VI SA/Wa 88/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "organ", "GITD"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - zwanej dalej kpa), art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1, 140ab ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 110 ze zm. - zwanej dalej prd), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 - zwanej dalej udp), § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania B. K. (dalej "Skarżący") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej [...] WITD") z [...] stycznia 2020 nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5 000 złotych jak za brak zezwolenia kategorii III-VI. W dniu [...] listopada 2019 r. na drodze wojewódzkiej nr [...] zatrzymano do kontroli sześcioosiowy zespół pojazdów składający się z trzyosiowego samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] i trzyosiowej przyczepy marki [...] o nr rej. [...]. Zespołem pojazdów kierował B. K., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem drewna (ładunek podzielny). W wyniku pomiarów kontrolowanego zespołu pojazdów, stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnej normy: - długość zespołu pojazdów 19,21 m (po odjęciu 1 % błędu wynikającego z niedokładności pomiaru i tolerancji przyrządu) - przekroczenie o 0,46 m (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 2,45 %), - podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Kontrolę udokumentowano protokołem nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść przepisów mających w sprawie zastosowanie i wyjaśnił, że w ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną należało nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii III, które stosownie do lp. 3 załącznika nr 1 do prd, jest wydawane na przejazd pojazdu nienormatywnego po drogach publicznych: a) o naciskach osi i rzeczywistej masie całkowitej nie większych od dopuszczalnych, b) o szerokości nieprzekraczającej 3,2 m, c) o długości nieprzekraczającej: - 15 m dla pojedynczego pojazdu, - 23 m dla zespołu pojazdów, d) o wysokości nieprzekraczającej 4,3 m. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Organ wskazał, ze w niniejszej sprawie pierwszą kategorią zezwolenia, która odpowiadała parametrom ustalonym podczas kontroli było zezwolenie kategorii III. Ustalony stan faktyczny z kontroli w tym parametry pojazdu odpowiadały również zezwoleniom kategorii IV, V, VI. Kara pieniężna z tytułu zezwoleń od kategorii III do VI jest identyczna nakładana na podstawie tego samego przepisu i wynosi 5000 złotych, dlatego organ w treści decyzji wskazał na brak zezwolenia kategorii III-VI. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 prd. Zdaniem GITD strona nie dostarczyła także takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 prd. Podczas kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej długości zespołu pojazdów. Tymczasem art. 140aa ust. 4 pkt 2 prd, odnosi się tylko do nacisku osi pojazdu i to w przypadku przewozu ładunku sypkiego oraz drewna. Tym samym nie znajduje zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 ustawy prd. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zachodzi możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności, gdyż brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć. To podmiot wykonujący przejazd decyduje o wyborze trasy, czy zachowaniu się na drodze podczas wykonywania przejazdu i musi on uwzględniać bezpieczeństwo zarówno kierowcy, wykonującego transport jak i innych uczestników ruchu. Obowiązujące przepisy prawne obciążają podmiot wykonujący przejazd, aby nie dochodziło do przekroczenia dopuszczalnych norm, a co za tym idzie to podmiot wykonujący przejazd ma obowiązek podjęcia odpowiednich starań, w tym zapewnić sobie środki do tego, aby móc weryfikować wielkość ładunku przed rozpoczęciem przejazdu tak, aby nie dochodziło do przekroczenia dopuszczalnych parametrów, bądź wystąpić i uzyskać stosowne zezwolenie na przejazd pojazdu nienormatywnego, jeżeli przepis nie stoi na przeszkodzie. W ocenie GITD zarzuty strony zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie ponieważ organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz 77 kpa i zgromadził w aktach sprawy dowody, które były konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wskazał, że organ I instancji wydał dwie decyzje, które następnie zostały utrzymane przez GITD i których uzasadnienie jest identyczne. Tymczasem z zasady "ne bis in idem", wynika że kumulacja odpowiedzialności karnej i administracyjnej nie może prowadzić do zastosowania wobec tej samej osoby, za ten sam czyn odpowiedzialności. Skarżący nie wie jakie powinien był posiadać zezwolenie, gdyż nie ma w treści decyzji takiej informacji. Jedyną informacją jest wpis o zezwoleniach kategorii III-VI. Skarżący wskazał na art. 2 pkt 35a prd, art. 62 ust. 4a prd, art. 64 ust. 1 pkt 1 prd, art. 140aa ust. 1 prd, jednocześnie przyznając, że kontrolowany zespół pojazdów przekraczał dopuszczalną długość. Zdaniem skarżącego, argument organu, że jedna kara została nałożona na podstawie Prawa o ruchu drogowym, a druga na podstawie rozporządzenia, jest chybiony. Ponadto skarżący wskazał na art. 92c ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte umarza, jeżeli za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Definicję pojazdu nienormatywnego zawiera przepis art. 2 pkt 35a Prawa o ruchu drogowym, na mocy którego pojazd nienormatywny rozumie się pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Wskazane w art. 2 pkt 35a ustawy wyrażenie "przepisy o drogach publicznych", oznacza normy zawarte w ustawie o drogach publicznych oraz w innych aktach prawnych, które normują zagadnienia związane z drogami publicznymi. Słusznie zatem organy przywołały w tym zakresie wskazane wyżej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych pojazdów. