VII SA/Wa 1302/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Rowiński, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o. o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2023 r. znak DON.7100.38.2023.AGP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z 31 marca 2023 r., znak: DON.7100.38.2023.AGP, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o., Oddział Z. w B. (dalej: "P.") od decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") z 7 lutego 2023 r., znak: WOP.771.1.21.2022.MM, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania. Podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PINB") prowadził wszczęte z urzędu, w związku z pismem P., postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego o wymiarach 8,06 m x 4,51 m, na działce nr [...], w obrębie S. gm. J., znajdującej się w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN100 relacji [...]. PINB podczas kontroli 5 grudnia 2017 r. na działce nr [...] w S. ustalił, że w 2017 r., inwestor: J. S. wybudował budynek gospodarczy o wymiarach 8,0 m x 4,5 m, nietrwale połączony z gruntem, parterowy, o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, pokryty blachodachówką. Budynek gospodarczy jest wyposażony w obróbki blacharskie, rynny i rury spustowe odprowadzające. Odległość ściany drewnianej budynku od osi gazociągu wynosi 10,53 m. Odległość ściany budynku od ogrodzenia z drogą powiatową wynosi 3,65 m. Ustalono, że inwestor nie dokonał skutecznego zgłoszenia budowy budynku. Przebiegający przez działkę gazociąg powstał na podstawie decyzji Głównego Architekta Województwa, Dyrektora Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w B. z [...] listopada 1989 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia odc. S. gm. J. PINB pismem z 2 stycznia 2018 r. zawiadomił strony o wszczętym postępowaniu w ww. sprawie. Następnie decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...], nakazał J. S. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 8,0 m x 4,50 m, uznając, że na jego budowę konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę ze względu na wymiary (36 m²). Poza tym organ stwierdził, że budynek znajduje się w strefie kontrolowanej gazociągu, która wynosi po 15 m z każdej strony i nie jest możliwe wdrożenie procedury legalizacyjnej ze względu na brak możliwości porozumienia z gestorem sieci co do jego lokalizacji w tej strefie. PWINB decyzją z 12 czerwca 2018 r., nr 499/18, znak: WOP.7721.58.2018.ASN, utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego. WSA w Białymstoku wyrokiem z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 541/18 uchylił ww. decyzje organów nadzoru budowlanego. Z kolei, NSA wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 882/19, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku z 20 grudnia 2018 r. Zdaniem NSA wznoszenie obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej nie podlega uzgodnieniu, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640); dalej: "rozporządzenie", ponieważ jest niedopuszczalne stosownie do § 10 ust. 3 rozporządzenia, a obiekty wzniesione z naruszeniem tego zakazu nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, lecz muszą być rozebrane. NSA wskazał, że organ powinien ustalić nie tylko położenie obiektu skarżącego względem gazociągu, ale również jego rodzaj, analizując podczas oględzin i w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków jego konstrukcję, przeznaczenie i oraz faktyczny sposób użytkowania. (...) jednoznaczne oznaczenie rodzaju obiektu stanowi przesłankę niezbędną do precyzyjnego wyznaczenia obowiązującej w jego przypadku strefy kontrolowanej gazociągu. W załączniku nr 2 do rozporządzenia określono "(...) szerokość stref kontrolowanych dla gazociągów wybudowanych przed dniem jego wejścia w życie lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, zazwyczaj uzależniając ją od rodzaju obiektów terenowych". NSA podzielił stanowisko WSA w Białymstoku, "że obiekt Skarżącego, w stosunku do którego w sprawie orzeczono rozbiórkę (...) nie odpowiada definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 ze względu na brak trwałego związku z gruntem, odnotowany podczas oględzin." Sąd stwierdził, że "(...) w ponownie prowadzonym postępowaniu organ musi ustalić rodzaj obiektu, a następnie rozważyć czy dla obiektu tego obowiązuje strefa kontrolowana, a jeśli tak, to jaką ma ona szerokość". PINB przeprowadził ponownie 13 września 2022 r., kontrolę na działce nr [...] i dokonał dokładnych pomiarów odległości obiektu od osi gazociągu -10,45 m. Stwierdził (związany oceną sądów administracyjnych), że obiekt jest altaną nietrwale połączoną z gruntem i że gazociąg jest położony na głębokości 2,1 m. Ponadto organ sprawdził szczelność gazociągu z wynikiem pozytywnym. Według załączonego rysunku wymiary altany to: 8,06 m x 4,51 m. Kolejno, decyzją z 19 października 2022 r., znak: WOP.5160.109.2017.WP, organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy ww. altany, jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wyjaśnił, że obiekt ze względu na brak trwałego połączenia z gruntem nie może stanowić budynku gospodarczego, a jedynie altanę, która nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Ponadto stwierdził, że choć altana znajduje się w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia, to jednak altana nietrwale połączona z gruntem nie mieści się w katalogu obiektów wymienionych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r., a w związku z tym "nie ma możliwości zastosowania (...) prawa materialnego określającego całkowity zakaz realizacji wyszczególnionych obiektów w strefie gazociągu wysokiego ciśnienia". P. