiaty. GINB wyjaśnił, że wiata definiowana jest w każdym przypadku, jako lekka konstrukcja, która nawet, jeśli będzie posiadała ściany (np. w celu ochrony przed czynnikami atmosferycznymi takimi jak wiatr), to nie będzie mieścić się w kategorii budynku, czyli nie będzie trwale związana z gruntem, wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadać fundamentów i dachu (art. 3 pkt 2 Pr. bud.). Obiekt będący przedmiotem postępowania zakończonego badaną decyzją spełnia powyższe kryteria i słusznie został uznany za wiatę. Wiata na działce nr [...] w miejscowości S. powstała w wyniku wykonywania określonych robót budowlanych. GINB podniósł, że zgodnie z art. 28 Pr. bud., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które wymieniają, jakie roboty budowlane nie wymagają obowiązku uzyskania pozwolenia (art. 29 Pr. bud.) oraz na jakie roboty budowlane istnieje obowiązek dokonania zgłoszenia (art. 30 Pr. bud.). Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m², sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m² powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2c Pr.bud.). Wiata będąca przedmiotem niniejszego postępowania, podlega uregulowaniu ww. przepisów, jako zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia. Nie podlega również uregulowaniu przepisami techniczno- budowlanymi, do których w niniejszej sprawie należy rozporządzenie Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r., gdyż nie została wymieniona w tabeli 1 załącznika nr 2 ww. rozporządzenia. W związku z tym, że wiata zwolniona była z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i z dokonania zgłoszenia, to mimo, że znajduje się w strefie kontrolowanej dla innych obiektów wymienionych w załączniku nr 2 do rozporządzenia z 26 kwietnia 2013 r., dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe. Strefa ta nie ma do niej zastosowania. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej spółki, że wiata jest "innym obiektem", o którym mowa w pkt 11 tabeli stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia. Wiata nie jest w żadnym stopniu obiektem podobnym do innych obiektów wymienionych w tym punkcie. Wykładnia strony skarżącej sprowadza się więc do uznania, że pod pojęciem "innego obiektu" należy rozumieć każdy dowolny obiekt, niezależnie od jego podobieństwa do innych obiektów wymienionych w tabeli, a także niezależnie od tego, czy jest on obiektem budowlanym. W punkcie tym nie ma bowiem mowy o "innych obiektach budowlanych", ale ogólnie o "innych obiektach". Zdaniem GINB, jest to wykładnia zbyt daleko idąca, zaś bez wątpienia przyjęcie odmiennej nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Nie doszło do rażącego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., w związku z przepisami rozporządzenia. GINB uznał zarzuty P., podniesione w odwołaniu, za niezasługujące na uwzględnienie. Powołując się na orzecznictwo podkreślił, że obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie oznacza przerzucenia na organ całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontr dowodu z inicjatywy strony. Z art. 77 k.p.a. wynika, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, obarcza on także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Ponadto o ile co do zasady ciężarem dowodzenia w postępowaniu administracyjnym obarczony jest organ, o tyle będący elementem zasady prawdy obiektywnej, spoczywający na organach ciężar dowodzenia nie ma charakteru nieograniczonego. Organy mają z jednej strony podejmować wszelkie działania w celu ustalenia pełni okoliczności faktycznych sprawy, ale z drugiej strony ustawodawca zastrzega, że mają być to jednocześnie działania niezbędne dla realizacji wspomnianego celu. Nałożenie na organy ciężaru dowodzenia nie może oznaczać obciążenia tych organów nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla sprawy. Nie oznacza również, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, a także wówczas, gdy należyta ocena zebranego materiału dowodowego prowadziłaby do nieodmiennej konstatacji, że z innych dowodów, poza ujawnionymi, nie należy oczekiwać zmiany ustalonego stanu faktycznego. Z kolei wynikająca z art. 8 k.p.a., zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Z tą decyzją nie zgodziła się P., wnosząc pismem datowanym na 5 maja 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: "1. art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, będące wynikiem błędnego przyjęcia, iż w realiach niniejszego przypadku nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. i uznanie za prawidłowe umorzenie postępowania w przypadku, gdy wbrew twierdzeniom organu odwoławczego spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące uznanie tego naruszenia, jako rażące; 2. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ II instancji dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności niniejszego przypadku w kontekście zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a brak wymaganej od organu wnikliwości doprowadził do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności i tym samym pozostawienia przedmiotowej wiaty wbrew obowiązującym postanowieniom ww. rozporządzenia, które to naruszenie miało istotny wpływ na wydane w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie, prowadząc jednocześnie do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; 3. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez brak rzetelnego i przekonywującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji rozważania co do poprawności wydanej decyzji organu I instancji, ograniczone w dużej mierze do przytoczenia przepisów bez ich odniesienia do stwierdzonego stanu faktycznego, stąd też takiego uzasadnienia nie można go uznać za wypełniające wymogi ww. przepisów tj. zawierające rozważania prawne przekonywujące o trafności i prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia". P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła m.in., że umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie było niewłaściwe, bo nie ustalono, jaka jest strefa kontrolowana od gazociągu dla wybudowanej wiaty. Fakt, że wiata w tabeli Nr 1, stanowiącej załącznik do rozporządzenia nie została bezpośrednio wymieniona - nie oznacza wbrew twierdzeniu organu odwoławczego bezprzedmiotowości postępowania. § 10 ust. 3 rozporządzenia wskazuje na zakaz lokalizacji wszelkich obiektów budowlanych. Definicja obiektu budowanego zawarta została w art. 3 pkt 1 Pr.bud., przez który należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Skarżąca podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego w kwestii braku istnienia w realiach przedmiotowej sprawy rażącego naruszenia prawa. Organ wywiódł je ze stwierdzenia, że wiaty nie można zakwalifikować, jako innego obiektu wymienionego w pkt 11 tabeli stanowiącej załącznik Nr 2 do rozporządzenia, gdyż nie jest to obiekt w żaden sposób podobny do wymienionych w nim obiektów i wykładnia zaprezentowana w odwołaniu jest zbyt daleko idąca. Rzeczywiście, wiaty nie zostały bezpośrednio wymienione w tabeli, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia. W pkt 11 tabeli ustanowiono strefę kontrolowaną w odniesieniu do uregulowanych rzek, potoków i rowów melioracyjnych lub innych obiektów. W ocenie skarżącej pojęcia innych obiektów wskazanych w tym przepisie nie należy ograniczać wyłącznie do obiektów podobnych, albowiem takie twierdzenie nie wynika z jego treści. Ponadto pojęcie innych obiektów jest niewątpliwie pojęciem szerszym, niż pojęcie obiektów budowlanych i swym zakresem pojęciowym obejmuje wszystkie obiekty, w tym i obiekty budowlane niewymienione w innych punktach przedmiotowej tabeli. Pojęcie to należy odczytywać przez pryzmat brzmienia § 10 ust. 3, który wprowadza zakaz wznoszenia obiektów budowlanych w określonej odległości od gazociągu i nie ogranicza tych obiektów do tych wyraźnie z nazwy wymienionych w tabeli, stanowiącej załącznik do tegoż rozporządzenia. Takie rozumienie zakazu zawartego w przywołanym przepisie rozporządzenia, w tym i stanowiska, że wiata jest objęta zakresem rozporządzenia ustanawiającego strefy kontrolowane w stosunku do gazociągów odpowiada rozumieniu zaprezentowanemu przeze NSA w wyroku z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 881/19 wydanym w tej sprawie, który z racji brzmienia art. 170 art. 153 p.p.s.a. wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W świetle cytowanych przepisów organ administracji ponownie rozpoznający daną sprawę, a także sąd administracyjny następnie kontrolujący wydaną przez ów organ decyzję, są związani uprzednio zapadłym w tej sprawie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, tak co do treści rozstrzygnięcia (sentencji wyroku), jak i zawartych w jego uzasadnieniu ocen prawnych oraz wytycznych. NSA w przywołanym powyżej wyroku stwierdził, że działań wymienionych w § 10 ust. 3 rozporządzenia zabroniono wprost i jednoznacznie. W strefach kontrolowanych nie należy więc wznosić obiektów budowlanych, lege non distunguente, wszelkich, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy, czyli budynków, budowli bądź obiektów małej architektury. Obiekty te nie mogą się w tej strefie znaleźć, a obiekty wzniesione z naruszeniem § 10 ust. 1 rozporządzenia nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, co jest równoznaczne z koniecznością nakazu ich rozbiórki (wyrok NSA z 28 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 246/17). Przedmiot postępowania istnieje, tj. istnieje sprawa administracyjna dotycząca istniejącej drewnianej wiaty, której pozostawienie w tym miejscu wymaga przeprowadzenia ponownej, prawidłowej analizy prawnej zmierzającej do określenia szerokości strefy kontrolowanej dla ustalonego charakteru obiektu i zweryfikowania, mając na uwadze obowiązujące rozporządzenie i wytyczne wynikające z wydanych w tej sprawie wyroków sądów administracyjnych: WSA w Białymstoku z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 540/18 oraz NSA z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 881/19. Nie jest przekonywujące twierdzenie organu, że w odniesieniu do wiaty obowiązujące rozporządzenie nie ustanawia stref kontrolowanych, co oznaczałoby możliwość ich realizacji w dowolnej lokalizacji względem gazociągu i co w przekonaniu spółki jest niedopuszczalne, także z racji ciążących na właścicielu sieci gazowej prawnych obowiązkach monitorowania sytuacji wokół gazociągu. Zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez NSA w ww. wyroku, rozporządzenie to ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa podczas budowania i użytkowania sieci gazowych, zwłaszcza przeciwdziałanie niebezpieczeństwom łączącym się z transportem gazu ziemnego, które są poważne z uwagi na ogólnie znane właściwości tego surowca, m.in. wybuchowe i w tym sensie formułuje ono zakazy powszechnie obowiązujące, adresowane zarówno do inwestorów czy operatorów sieci gazowych, jak i do wszelkich innych podmiotów, które realizują bądź użytkują obiekty w pobliżu sieci gazowej. Brak podjęcia w sposób prawidłowy czynności zmierzających do właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, zdaniem spółki wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem mamy w tym przypadku do czynienia z oczywistością naruszenia prawa polegającą na wydaniu decyzji w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy organ niewłaściwie zastosował przepisy prawa materialnego, tj. rozporządzenia w sprawie usytuowania sieci gazowych, ustalającego wobec sieci gazowych określone w nim strefy kontrolowane, w których wprowadzono wprost i jednoznacznie zakaz zabudowy wszelkimi obiektami budowlanymi, którym to obiektem jest bez wątpienia wiata. Niewątpliwie za stwierdzeniem nieważności przemawiają także racje ekonomiczne i gospodarcze, albowiem z uwagi na znane właściwości gazu ziemnego, jako surowca niebezpiecznego, w odniesieniu do którego wymaga się zachowania szczególnych norm ostrożnościowych, pozostawienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia nieuwzględniającego bezwzględnego zakazu wynikającego z rozporządzenia, jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Takie zaś działanie organów orzekających w niniejszej sprawie pozbawia prawnego znaczenia ustanowiony w tym przepisie zakaz. Organ nie dokonując w sposób wnikliwy i wyczerpujący oceny ustalonego stanu faktycznego, dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Organ nie dokonał wnikliwej analizy zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa i swoje ustalenia oparł na gołosłownym stwierdzeniu tego faktu. Dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszył wymienione przepisy k.p.a. Rozstrzygniecie GINB narusza art. 7, 8 § 1, 11 i 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne ma na celu wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Odnośnie meritum sprawy, jakim było zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że przywołana strefa wynikająca z pkt 11 tabeli nr 2, stanowiącej załącznik do rozporządzenia nie ma zastosowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki, jakimi