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, dopuszczalna masa całkowita pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 - 20, nie może przekraczać w przypadku zespołu pojazdów, złożonego z pojazdów mających łącznie co najmniej 5 osi, w którym pojazdem ciągnącym jest pojazd samochodowy - 40 ton. W przypadku pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym podstawą sprawdzenia wymagań, o których mowa w ust. 1, są wartości rzeczywiste wymienionych mas (§ 3 ust. 3). Powołana wyżej ustawa – Prawo o ruchu drogowym przewiduje siedem kategorii zezwoleń (kategorie I-VII). Wymiary, masa oraz naciski osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń poszczególnych kategorii oraz drogi, po których pojazdy te mogą się poruszać, określone zostały w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do ustawy (art. 64 ust. 3 ustawy). Należy pamiętać, że podczas kontroli stwierdzono tylko przekroczenie dopuszczalnej długości zespołu pojazdów, która wynosiła 19,21 m (po odjęciu 1 % błędu wynikającego z niedokładności pomiaru i tolerancji przyrządu). Nie stwierdzono innych przekroczeń dopuszczalnych norm. Ustalając kategorię wymaganego zezwolenia organ kieruje się wymiarami, masą, naciskami osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I-VII oraz drogi, po których pojazdy te mogą się poruszać. Powyższe warunki zostały określone przez ustawodawcę w załączniku nr 1 do prd. Następnie organ dokonuje wyboru kategorii zezwolenia, której posiadanie zwalniałoby stronę postępowania z konsekwencji prawnych wynikającymi z treści art. 140ab ust. 1 prd. Przy dokonywaniu kwalifikacji kategorii zezwolenia bez znaczenia jest okoliczność w postaci podzielności ładunku. Stosownie bowiem do treści art. 140ab ust. 2 prd w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Organ ustalając kategorię zezwolenia, którą powinna legitymować się strona postępowania kieruje się następującymi kryteriami: Po pierwsze, rodzajem drogi na której stwierdzono nienormatywność pojazdu. Eliminowane są te kategorie zezwoleń, które nie mogłyby zostać przyznane na przejazd po drodze, na której stwierdzono naruszenie. Po drugie, rodzajem parametrów normatywnych pojazdów, od spełnienia których ustawodawca uzależnił uzyskanie zezwolenia. Parametry tego rodzaju nie mogą być przekroczone, co oznacza, że w tym zakresie muszą być normatywne. Przy ich wyodrębnieniu posłużono się zwrotem "nie większe od dopuszczalnych". Organ zatem bada, spośród kategorii zezwoleń odpowiadającej drodze, na której stwierdzono naruszenie, parametry normatywne pojazdu, eliminując następnie te kategorie zezwoleń, które nie spełniają tego rodzaju warunków. Po trzecie, organ kieruje się rodzajem parametrów nienormatywnych pojazdów, od spełnienia których ustawodawca uzależnił uzyskanie zezwolenia. Parametry tego rodzaju mogą zostać przekroczone, ale jedynie do górnej granicy określonej przepisami prawa. Przy ich wyodrębnieniu posłużono się zwrotem np. "o szerokości nie przekraczającej 3,2 m", "o długości nie przekraczającej 23 m dla zespołu pojazdów, "o wysokości nieprzekraczającej 4,3 m", "o rzeczywistej masie całkowitej nieprzekraczającej 60 t". "o naciskach osi nieprzekraczających wielkości przewidzianych dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t". Kolejną czynnością jest zatem zakwalifikowanie przekroczonego parametru do kategorii zezwolenia, dla której możliwe byłoby jego uzyskanie i które nie przekraczałoby maksymalnych, ściśle określonych wielkości dla danej kategorii zezwolenia. Jeżeli pomimo tego nie jest możliwe ustalenie kategorii zezwolenia od I do VI, to kwalifikacja stwierdzonego naruszenia jest dokonywana w oparciu o zezwolenie kategorii VII. Jeżeli zatem kontrolowany pojazd nie spełnia warunków normatywnych lub warunków nienormatywnych, albo poruszał się po kategorii drogi, dla której nie przewidziano przekroczenia parametru ustalonego podczas kontroli dla kategorii zezwoleń od I do VI, to wówczas możliwa jest kwalifikacja prawna stwierdzonego naruszenia jedynie w oparciu o brak zezwolenia kategorii VII. Zezwolenie na tę kategorię wydaje się bowiem, gdy przekroczono wielkości dopuszczalnych odstępstw określonych w zezwoleniach kategorii I-VI. W niniejszej sprawie pierwszą kategorią zezwolenia, która odpowiadała parametrom ustalonym podczas kontroli było zezwolenie kategorii III. Warto również zaznaczyć, że ustalony stan faktyczny z kontroli w tym parametry pojazdu odpowiadały również zezwoleniom kategorii IV, V, VI. Kara pieniężna z tytułu zezwoleń od kategorii III do VI jest identyczna nakładana na podstawie tego samego przepisu i wynosi 5000 złotych, dlatego organ w treści decyzji wskazał na zezwolenia III-VI. Zgodnie z art. 64 ust. 2 prd, zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. W związku z powyższym jest zakaz umieszczania ładunku podzielnego na pojazdach nienormatywnych za wyjątkiem pojazdów poruszających się na podstawie