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB w Białymstoku z 19 października 2022 r. PWINB pismem z 9 stycznia 2023 r., zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z 19 października 2022 r., umarzającej postępowanie w sprawie budowy altany w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia, a następnie decyzją z 7 lutego 2023 r., znak: WOP.771.1.21.2022.MM, odmówił stwierdzenia jej nieważności. P. wniosła odwołanie od decyzji PWINB z 7 lutego 2023 r., podnosząc, że tylko jednoznaczne stwierdzenie, że altana zlokalizowana jest poza strefą kontrolowaną pozwoli na zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. i na umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego. Spółka zarzuciła rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., polegające na umorzeniu postępowania w sprawie drewnianej altany nietrwale z gruntem związanej pomimo jednoznacznego stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji, że jej usytuowanie narusza strefę kontrolowaną ustaloną dla gazociągu wysokiego ciśnienia i w konsekwencji powoduje naruszenie § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r., wprowadzającego całkowity zakaz realizacji obiektów w strefie kontrolowanej bez względu na to, czy są one trwale z gruntem związane, czy też nie. Dodała, że organ nie zastosował się do zaleceń NSA zawartych w wyroku z 27 kwietnia 2022 r. Wskazała na naruszenie przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a., polegające "na braku pełnego i rzeczowego uzasadnienia prawnego kwestionowanej decyzji". GINB wyjaśnił, że organ początkowo prowadził postępowanie co do budowy budynku gospodarczego na działce nr [...], w pobliżu gazociągu wysokiego ciśnienia, jednak związany orzeczeniami sądów, po drugiej kontroli na ww. działce stwierdził, że nie jest to budynek, lecz altana. Podniósł, że Prawo budowlane nie zawiera definicji altan, jednak (jak wynika z orzecznictwa) altana to budowla lekkiej konstrukcji, często ażurowa, stawiana w ogrodzie, przeznaczona do wypoczynku oraz ochrony przed deszczem, słońcem. Zgodnie z art. 28 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. Bud."), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które wymieniają, jakie roboty budowlane nie wymagają obowiązku uzyskania pozwolenia (art. 29 Pr. Bud.) oraz na jakie roboty budowlane istnieje obowiązek dokonania zgłoszenia (art. 30 Pr. Bud.). W myśl art. 29 ust. 2 pkt. 3 Pr. Bud., nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Z akt sprawy wynika, że powierzchnia zabudowy altany wprawdzie wynosi z dociepleniem ok. 36,35 m², to jednak jej budowa bez pozwolenia, przy nieznacznie przekroczonej dopuszczalnej ustawowo powierzchni zabudowy nie może być traktowana, jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że altana nie podlega uregulowaniu przepisami techniczno-budowlanymi rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r., gdyż nie została wymieniona w tabeli 1 załącznika nr 2 ww. rozporządzenia. Uregulowana w rozporządzeniu strefa kontrolowana ma zastosowania do altany. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej spółki, że altana jest "innym obiektem", o którym mowa w pkt 11 tabeli stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia. Altana nie jest w żadnym stopniu obiektem podobnym do innych obiektów wymienionych w tym punkcie. Wykładnia strony skarżącej sprowadza się do uznania, że pod pojęciem "innego obiektu" należy rozumieć każdy dowolny obiekt, niezależnie od jego podobieństwa do innych obiektów wymienionych w tabeli, a także niezależnie od tego, czy jest on obiektem budowlanym. W punkcie tym nie ma bowiem mowy o "innych obiektach budowlanych", ale ogólnie o "innych obiektach". Zdaniem GINB, jest to wykładnia zbyt daleko idąca, zaś bez wątpienia przyjęcie odmiennej nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Nie było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie budowy altany, a tym samym nie można zarzucić decyzji PINB z 19 października 2022 r. rażącego naruszenia prawa (art. 105 § 1 k.p.a.), w związku z bezprzedmiotowością tego postępowania. GINB uznał zarzuty P. podniesione w odwołaniu, jako niezasługujące na uwzględnienie. Powołując się na orzecznictwo podkreślił, że obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie oznacza przerzucenia na organ całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontr dowodu z inicjatywy strony. Z treści art. 77 k.p.a. wynika, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, obarcza on także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Ponadto o ile co do zasady ciężarem dowodzenia w postępowaniu administracyjnym obarczony jest organ, o tyle będący elementem zasady prawdy obiektywnej, spoczywający na organach ciężar dowodzenia nie ma charakteru nieograniczonego. Organy mają z jednej strony podejmować wszelkie działania w celu ustalenia pełni okoliczności faktycznych sprawy, ale z drugiej strony ustawodawca