VII SA/Wa 1137/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi G.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania G. W. od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] września 2017 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2007 r., Nr [...] uchylającej własne rozstrzygnięcie z [...] marca 2007 r., Nr [...], zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę przewodu wodociągowego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z [...] września 2017 r. Wojewoda [...] umorzył - wszczęte na wniosek G. W. – postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Starosty [...] z [...] lipca 2007 r., uchylającego, za zgodą strony, decyzję własną z [...] marca 2007 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie Miasta P. pozwolenia na budowę przewodu wodociągowego na działkach o nr ew. [...] obręb [...] w ulicy [...] i [...] w P. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł wnioskodawca. Po jego rozpatrzeniu GINB decyzją z [...] stycznia 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie [...] swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Staroty [...], wywodzi z tytułu przysługującego mu prawa własności działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] i [...] w P. Działka ta jest jedną z działek inwestycyjnych objętych kwestionowanym rozstrzygnięciem o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka o nr ew. [...] z obrębu [...] jest objęta Księgą Wieczystą nr [...], co potwierdza również oświadczenie wnioskodawcy o wyrażeniu zgody na nieodpłatne użytkowanie tej działki pod budowę i eksploatację wodociągu. Jednocześnie dodał, że z pisma organu powiatowego z dnia 17 lipca 2006 r. wynika, że właścicielami działki nr ew. [...], objętej Księgą Wieczystą Nr [...], są M. W. i H. W. Z kolei Księga Wieczysta nr [...] dotyczy działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], których właścicielem jest wnioskodawca. GINB w swoich rozważaniach wyjaśnił, że podmiot ma interes prawny, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje – uzasadnione normą prawa materialnego – realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy stwierdził, że pomimo posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego określonego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, to z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie może skutecznie zainicjować postępowania nadzorczego w tej sprawie. Decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. nie rodzi dla wnioskodawcy żadnych uprawnień ani obowiązków, ani nie dotyczy nieruchomości, do której przysługuje wnioskodawcy prawo własności. Skargę na decyzję GINB wniósł G.W. wskazując, że w 2005 roku mieszkańcy [...] w P. zawarli z Gminą Miastem P. umowę na zaprojektowanie i wykonanie wodociągu z przyłączami. Integralną częścią umowy był wykaz uczestników inwestycji, w którym znajduje się skarżący jako właściciel działki nr ew. [...] z obrębu [...] w P. Skarżący podkreślił, że inwestor otrzymał odpis Księgi Wieczystej nr [...], z której wynika, że skarżący jest właścicielem przedmiotowej działki od 14 sierpnia 1985 r. Mimo tego został on pominięty w postępowaniu administracyjnym, co jest rażącym naruszeniem prawa. Dodał, że GINB w zaskarżonej decyzji powoływał się na nieaktualne rejestry Starostwa Powiatowego w P. Organ nadzoru budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Po przeanalizowaniu niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 712/18, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotowe decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego, wbrew zasadom postępowania określonym w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, co mogło prowadzić do przedwczesnego umorzenia postępowania z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego. Sam skarżący w toku prowadzonego postępowania administracyjnego konsekwentnie powtarzał, że jest właścicielem działki nr ew. [...] z obrębu [...], objętej zamiarem inwestycyjnym Gminy Miasta P. Wyjaśnił, że została mu ona przekazana przez rodziców – H.W. i M.W. – na mocy umowy przekazania w dniu 14 sierpnia 1985 r., co zostało uwzględnione w Księdze Wieczystej nr [...] oraz nr [...], chociaż obie księgi wskazują na działki o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], a nie działkę nr ew. [...]. Sąd podniósł ponadto, że z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący udzielił zgody Gminie Miasta P. na nieodpłatne użytkowanie działki nr ew. [...] na nieokreślony w celu wykonania wodociągu i przyłącza do tej działki, zgodnie z projektem (zgoda z 27 września 2005 r.). Zdaniem Sądu powyższe okoliczności wskazują, że prawdopodobnie doszło do zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie numeracji przedmiotowej działki. Stąd też organ powinien dokonać niezbędnych sprawdzeń i dopiero na ich podstawie jednoznacznie wyjaśnić wątpliwości odnośnie do numeracji działki nr ew. [...] z obrębu [...], jak i działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]. GINB złożył następnie skargę kasacyjną od omawianego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie Wojewody [...], zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego przez brak dokonania ustaleń w zakresie przyczyn rozbieżności w numeracji działek ewidencyjnych