zezwoleń kategorii I i II. Przejazd nienormatywny należy uznać za odstępstwo od normy. Przy przewozie ładunku podzielnego, przejazd pojazdem nienormatywnym z takim ładunkiem może odbywać się jedynie na podstawie zezwolenia kategorii I i II, a w pozostałych przypadkach podmiot wykonujący przejazd ma obowiązek zmniejszenia ilości przewożonego ładunku, co jest możliwe z uwagi na jego podzielność. Co do zasady ładunki podzielne powinny być przewożone pojazdem normatywnym. Zgodnie z art. 140ab ust. 2 prd w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Kontrolowanym zespołem pojazdów przewożono ładunek podzielny (drewno), a zatem kara pieniężna została nałożona jak za przejazd bez zezwolenia. Za błędne należy uznać twierdzenie strony, że jedna kara pieniężna została nałożona na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, a druga na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Kara pieniężna w niniejszym postępowaniu została nałożona w wyniku przejazdu pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii III, a podstawą nałożenia kary pieniężnej były przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, a nie ustawy o transporcie drogowym. Przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, tj. art. 140aa i 140ab, stanowiące, że za przejazd pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, organy: Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Straży Granicznej, naczelnik urzędu celno-skarbowego lub zarządca drogi, nakładają m.in. na podmiot wykonujący przejazd karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej, znajdują się w porządku prawnym od dnia [...] października 2012 r. Zgodnie z przepisami prawa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), która weszła w życie dnia 3 września 2018 r., następuje niezależne sankcjonowanie naruszeń dotyczących przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów, ich długości i szerokości, popełnionych przez przewoźników drogowych wykonujących transport drogowy, od sankcjonowania naruszeń przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zakresie przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami dla tego zezwolenia. Wprowadzenie tej regulacji wynika z konieczności dostosowania przepisów krajowych do wymogów rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.3.2016, str. 8) i ma to związek z koniecznością kwalifikowania i ewidencjonowania naruszeń określonych w załączniku I do ww. rozporządzenia, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego. Zatem w przypadku stwierdzenia przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz z przekroczeniami w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego, wszczyna się dwa, niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów ustawy o transporcie drogowym. Obie sankcje nie są ze sobą tożsame. Przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym sankcjonują poruszanie się pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z warunkami tego zezwolenia. Odpowiedzialność z tytułu tego naruszenia ponoszą podmioty określone w art. 140aa ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Natomiast przepisy ustawy o transporcie drogowym sankcjonują naruszenia określone w załączniku I do rozporządzenia 2016/403, za które odpowiadają wyłącznie przewoźnicy drogowi wykonujący przejazd w związku z wykonywaniem transportu drogowego na mocy art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Są to więc sankcje wynikające z odrębnych przepisów. Organy administracji działają na podstawie prawa i w granicach prawa. Oznacza to, że jeśli jakieś zachowanie jest sankcjonowane karą pieniężną na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących i takie zachowanie zostało ujawnione, to organ administracji ma obowiązek wszcząć postępowanie i wymierzyć karę. W niniejszej sprawie nie ma zastosowania wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17. Przedmiotowy wyrok dotyczy m.in. kwestii określenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi, natomiast w rozpatrywanej sprawie, elementem decydującym o kwalifikacji i wysokości kary pieniężnej były parametr dopuszczalnej długości zespołu pojazdów, który to jest zgodny z załącznikiem nr I Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r.. W sprawie brak jest przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 prd bowiem podczas kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej długości zespołu pojazdów, a regulacja art. 140aa ust. 4 pkt 2 prd, odnosi się tylko do nacisku osi pojazdu i to w przypadku przewozu ładunku sypkiego oraz drewna. Prawidłowe jest stanowisko organu, że skarżący będąc przedsiębiorcą zajmującym się profesjonalnie przewozem ładunków po drogach publicznych, nie dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i przygotowaniem ładunku do przewozu. Podmiot wykonujący przejazd, powinien był przedsięwziąć kroki, zapobiegające przekroczeniu dopuszczalnych parametrów pojazdu.. Obowiązek prawidłowego zorganizowania przewozu obciążał skarżącego. Skarżący nie przedstawił dowodów, które powodowałyby odstąpienie od nałożenia kary. Reasumując organy Inspekcji Transportu Drogowego podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa, a uzasadnienie takiego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały przez organ wyjaśnione. Nie wystąpiły też podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).