zastrzega, że mają być to jednocześnie działania niezbędne dla realizacji wspomnianego celu. Nałożenie na organy ciężaru dowodzenia nie może oznaczać obciążenia tych organów nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla sprawy. Nie oznacza również, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, a także wówczas, gdy należyta ocena zebranego materiału dowodowego prowadziłaby do nieodmiennej konstatacji, że z innych dowodów, poza ujawnionymi, nie należy oczekiwać zmiany ustalonego stanu faktycznego. Z kolei wynikająca z art. 8 k.p.a., zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Z tą decyzją nie zgodziła się P., wnosząc pismem datowanym na 5 maja 2023 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: "1. art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, będące wynikiem błędnego przyjęcia, iż w realiach niniejszego przypadku nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. i uznanie za prawidłowe umorzenie postępowania w przypadku, gdy wbrew twierdzeniom organu odwoławczego spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące uznanie tego naruszenia, jako rażące; 2. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ II instancji dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności niniejszego przypadku w kontekście zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a brak wymaganej od organu wnikliwości doprowadził do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności i tym samym pozostawienia przedmiotowej wiaty (skarżąca błędnie określa tu obiekt budowlany, prawidłowo bowiem organ określił go, jako "altanę" – dopisek tut. Sądu) wbrew obowiązującym postanowieniom ww. rozporządzenia, które to naruszenie miało istotny wpływ na wydane w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie, prowadząc jednocześnie do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; 3. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez brak rzetelnego i przekonywującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji rozważania co do poprawności wydanej decyzji organu I instancji, ograniczone w dużej mierze do przytoczenia przepisów bez ich odniesienia do stwierdzonego stanu faktycznego, stąd też takiego uzasadnienia nie można go uznać za wypełniające wymogi ww. przepisów tj. zawierające rozważania prawne przekonywujące o trafności i prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia". Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła m.in., że umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie było niewłaściwe, albowiem nie ustalono, jaka jest strefa kontrolowana od gazociągu dla wybudowanej altany. Fakt, że altana w tabeli Nr 1, stanowiącej załącznik do rozporządzenia nie została bezpośrednio wymieniona - nie oznacza wbrew twierdzeniu organu odwoławczego bezprzedmiotowości postępowania. § 10 ust. 3 rozporządzenia wskazuje na zakaz lokalizacji wszelkich obiektów budowlanych. Definicja obiektu budowanego zawarta została w art. 3 pkt 1 Pr. bud., przez który należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Skarżąca spółka podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego w kwestii braku istnienia w realiach przedmiotowej sprawy rażącego naruszenia prawa. Organ wywiódł je ze stwierdzenia, że altany nie można zakwalifikować, jako innego obiektu wymienionego w pkt 11 tabeli stanowiącej załącznik Nr 2 do rozporządzenia, gdyż nie jest to obiekt w żaden sposób podobny do wymienionych w nim obiektów i wykładnia zaprezentowana w odwołaniu jest zbyt daleko idąca. Rzeczywiście altany nie zostały bezpośrednio wymienione w tabeli, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia. W pkt 11 tabeli ustanowiono strefę kontrolowaną w odniesieniu do uregulowanych rzek, potoków i rowów melioracyjnych lub innych obiektów. W ocenie skarżącej spółki pojęcie innych obiektów wskazanych w tym przepisie nie należy ograniczać wyłącznie do obiektów podobnych, albowiem takie twierdzenie nie wynika z jego treści. Ponadto pojęcie innych obiektów jest niewątpliwie pojęciem szerszym niż pojęcie obiektów budowlanych i swym zakresem pojęciowym obejmuje wszystkie obiekty, w tym i obiekty budowlane niewymienione w innych punktach przedmiotowej tabeli. Pojęcie to należy odczytywać przez pryzmat brzmienia § 10 ust. 3, który wprowadza zakaz wznoszenia obiektów budowlanych w określonej odległości od gazociągu i nie ogranicza tych obiektów do tych wyraźnie z nazwy wymienionych w tabeli, stanowiącej załącznik do tegoż rozporządzenia. Takie rozumienie zakazu zawartego w przywołanym przepisie rozporządzenia, w tym i stanowiska, że altana jest objęta zakresem rozporządzenia ustanawiającego strefy kontrolowane w stosunku do gazociągów odpowiada rozumieniu zaprezentowanemu w wyroku z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 882/19 wydanym w tej sprawie, który z racji brzmienia art. 170 art. 153 p.p.s.a. wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W świetle cytowanych przepisów organ administracji ponownie rozpoznający daną sprawę, a także sąd administracyjny następnie kontrolujący wydaną przez ów organ decyzję, są związani uprzednio zapadłym w tej sprawie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, tak co do treści rozstrzygnięcia (sentencji wyroku), jak i zawartych w jego uzasadnieniu ocen prawnych oraz wytycznych. NSA