kierował się organ podejmując to rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy powinno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominął milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja – i decyzja organu I instancji – była prawidłowa, a skarga nie była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że tut. Sąd, wyrokiem z 13 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1302/23 oddalił skargę P. na decyzje GINB z 31 marca 2023 r., znak: DON.7100.38.2023.AGP, którą organ ten po rozpoznaniu odwołania P. od decyzji [...] WINB z [...] lutego 2023 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Stan faktyczny sprawy niniejszej jest zbliżony do sprawy rozstrzygniętej ww. wyrokiem, podobnie i stan prawny. Stąd też uzasadnienie wyroku w tej sprawie będzie zasadniczo zbieżne z uzasadnieniem wyroku WSA w Warszawie z 13 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1302/23 Podkreślić należy, ze organ nadzoru budowlanego ponowie rozstrzygał sprawę w postępowaniu zwyczajnym (a więc zakończonym kwestionowaną w tej sprawie co do jej ważności decyzją) w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami, zawartymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 540/18 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 881/19. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. bowiem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. orzeczeniach Sądów wiązały w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast organa obu instancji w niniejszym postepowaniu nadzwyczajnym były związane hipotezą art. 170 i 171 p.p.s.a. Przypomnienia więc w tej sprawie wymaga, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.), zaś wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.). Wspomnianym wyżej wyrokiem z 20 grudnia 2018 r., WSA w Białymstoku uwzględnił skargę J. S. na decyzję [...] WINB z [...] czerwca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB z [...] marca 2018 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki drewnianej wiaty o wymiarach 6,93 m x 9,93 m, na działce nr [...], w obrębie S. gmina J. i uchylił obie decyzje nakazowe organów nadzoru budowlanego. Wyrokiem zaś z 27 kwietnia 2022 r. NSA oddalił skargę kasacyjną P. od ww. wyroku. W uzasadnieniu swego wyroku WSA w Białymstoku stwierdził, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 640 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Błędnie wykładając przepisy prawa materialnego wyżej wskazane, w sposób niewyczerpujący ustalono stan faktyczny, nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i w efekcie przedwcześnie zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., nie wskazując przy tym precyzyjnie normy prawa materialnego rangi ustawowej, z powodu której naruszenia zastosowano ww. przepis. Zdaniem WSA w Białymstoku, zgodnie z § 110 pkt 1 rozporządzenia dla gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Z treści pozycji 4 załącznika wynika, że dla wolno stojących budynków niemieszkalnych (stodoły, szopy, garaże), przy średnicy gazociągu do 300 mm oraz ciśnieniu nominalnym powyżej 1,2 do 2,5 MPa, szerokość strefy kontrolowanej wynosi 30 m. Tym niemniej, organ nie rozważył, czy wiata w ogóle podlega ograniczeniom ustanowionym dla stref kontrolowanych i czy ma do niej zastosowanie strefa 30 m określona w pozycji 4 załącznika nr 2, zważywszy, że wiata nie jest budynkiem niemieszkalnym, jak też różni się od obiektu typu stodoła, szopa, garaż, bowiem nie posiada trwałego fundamentu ani przegród zewnętrznych. WSA w Bydgoszczy zwrócił uwagę na to, że o ile w pozycji 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia z 2013 r. wskazano na budynki niemieszkalne, o tyle w § 10 ust. 3 i 4 rozporządzenia mowa jest o tym, że "nie należy wznosić obiektów budowlanych [...] oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania" (§ 3), jak też i o tym, że "Wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej" (§ 4). Z powyższego nie wynika jednak bezwzględny zakaz realizacji takiego obiektu w strefie kontrolowanej. Wniosek ten nie pozostaje bez wpływu na ocenę zastosowania przez organy przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., a w szczególności na dokonaną przez organy wykładnię pojęcia "strefy kontrolowanej", które doprowadziło do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Sąd