zawartych w treści Księgi Wieczystej i innych dokumentach. Równocześnie organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej organu nadzoru budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wskazał przy tym, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie kwestionowały tytułu prawnego skarżącego w I instancji do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. Stąd też nie było konieczne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wyjaśnienie wątpliwości co do numeracji działki nr [...], gdyż wątpliwości tych w istocie nie było. Zauważył równocześnie, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja GINB z [...] stycznia 2018 r., utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] września 2017 r., a nie – jak podano w motywach zaskarżonego wyroku – rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r., uchylające decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2013 r. z kolei przedmiot decyzji GINB z [...] stycznia 2018 r. także był inny od przedmiotu sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia z dnia [...] stycznia 2018 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017r. Nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007r. uchylającego, za zgodą strony, decyzję własną z [...] marca 2007 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie Miasta P. pozwolenia na budowę przewodu wodociągowego na działkach o nr ew. [...] obręb [...] w ulicy [...] i [...] w P. Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Z pewnością postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania ( vide wyrok NSA z 19.09.2012r., II GSK 1038/11). W ocenie Sądu dokonana przez organy obu instancji ocena przymiotu strony G.W. jest wadliwa, a w konsekwencji zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007r. została wydana na podstawie art. 132 § 2 k.p.a. Należy podkreślić, że w postępowaniu odwoławczym istnieje możliwość uchylenia decyzji przez organ, który wydał tę decyzję. Instytucja ta nazywana jest "samokontrolą decyzji". Zgodnie z art. 132 § 1-3 k.p.a., jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Przepis ten stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Nie ulega wątpliwości, że Starosta [...] wniosek H.W. z dnia [...] kwietnia 2007r. potraktował jako odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2007r. udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego wodociągu. Należy podkreślić, że w treści samego wniosku H.W. jednoznacznie stwierdziła, że nie jest właścicielką działki nr ew. [...] objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Kwestia ta zresztą nie powinna budzić wątpliwości organu, skoro w aktach postępowania administracyjnego znajduje się zgoda skarżącego z dnia 27 września 2005r. udzielona Gminie Miasta P. na nieodpłatne użytkowanie działki nr ew. [...] na nieokreślony w celu wykonania wodociągu i przyłącza do tej działki, zgodnie z projektem. Nieruchomość powyższa została przekazana skarżącemu przez rodziców M. i H. W. w dniu 14 sierpnia 1985 r. Nie ulega także wątpliwości, że skarżący był stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2007r. , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasta P. pozwolenia na budowę przewodu wodociągowego na działkach o nr ew. [...] obręb [...] w ulicy [...] i [...] w P. Zgodnie więc z art. 132 § 2 k.p.a. ( przy założeniu, że odwołanie pochodzi od strony), zastosowanie przez organ I instancji instrumentu samokontroli wymagało zgody wszystkich stron postępowania, w tym skarżącego. Tymczasem organ o taką zgodę do G.W. się nie zwrócił, uzyskawszy ja jedynie od H. i R. F. i Gminy P. Zgoda strony postępowania o pozwolenie na budowę , właściciela jednej z działek objętej inwestycją jest warunkiem niezbędnym dla zastosowania przez organ autokontroli. W tym bowiem przypadku chodzi nie o prawa procesowe, a o ochronę interesu prawnego przez stronę, a zatem o uprawnienia materialnoprawne ( vide Kodeks postępowania administracyjnego ,Komentarz 8.wydanie, B.Adamiak/J.Borkowski s.593). Istotnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji np. osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym, tym niemniej krąg tych podmiotów powinien być ustalony na podstawie art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu niewątpliwie strona , która nie udzieliła zgody na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania, ma interes prawny w kwestionowaniu zapadłej w wyniku autokontroli decyzji uchylającej decyzję pierwotną. Jednocześnie G.W. wskazał, że w 2005 roku mieszkańcy [...] w P. zawarli z Gminą Miastem P. umowę na zaprojektowanie i wykonanie wodociągu z przyłączami. Integralną częścią umowy był wykaz uczestników inwestycji, w którym znajduje się skarżący jako właściciel działki nr ew. [...] z obrębu [...] w P. Jako osoba zainteresowana oczekiwał więc realizacji inwestycji zatwierdzonej decyzją z dnia [...] marca 2007r., co wbrew stanowisku organu stanowi "rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony." Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy uznając ,że skarżący posiada interes prawny w postepowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007r. Nr [...], przeprowadzą z jego wniosku żądane postępowanie. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.