w przywołanym powyżej wyroku stwierdził, że działań wymienionych w § 10 ust. 3 rozporządzenia zabroniono wprost i jednoznacznie. W strefach kontrolowanych nie należy więc wznosić obiektów budowlanych, lege non distunguente, wszelkich, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy, czyli budynków, budowli bądź obiektów małej architektury. Obiekty te nie mogą się w tej strefie znaleźć, a obiekty wzniesione z naruszeniem § 10 ust. 1 rozporządzenia nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, co jest równoznaczne z koniecznością nakazu ich rozbiórki (wyrok NSA z 28 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 246/17). Przedmiot postępowania istnieje, tj. istnieje sprawa administracyjna dotycząca istniejącej drewnianej altany, której pozostawienie w tym miejscu wymaga przeprowadzenia ponownej, prawidłowej analizy prawnej zmierzającej do określenia szerokości strefy kontrolowanej dla ustalonego charakteru obiektu i zweryfikowania, mając na uwadze obowiązujące rozporządzenie i wytyczne wynikające z wydanych w tej sprawie wyroków sądów administracyjnych: WSA w Białymstoku z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 541/18 oraz NSA z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 882/19. Nie jest przekonywujące twierdzenie organu, że w odniesieniu do altany obowiązujące rozporządzenie nie ustanawia stref kontrolowanych, co oznaczałoby możliwość ich realizacji w dowolnej lokalizacji względem gazociągu i co w przekonaniu spółki jest niedopuszczalne, także z racji ciążących na właścicielu sieci gazowej prawnych obowiązkach monitorowania sytuacji wokół gazociągu. Zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez NSA w ww. wyroku, rozporządzenie to ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa podczas budowania i użytkowania sieci gazowych, zwłaszcza przeciwdziałanie niebezpieczeństwom łączącym się z transportem gazu ziemnego, które są poważne z uwagi na ogólnie znane właściwości tego surowca, m. in. wybuchowe i w tym sensie formułuje ono zakazy powszechnie obowiązujące, adresowane zarówno do inwestorów czy operatorów sieci gazowych, jak i do wszelkich innych podmiotów, które realizują bądź użytkują obiekty w pobliżu sieci gazowej. Brak podjęcia w sposób prawidłowy czynności zmierzających do właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, zdaniem spółki wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem mamy w tym przypadku do czynienia z oczywistością naruszenia prawa polegającą na wydaniu decyzji w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy organ niewłaściwie zastosował przepisy prawa materialnego, tj. rozporządzenia w sprawie usytuowania sieci gazowych, ustalającego wobec sieci gazowych określone w nim strefy kontrolowane, w których wprowadzono wprost i jednoznacznie zakaz zabudowy wszelkimi obiektami budowlanymi, którym to obiektem jest bez wątpienia "wiata" (jak błędnie stwierdza skarżąca, gdyż w tej sprawie postepowanie dotyczyło "altany"). Niewątpliwie za stwierdzeniem nieważności przemawiają także racje ekonomiczne i gospodarcze, albowiem z uwagi na znane właściwości gazu ziemnego, jako surowca niebezpiecznego, w odniesieniu do którego wymaga się zachowania szczególnych norm ostrożnościowych, pozostawienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia nieuwzględniającego bezwzględnego zakazu wynikającego z rozporządzenia, jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Takie zaś działanie organów orzekających w niniejszej sprawie pozbawia prawnego znaczenia ustanowiony w tym przepisie zakaz. Skarżąca za nieuprawnione uznała twierdzenie organu odwoławczego, jakoby altana o powierzchni zabudowy do 35 m² z uwagi na treść art. 29 ust. 1 pkt 3 Pr. Bud., nie wymaga dla swojej legalności żadnych działań w organie administracji architektoniczno-budowlanej, o ile łączna ilość tych obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m². A także twierdzenie organu, że wielkość powierzchni zabudowy altany przekracza wymagane prawem 35m², to jednak tego nieznacznego przekroczenia nie można traktować, jako rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżącej, przekroczenie wielkości powierzchni wskazanej w tym przepisie, który miał takie samo brzmienie w 2017 r., w dacie budowy tego obiektu, zobowiązywało inwestora do dokonania zgłoszenia. Jego brak powodował po stronie organu nadzoru budowlanego obowiązek wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Przepisy Prawa budowlanego w zakresie legalizacji nie zawierają miarkowania, do jakiej wielkości ewentualne przekroczenie powierzchni zabudowy uprawniałoby organ do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. Każde przekroczenie wymaganej powierzchni powoduje po stronie organu obowiązek wszczęcia i przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i tym samym obowiązek doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami prawa, czego w tym przypadku organ nadzoru budowlanego zaniechał umarzając postępowanie. Organ nie dokonując w sposób wnikliwy i wyczerpujący oceny ustalonego stanu faktycznego, dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Organ nie dokonał wnikliwej analizy zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa i swoje ustalenia oparł na gołosłownym stwierdzeniu tego faktu. Dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszył wymienione przepisy k.p.a. Rozstrzygniecie GINB narusza art. 7, 8 § 1, 11 i 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne ma na celu wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Odnośnie meritum sprawy, jakim było zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa - organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że przywołana strefa wynikająca z pkt 11 tabeli nr 2, stanowiącej załącznik do rozporządzenia nie ma zastosowania. Ponadto nie wskazał, dlaczego przekroczenie powierzchni zabudowy altany, nie powoduje doprowadzenia altany do zgodności z przepisami prawa. Samo stwierdzenie, że jest ono niewielkie nie powoduje po stronie wnioskodawcy przekonania co do prawidłowości takiego rozumowania, skoro przepis jednoznacznie wskazuje, że tylko altany do 35 m² nie wymagają zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki, jakimi kierował się organ podejmując to rozstrzygnięcie. Wprawdzie organ zawarł stwierdzenie, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa, muszą być spełnione trzy warunki, to analizy ewentualnego braku spełnienia tych przesłanek w uzasadnieniu decyzji nie ma. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy powinno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominął milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja – i decyzja organu I instancji – była prawidłowa, a skarga nie była zasadna. Podkreślić należy, ze organ nadzoru budowlanego ponowie rozstrzygał sprawę w postępowaniu zwyczajnym (a więc zakończonym kwestionowaną w tej sprawie co do jej ważności decyzją) w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami, zawartymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 541/18 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 882/19. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. bowiem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. orzeczeniach Sądów wiązały w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast organa obu instancji w niniejszym postepowaniu nadzwyczajnym były związane hipotezą art. 170 i 171 p.p.s.a. Przypomnienia więc w tej sprawie wymaga, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.), zaś wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.). Wspomnianym wyżej wyrokiem z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 541/18 WSA w Białymstoku uwzględnił skargę J. S. na decyzję [...] WINB z [...] czerwca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB z [...] marca 2018 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki altany o wymiarach 8 m x 4m, na działce nr [...], w obrębie S. gmina J. i uchylił obie decyzje nakazowe organów nadzoru budowlanego. Wyrokiem zaś z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 882/19 NSA oddalił skargę kasacyjną P. od ww. wyroku. W uzasadnieniu swego wyroku WSA w Białymstoku zwrócił uwagę na błędna kwalifikację przez organa altany, jako budynku gospodarczego - gdyż organ dokonując tej kwalifikacji w ogóle nie odniósł się do definicji budynku znajdującej się w art. 3 pkt 2 Pr. bud. Ponadto, zdaniem Sądu, skoro istnieją wątpliwości co do kwalifikacji altany, jako budynku (z uwagi na brak trwałego związania z gruntem), to należało rozważyć, czy podlega on w ogóle ograniczeniom ustanowionym dla stref kontrolowanych o szerokości 30 m (pozycja 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia z 2013 r.), które dotyczą nie każdego rodzaju obiektów budowlanych, ale konkretnie budynków (niemieszkalnych). Dlatego też WSA w Białymstoku trafnie wskazał, że powyższe miało decydujący wpływ na legalność zastosowania przez organa nadzoru budowlanego w tej sprawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Zdaniem WSA w Białymstoku, "o ile w pozycji 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia z 2013 r. wskazano na budynki niemieszkalne, o tyle w § 10 ust. 3 i 4 rozporządzenia mowa jest o tym, że "nie należy wznosić obiektów budowlanych [...] oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania" (§ 3), jak też i o tym, że "Wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej" (§ 4). A zatem sporny obiekt budowlany, należy co najmniej rozważyć w kontekście tego, czy jego realizacja może spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania oraz w kontekście "uzgodnienia sposobu jego wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej". Z powyższego nie wynika jednak bezwzględny zakaz realizacji takiego obiektu w strefie kontrolowanej". Zdaniem tego Sądu, "sporny w sprawie obiekt budowlany nie spełnia definicji normatywnej budynku (nie jest trwale z gruntem związany). Tymczasem pozycja 4 ww. załącznika wyraźnie jest adresowana do wolno stojących budynków niemieszkalnych". Natomiast NSA, oddalając skargę kasacyjną od ww. wyroku, nie podzielając części rozważań, poczynionych przez WSA w Białymstoku, zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że jednoznacznie oznaczenie rodzaju obiektu stanowi przesłankę niezbędną do precyzyjnego wyznaczenia obowiązującej w jego przypadku strefy kontrolowanej gazociągu. Jak stwierdził Sąd Naczelny, "organy zastosowały punkt 4 tabeli, w którym mowa o szerokości stref kontrolowanych dla wolno stojących budynków niemieszkalnych (stodół, szop, garaży). Sąd pierwszej instancji zasadnie podał to w wątpliwość, zaznaczając, że obiekt skarżącego, w stosunku do którego w sprawie orzeczono rozbiórkę – nie może być uznana za tego typu obiekt, gdyż nie odpowiada definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy ze względu na brak trwałego związku z gruntem, odnotowany podczas oględzin. Tym samym w ponownie prowadzonym postępowaniu organ musi więc ustalić rodzaj obiektu, a następnie rozważyć czy dla obiektu tego obowiązuje strefa kontrolowana, a jeśli tak, to jaką ma ona szerokość. Tylko w ten sposób można stwierdzić, czy obiekt z naruszeniem § 10 ust. 3 rozporządzenia znajduje się w całości lub w części w granicach strefy. Bez szczegółowego wyjaśnienia tych wszystkich kwestii orzeczenie rozbiórki jest wykluczone". Powyższe wskazania NSA zostały przez organ ponownie prowadzący sprawę w postępowaniu zwyczajnym wykonane, co doprowadziło PINB do subsumpcji prawnej, że altana nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pr. bud, jako nietrwale związana z gruntem, a więc w konsekwencji po pierwsze nie powstała nielegalnie (nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia), a po drugie jej posadowienie nie było objęte zakazem, o którym mowa w pozycji 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia z 2013 r., zaś ogólny zakaz z § 10 ust. 3 i 4 rozporządzenia nie stanowił bezwzględnej przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki w rozumieniu art. 48 ust. 1 Pr. bud. wobec braku możliwości legalizacji. Taka subsumpcja stała się przyczyną zastosowania przez organ nadzoru budowlanego art. 105 § 1 k.p.a. Zwrócić w tym kontekście należy uwagę, że ww. decyzja PINB podjęta na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. stała się ostateczna; nie została zaskarżona w zwykłym trybie do organu wyższej instancji przez żadną (w tym P.) stronę postępowania. Jak należy więc rozumieć, P. nie dopatrzyła się wówczas - w terminie do wniesienia odwołania - zwykłego, niekwalifikowanego naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Pomimo tego, wnioskiem datowanym na 16 grudnia 2022 r., P. zażądała stwierdzenia nieważności tej decyzji PINB, ale już z przyczyn nadzwyczajnych – rażącego naruszenia prawa w postaci art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i § § 10 ust. 2 cyt. rozporządzenia z 2013 r. (a więc przyczyn, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W związku z tym, że w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. organ nie jest związany wskazaną przez wnioskodawcę przyczyną nieważności decyzji, rolą Sądu było ustalenie, czy w tej sprawie organa obu instancji należycie odniosły się do wszelkich przesłanek nieważności, wymienionych w pkt 1 – 7 art. 156 § 2 k.p.a., nie ograniczając się do wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Analiza akt sprawy prowadzi w tym zakresie do wniosku, że po pierwsze organ I instancji rozważył te przesłanki (s. 3 decyzji), a po drugie zasadnie doszedł do przekonania, że kontrolowana decyzja PINB nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; nie wywołałaby czynu zagrożonego karą w razie jej wykonania i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Prawidłowo więc organ odwoławczy w tym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Odnosząc się natomiast do zarzucanej przez P. kwestii, że decyzja PINB z 19 października 2022 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, organa obu instancji w sposób prawidłowy w postępowaniu nadzwyczajnym uznały, że w postępowaniu zwyczajnym PINB prawa nie naruszył. Nie można bowiem – na co trafnie wskazał GINB – traktować, jako rażącego naruszenia prawa faktu, że PINB nie wysnuł negatywnych dla inwestora prawnych wniosków z tego, że powierzchnia zabudowy altany wynosi z dociepleniem ok. 36,35 m², a więc nieznacznie przekracza dopuszczalną ustawowo powierzchni zabudowy bez pozwolenia. Taka bowiem okoliczność nie stanowi zachowania niemożliwego do zaakceptowania w państwie prawa i nie wywiera żadnych negatywnych skutków gospodarczych lub społecznych. Natomiast w odniesieniu do kwestii, związanych ze strefami ochronnymi sieci gazowych stwierdzić należy, co następuje. Faktem jest, że w § 10 ust. 3 rozporządzenia z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie prawodawca stwierdził, że w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Należy jednak przypomnieć, że kwestionowana w niniejszej sprawie co do jej ważności decyzja PINB wydana została pod rządem ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym już ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Ustawa zmieniająca nadała nowe brzmienie art. 48 Pr. bud. oraz wprowadziła nowy art. 49e, zawierający przesłanki wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. W dotychczasowym brzmieniu art. 48 Pr. bud. przewidywał, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). Badanie zgodności budowy z m. in. z przepisami techniczno-budowlanymi było wówczas zasadne, gdy istniała możliwość legalizacji tak wzniesionego obiektu w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (ust. 2); wówczas organ nadzoru budowlanego wstrzymywał postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zmiana tego przepisu polegała m.in na tym, że ustawodawca usunął zapisy o nakazie rozbiórki, stanowiąc w nowym art. 48 ust. 1 Pr. bud., że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W ust. 2 art. 48 Pr. bud. ustawodawca przewidział natomiast, że jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcie stanu zagrożenia. Od wejścia w życie z dniem 19 września 2020 r. ww. nowelizacji art. 48 Pr. bud. nie dotyczy już nakazu rozbiórki w drodze decyzji administracyjnej (kwestię tę po obecnie reguluje art. 49e Pr. bud.), a jedynie wstrzymania budowy w drodze postanowienia. Przesłanki nakazania rozbiórki zostały enumeratywnie wymienione w art. 49e Pr. bud. i są następujące: 1) niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie; 2) wycofanie wniosku o legalizację; 3) nieprzedłożenie, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych; 4) niewykonanie, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych; 5) nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie; 6) kontynuowanie budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy. Jak wynika z powyższego, w obecnym stanie prawnym (obowiązującym również w dacie wydania kwestionowanej co do ważności decyzji PINB z 19 października 2022 r.) organ nadzoru budowalnego nie mógł już po pierwsze prowadzić w tej sprawie postepowania legalizacyjnego, a po drugie orzec nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, na budowę którego nie było wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie – jakim była przedmiotowa altana. Wyjaśnić też należy, że jeżeli legalnie wzniesiony obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, to organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku - ale w trybie art. 66 ust. 1 Pr. bud. Zakaz budowy w strefie kontrolowanej gazociągu został ponadto explicite wprowadzony w tabeli Nr 1 załącznika Nr 2 do ww. rozporządzenia i dotyczy w zakresie mogącym mieć potencjalne zastosowanie w tej sprawie wyłącznie (pkt. 4) wolno stojących budynków niemieszkalnych (stodoły, szopy, garaże) i (pkt 11) uregulowanych rzeki, potoków i rowów melioracyjnych lub innych obiektów. Prawnie oczywistym jest, że altana niezwiązana z gruntem budynkiem nie jest (w tym też zakresie ponadto rzecz jest już przesądzona ww. wyrokami sądów administracyjnych). Wymienione zresztą przykładowo w pkt 4 ww. tabeli stodoły, szopy, garaże również nie będą objęte zakazem – jeśli nie są trwale z gruntem powiązane, bo nie są budynkami. Natomiast użycie przez prawodawcę w pkt 11 tabeli pojęcia "innych obiektów" - w kontekście rzek, potoków i rowów - odnosi się wprost do ustawowej definicji z art. 16 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1478) stanowiącym o obiektach związanych technicznie i funkcjonalnie z urządzeniami wodnymi i innych obiektów (np. obiektów chowu lub hodowli ryb w obiektach przepływowych) w ustawie tej regulowanych. Pojęcie "inne obiekty" z pkt 11 tabeli 1 w żadnej mierze nie dotyczy obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 Pr. bud., już choćby dlatego, że prawodawca tego nie zawarł w rozporządzeniu. Stąd też decyzja PINB w omawianym powyżej zakresie umarzająca postepowanie legalizacyjne była prawidłowa i zgodna z oceną prawną i wskazaniami, zawartymi w wyroku WSA w Białymstoku z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 541/18 i wyroku NSA z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 882/19 – taka altana, jak w sprawie niniejszej po pierwsze nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, a po drugie nie jest budynkiem, objętym zakazem wznoszenia w strefie kontrolowanej gazociągu z pkt 4 tabeli Nr 1 załącznika Nr 2 do ww. rozporządzenia, ani "innych obiektem" z pkt 11 tabeli Nr 1. PINB nie tylko w sposób wskazany przez Sądy obu instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ale i zastosował się do ocen prawnych, zawartych w tych wyrokach. W takim wypadku, organ nadzoru budowlanego nie miał innej prawnej możliwości, jak tylko skorzystać z art. 105 § 1 k.p.a. i umorzyć postępowanie z powodu jego przedmiotowej bezprzedmiotowości, gdyż postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie legalności budowy altany na działce nr [...], w obrębie S. gmina J., w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN100 relacji S. było bezprzedmiotowe i dlatego poprawnie organ je umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wydane w postępowaniu nadzwyczajnym decyzje PWINB i GINB nie tylko w sposób należyty uwzględniały w dokonywanej subsumpcji prawnej ww. wyrok WSA w Białymstoku i wyrok NSA (wiążące w zakresie rei iudicatae i tut. Sąd) – w świetle zasady związania prawnego z art. 170 i 171 p.p.s.a. – ale przede wszystkim (zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.) w sposób prawidłowy uzasadniły zarówno brak w tej sprawie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., jak i merytoryczną trafność kontrolowanej decyzji PINB z 19 października 2022 r. Wyjaśnić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i tylko takich wypadków dotyczyć powinno. W wyniku tego postępowania wzruszana zostaje bowiem zasada ostateczności decyzji administracyjnych, o której mowa w art. 16 k.p.a. Wątpliwości pojawiające się w postępowaniu co do ustalenia, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. "Jeśli więc brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Inaczej mówiąc, decyzji ostatecznej służy swoiste domniemanie legalności i prawidłowości. Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności" (tak NSA w wyroku z 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2381/19, CBOSA). Organ orzekający w tym nadzwyczajnym trybie posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanej decyzji przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga o istocie sprawy, która była przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Tym samym, aby móc stwierdzić nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej właściwy w trybie nadzwyczajnym organ musiałby bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w tym także, czy wydana została z rażącym naruszeniem prawa lub bez prawnej podstawy (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organa administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w tym trybie w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. taki materiał dowodowy, jakim dysponował organ administracji w dacie wydania kwestionowanej co do jej ważności decyzji. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji, jako aktu organu praworządnego państwa. Przypomnieć też należy, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie była decyzja o umorzeniu postępowania, a tym samym rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musiałoby dotyczyć w rzeczywistości naruszenia stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia PINB art. 105 § 1 k.p.a., a nie innych przepisów. Skarżąca twierdzi, że takie naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. polegało na błędnym uznaniu przez PINB, że postepowanie legalizacyjne było w tej sprawie bezprzedmiotowe. Poprawna jednak była subsumpcja prawna, w wyniku której zarówno organ I instancji, jak i GINB doszedł do przekonania o braku w niniejszej sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji PINB, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. O ile bowiem – odnosząc się do cytowanego na wstępie wyroku NSA z 27 kwietnia 2022 r., jak również tez prezentowanych w innych orzeczeniach sądów administracyjnych – co do zasady uznać można, że budowa przedmiotowej altany potencjalnie naruszała ww. § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, o tyle takie naruszenie nie jest jeszcze równoznaczne z tym, że zaistniał przedmiot postepowania legalizacyjnego. Po pierwsze bowiem, jak już o tym była mowa, prowadzenie postępowania legalizacyjnego może mieć miejsce w wypadkach wymienionych w art. 48 ust. 1 Pr. bud., a orzeczenie nakazu rozbiórki w postępowaniu legalizacyjnym jest limitowane treścią art. 49e Pr. bud. – a żadna z ujętych tam przesłanek w tej sprawie nie wystąpiła. Tym samym postępowanie legalizacyjne odnosi się do samowoli budowlanej, z która mamy do czynienia, gdy roboty budowlane są lub zostały przeprowadzone bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo bez uprzedniego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Po drugie, zarówno lokalizacja przedmiotowej altany w stosunku do przebiegu gazociągu, jak i jej parametry i brak zwartej konstrukcji altany powodują, że nie stanowi ona zagrożenia dla ludzi i mienia przez negatywne oddziaływanie na gazociąg i możliwości jego użytkowania. Po trzecie. nie bardzo jest w takich okolicznościach wiadomo, jakie skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne – wywoływałoby naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. i to w sposób. dla którego nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji PINB, jako aktu organu praworządnego państwa. Z tej też przyczyny również i zarzuty skargi – którymi Sąd nie jest związany (art. 134 § 1 p.p.s.a.) - były niezasadne. Niezasadny był więc zarzut naruszenia art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po pierwsze, rozstrzygnięcia w tej sprawie zapadły w formie decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.). Po drugie, skoro organa słusznie wykluczyły – o czym była już mowa powyżej – rażące naruszenie prawa przez PINB w zakresie przyjętej przez ten organ podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 105 § 1 k.p.a.), to w tej sprawie błędnie uważa P., że "spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące uznanie tego naruszenia, jako rażące". Organa nie naruszyły też ani art. 7, ani art. 77 § 1, ani art. 80 k.p.a. Analiza decyzji obu instancji – wbrew skardze – prowadzi do wniosku, że PWINB i GINB w sposób bardzo wszechstronny dokonały w postępowaniu nadzwyczajnym oceny wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. (a w szczególności z pkt 2 tego artykułu), również w aspekcie wykładni i zastosowania wspomnianego wyżej rozporządzenia wykonawczego. Co więcej, uzasadnienia obu decyzji odpowiadają art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., zawierając zarówno poprawne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z obu decyzji w sposób nienasuwający wątpliwości wynikają też przesłanki, którymi organa kierowały się przy rozstrzygnięciu sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym. W ocenie tut. Sądu organa zrealizowały tym samym zasadę budowania zaufania do władzy publicznej, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a. GINB nie naruszył tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż wobec poprawności rozstrzygnięcia PWINB była to właściwa podstawa prawna decyzji w postępowaniu odwoławczym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.