ten wskazał również, że brak jest podstaw, aby z pojęcia stref kontrolowanych wyprowadzać zakaz jakiejkolwiek zabudowy warunkowany brakiem formalnej zgody operatora sieci tym bardziej, że obiektem budowlanym jest wiata (nieposiadająca fundamentów ani przegród budowlanych i tym samym niebędąca budynkiem wymienionym w pozycji 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia z 2013 r.), na którą nie było wymagane ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie. Tymczasem pozycja 4 ww. załącznika wyraźnie jest adresowana do wolno stojących budynków niemieszkalnych. Jeśli zatem organ nadzoru budowlanego zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. z uwagi na zrealizowanie obiektu w sposób "istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach" (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.), to tej "istotności" nie wykazał. Błędnie zastosował przepisy § 10 ust. 3, 5 i § 110 pkt 1 rozporządzenia z 2013 r. w związku z treścią pkt 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia, tj. w taki sposób, że wyprowadził z nich zakaz zabudowy strefy kontrolowanej bez szczegółowego wyjaśnienia możliwości istnienia obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Natomiast NSA, oddalając skargę kasacyjną od ww. wyroku, nie podzielając części rozważań, poczynionych przez WSA w Białymstoku, zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że organy błędnie zastosowały punkt 4 tabeli, w którym mowa o szerokości stref kontrolowanych dla wolno stojących budynków niemieszkalnych (stodół, szop, garaży). Sąd pierwszej instancji zasadnie podał to w wątpliwość, zaznaczając, że wiata – jak nazwano obiekt skarżącego, w stosunku do którego w sprawie orzeczono rozbiórkę – nie może być uznana za tego typu obiekt, w szczególności nie odpowiada definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy. Tym samym w ponownie prowadzonym postępowaniu organ musi dokładniej rozważyć w oparciu o przekonujący materiał dowodowy, czy dla obiektu tego obowiązuje strefa kontrolowana, a jeśli tak, to jaką ma ona szerokość. Tylko w ten sposób można stwierdzić, czy obiekt z naruszeniem § 10 ust. 3 rozporządzenia znajduje się w całości lub w części w granicach strefy. Bez szczegółowego wyjaśnienia tych wszystkich kwestii orzeczenie rozbiórki jest wykluczone. Powyższe wskazania NSA zostały przez organ ponownie prowadzący sprawę w postępowaniu zwyczajnym wykonane, co doprowadziło PINB do subsumpcji prawnej, że owa drewniana wiata nie wymagała pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Obiekt wprawdzie narusza 15 metrową strefę kontrolowaną dla gazociągu wysokiego ciśnienia, jednak wiata nietrwale połączona z gruntem nie mieści się w katalogu obiektów wymienionych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r., a w związku z tym "nie ma możliwości zastosowania (...) prawa materialnego określającego całkowity zakaz realizacji wyszczególnionych obiektów w strefie gazociągu wysokiego ciśnienia". Taka subsumpcja stała się przyczyną zastosowania przez organ nadzoru budowlanego art. 105 § 1 k.p.a. Zwrócić należy uwagę, że ww. decyzja PINB podjęta na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. stała się ostateczna; nie została zaskarżona w zwykłym trybie do organu wyższej instancji przez żadną (w tym P.) stronę postępowania. Jak należy więc rozumieć, P. nie dopatrzyła się wówczas - w terminie do wniesienia odwołania - zwykłego, niekwalifikowanego naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Pomimo tego, wnioskiem datowanym na 16 grudnia 2022 r., P. zażądała stwierdzenia nieważności tej decyzji PINB, ale już z przyczyn nadzwyczajnych – rażącego naruszenia prawa w postaci art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i § § 10 ust. 2 cyt. rozporządzenia z 2013 r. (a więc przyczyn, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W związku z tym, że w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. organ nie jest związany wskazaną przez wnioskodawcę przyczyną nieważności decyzji, rolą Sądu było ustalenie, czy w tej sprawie organa obu instancji należycie odniosły się do wszelkich przesłanek nieważności, wymienionych w pkt 1 – 7 art. 156 § 2 k.p.a., nie ograniczając się do wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Analiza akt sprawy prowadzi w tym zakresie do wniosku, że po pierwsze organ I instancji rozważył te przesłanki (s. 3 decyzji), a po drugie zasadnie doszedł do przekonania, że kontrolowana decyzja PINB nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; nie wywołałaby czynu zagrożonego karą w razie jej wykonania i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Prawidłowo więc organ odwoławczy w tym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Odnosząc się natomiast do zarzucanej przez P. kwestii, że decyzja PINB z [...] października 2022 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, organa obu instancji w sposób prawidłowy w postępowaniu nadzwyczajnym uznały, że w postępowaniu zwyczajnym PINB prawa nie naruszył. Trafnie wskazał GINB, że wiata będąca przedmiotem postępowania, była zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia. Nie podlegała również przepisami techniczno - budowlanymi, do których należy rozporządzenie Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r., gdyż nie została wymieniona w tabeli 1 załącznika nr 2 ww. rozporządzenia. Natomiast w odniesieniu do kwestii, związanych ze strefami ochronnymi sieci gazowych stwierdzić należy, co następuje. Faktem jest, że w § 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie prawodawca stwierdził, że w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Tym niemniej, zakaz budowy został explicite wprowadzony w tabeli Nr 1 załącznika Nr 2 do ww. rozporządzenia i dotyczy w zakresie mogącym mieć potencjalne zastosowanie w tej sprawie wyłącznie (pkt. 4) wolno stojących budynków niemieszkalnych (stodoły, szopy, garaże) i (pkt 11) uregulowanych rzeki, potoków i rowów melioracyjnych lub innych obiektów. Prawnie oczywistym jest, że wiata niezwiązana z gruntem budynkiem nie jest (w tym też zakresie ponadto rzecz jest już przesądzona ww. wyrokami sądów administracyjnych). Wymienione zresztą przykładowo w pkt 4 ww. tabeli stodoły, szopy, garaże również nie będą objęte zakazem – jeśli nie są trwale z gruntem powiązane, bo nie są budynkami. Natomiast użycie przez prawodawcę w pkt 11 tabeli pojęcia "innych obiektów" - w kontekście rzek, potoków i rowów - odnosi się wprost do ustawowej definicji z art. 16 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1478) stanowiącym o obiektach związanych technicznie i funkcjonalnie z urządzeniami wodnymi i innych obiektów (np. obiektów chowu lub hodowli ryb w obiektach przepływowych) w ustawie tej regulowanych. Pojęcie "inne obiekty" z pkt 11 tabeli 1 w żadnej mierze nie dotyczy obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 Pr. bud., już choćby dlatego, że prawodawca tego nie zawarł w rozporządzeniu. Istotą postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie art. 50 i n. Pr. bud., nie jest doprowadzenie do rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud., nakazujące rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wydaje organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 Pr. bud. Tym samym, warunkiem prowadzenia postepowania naprawczego jest ustalona przez organ potrzeba doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Innymi słowy, prowadzenie robót budowlanych musi prawo naruszać. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Taka reakcja procesowa organu jest możliwa również w sytuacji, gdy prowadzenie robót budowlanych w sposób istotny odbiega od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud.). W tym jednakże wypadku, warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego jest kategoryczne stwierdzenie - a nie jedynie podejrzenie - wykonywania robót budowlanych niezgodnie z obowiązującym prawem. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1942/20 (CBOSA) "przepis ten mówi bowiem o wykonywaniu robót budowlanych w sposób określony w tym unormowaniu, a nie o podejrzeniu wykonywania ich w powyższy sposób. (...) Oznacza to, że właściwy organ musi najpierw stwierdzić, że zachodzi przynajmniej jedna z określnych ustawowo przesłanek, gdyż dopiero wówczas aktualizuje się obowiązek podjęcia działań określonych w omawianym przepisie. Odwrócenie tej zasady postępowania jest niedopuszczalne". Skoro ustalenia dokonane przez PINB w postępowaniu zwyczajnym nie doprowadziły tego organu do stwierdzenia niezgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, ani prowadzenia ich pomimo braku pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a ponadto organ nie ustalił, że ich wykonanie nastąpiło w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska - to organ ten nie miał podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego i uznał je za bezprzedmiotowe. PINB czasie kontroli na gruncie 13 września 2022 r. dokonał pomiarów odległości wiaty od osi gazociągu, ustalając, że wynosi ona 8,61 m, zamiast prawem przewidzianych 15 m. Stwierdził, że wiata jest nietrwale połączoną z gruntem i że gazociąg jest położony na głębokości 2,1 m. Ponadto organ sprawdził szczelność gazociągu z wynikiem pozytywnym. Uznając, że wiata narusza 15 metrową strefę kontrolowaną dla gazociągu wysokiego ciśnienia, organ nadzoru nie wyprowadził jednak z tak ustalonych faktów wniosku, że wiata nietrwale połączona z gruntem o lekkiej konstrukcji spowodować może jakiekolwiek zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. PINB uznał też, że nie mieści się w katalogu obiektów wymienionych enumeratywnie w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r., których dotyczy zakaz budowy w strefie kontrolowanej. Stąd też decyzja PINB w omawianym powyżej zakresie była prawidłowa i zgodna z oceną prawną i wskazaniami, zawartymi w wyroku WSA w Białymstoku z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 541/18 i wyroku NSA z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 882/19 – taka drewniana wiata, jak w sprawie niniejszej, ani nie stanowi zagrożenia dla ludzi i mienia w związku z jej posadowieniem w stosunku do gazociągu, ani nie została posadowiona nielegalnie, ani nie jest budynkiem, objętym wyraźnym zakazem wznoszenia w strefie kontrolowanej gazociągu z pkt 4 tabeli Nr 1 załącznika Nr 2 do ww. rozporządzenia, ani nie jest owym "innych obiektem" z pkt 11 tabeli Nr 1. Powstała też w ocenie organu w wykonaniu robót budowlanych, co do których nie można zarzucić, że zostały podjęte w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W takim wypadku, organ nadzoru budowlanego nie miał innej prawnej możliwości, jak tylko skorzystać z art. 105 § 1 k.p.a. i umorzyć postępowanie naprawcze z powodu jego przedmiotowej bezprzedmiotowości. Skoro bowiem w ocenie PINB przepisy szczególne nie wprowadzały zakazu robót budowlanych, innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f Pr. bud., zaś przepisy wykonawcze (zakaz taki już wprowadzające, ale w stosunku do enumeratywnie wymienionych obiektów) nie dotyczyły wiat, a ponadto te roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia – to postępowanie naprawcze z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych na działce nr [...], w obrębie S. gmina J., w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN100 relacji [...] było bezprzedmiotowe i dlatego poprawnie organ je umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zakwestionowanie takiego stanowiska PINB mogło niewątpliwie nastąpić w postępowaniu odwoławczym, w którym nie jest wymagane wykazywanie kwalifikowanego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i tylko takich wypadków dotyczyć powinno. W wyniku tego postępowania wzruszana zostaje bowiem zasada ostateczności decyzji administracyjnych, o której mowa w art. 16 k.p.a. Wątpliwości pojawiające się w postępowaniu co do ustalenia, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. "Jeśli więc brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Inaczej mówiąc, decyzji ostatecznej służy swoiste domniemanie legalności i prawidłowości. Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności" (tak NSA w wyroku z 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2381/19, CBOSA). Organ orzekający w tym nadzwyczajnym trybie posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanej decyzji przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga o istocie sprawy, która była przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Tym samym, aby móc stwierdzić nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej właściwy w trybie nadzwyczajnym organ musiałby bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w tym także, czy wydana została z rażącym naruszeniem prawa lub bez prawnej podstawy (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organa administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w tym trybie w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. taki materiał dowodowy, jakim dysponował organ administracji w dacie wydania kwestionowanej co do jej ważności decyzji. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji, jako aktu organu praworządnego państwa. Przypomnieć też należy, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie była decyzja o umorzeniu postępowania, a tym samym rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musiałoby dotyczyć w rzeczywistości naruszenia stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia PINB art. 105 § 1 k.p.a., a nie innych przepisów. Skarżąca twierdzi, że takie naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. polegało na błędnym uznaniu przez PINB, że postepowanie naprawcze było w tej sprawie bezprzedmiotowe. Poprawna jednak była subsumpcja prawna, w wyniku której zarówno organ I instancji, jak i GINB doszedł do przekonania o braku w niniejszej sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji PINB, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. O ile bowiem – odnosząc się do cytowanego na wstępie wyroku NSA z 27 kwietnia 2022 r., jak również tez prezentowanych w innych orzeczeniach sądów administracyjnych – co do zasady uznać można, że budowa przedmiotowej wiaty potencjalnie naruszała ww. § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, o tyle takie naruszenie nie jest jeszcze równoznaczne z tym, że zaistniał przedmiot postepowania naprawczego. Jak już o tym była mowa, prowadzenie postępowania naprawczego może mieć miejsce w wypadkach wymienionych w art. 50 ust. 1 Pr. bud. a żadna z ujętych tam przesłanek w tej sprawie nie wystąpiła. Postępowanie naprawcze odnosi się do prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 Pr. bud., lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Po pierwsze, jak słusznie ustalił PINB, budowa przedmiotowej wiaty zgód administracyjnych nie wymagała. Po drugie, zarówno lokalizacja przedmiotowej wiaty w stosunku do przebiegu gazociągu, jak i jej parametry i brak zwartej konstrukcji wiaty powodują, że nie sposób uznać, że stanowi ona zagrożenia dla ludzi i mienia przez negatywne oddziaływanie na gazociąg i możliwości jego użytkowania. Po trzecie. nie bardzo jest w takich okolicznościach wiadomo, jakie skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne – wywoływałoby naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. i to w sposób. dla którego nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji PINB, jako aktu organu praworządnego państwa. Z tej też przyczyny również i zarzuty skargi – którymi Sąd nie jest związany (art. 134 § 1 p.p.s.a.) - były niezasadne. Niezasadny był więc zarzut naruszenia art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po pierwsze, rozstrzygnięcia w tej sprawie zapadły w formie decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.). Po drugie, skoro organa słusznie wykluczyły – o czym była już mowa powyżej – rażące naruszenie prawa przez PINB w zakresie przyjętej przez ten organ podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 105 § 1 k.p.a.), to w tej sprawie błędnie uważa P., że "spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące uznanie tego naruszenia, jako rażące". Organa nie naruszyły też ani art. 7, ani art. 77 § 1, ani art. 80 k.p.a. Analiza decyzji obu instancji – wbrew skardze – prowadzi do wniosku, że [...] WINB i GINB w sposób bardzo wszechstronny dokonały w postępowaniu nadzwyczajnym oceny wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. (a w szczególności z pkt 2 tego artykułu), również w aspekcie wykładni i zastosowania wspomnianego wyżej rozporządzenia wykonawczego oraz przepisów Prawa budowlanego. Co więcej, uzasadnienia obu decyzji odpowiadają art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., zawierając zarówno poprawne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z obu decyzji w sposób nienasuwający wątpliwości wynikają też przesłanki, którymi organa kierowały się przy rozstrzygnięciu sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym. W ocenie tut. Sądu organa zrealizowały tym samym zasadę budowania zaufania do władzy publicznej, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a. GINB nie naruszył tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż wobec poprawności rozstrzygnięcia [...] WINB była to właściwa podstawa prawna decyzji w postępowaniu odwoławczym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.